李循

摘要：公募基金會和非公募基金會是根據(jù)基金來源不同而在我國設(shè)立并同時存在的兩類基金會。本文將著手對這兩類基金會從基本概念和分類標準、政府的監(jiān)管規(guī)定上的差異、各自的特點和作用，以及發(fā)展現(xiàn)狀和未來展望進行比較研究。其目的是為了更好的了解這兩類基金會的性質(zhì)和發(fā)展方向，使有志于社會公益事業(yè)的個人和組織了解情況，更加自主地實現(xiàn)自己的捐贈意愿，按照自己的意愿從事公益事業(yè)。同時，也可以使我們更規(guī)范的從事基金會的工作，保護愛心資源，接受社會監(jiān)督，真正利用好捐贈者的財產(chǎn)，把中國的公益事業(yè)做好。

關(guān)鍵詞：公募基金會；非公募基金會；對比研究一、基金會的基本概念及分類

基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照《基金會管理條例》的規(guī)定成立的非營利性法人?；饡譃槊嫦蚬娔季璧幕饡矗汗蓟饡┖筒坏妹嫦蚬娔季璧幕饡矗悍枪蓟饡﹥煞N類型[1]。公募基金會按照募捐的地域范圍，又分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。

（一）公募基金會與非公募基金會在政府監(jiān)管規(guī)定上的差異

公募基金會與非公募基金會在基金的來源、標準、支出與收入配比、信息發(fā)布等方面，政府對其監(jiān)管有所不同。

1、 對基金會名稱管理的差異

全國性公募基金會應(yīng)當在名稱中使用“中國”、“中華”、“全國”、“國家”等字樣，不得使用自然人姓名、法人或者其他組織的名稱或者字號；而非公募基金會不得使用上述字樣，可以使用自然人姓名、法人或者其他組織的名稱或者字號。

2、對原始基金管理的差異

全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣；非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣[2]。

3、對資金募集渠道和支出與收入配比管理的差異

公募基金會的資金來源是通過面向社會公眾來募集，并且每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70℅；非公募基金會的資金來源于特定個人和組織的捐贈，不得面向社會公眾來募集資金，并且每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8℅。

4、對基金會信息公布內(nèi)容管理的差異

公募基金會應(yīng)與非公募基金會信息公布內(nèi)容均包括基金會年度工作報告和開展公益資助項目的信息，最大區(qū)別是公募基金會必須公布組織募捐活動的信息：擬開展的公益活動和資金的詳細使用計劃、收入和用于開展公益活動的成本支出情況、總收入及其使用情況。

通過對比分析政府相關(guān)部門對公募基金會與非公募基金會在監(jiān)管規(guī)定上的差異可以看出，公募基金會與非公募基金會最大區(qū)別主要在于募集資金的方式不同、募集的對象不同、信息披露的要求不同，由這些不同，形成了兩類基金會各自特點和作用的不同。

（二）公募基金會與非公募基金會在發(fā)展過程上的差異

公募基金會與非公募基金會在發(fā)展過程中各自的特點有所不同。

1 、公募基金會的特點

公募基金會是通過公開方式，面向社會、面向廣大公眾廣泛募捐的基金會，基本上都有政府背景。因此具有以下特點：

（1） 社會響力影及募集資金的力度大。每當發(fā)生大災(zāi)之時，通過政府下達文件，錢款就能進入幾家機構(gòu)?，F(xiàn)在，中國民間捐款的90℅多也都流向了慈善總會、紅十字會和宋慶齡基金會三大公募慈善系統(tǒng)[3]。

（2）信息披露監(jiān)管難度大。公募基金會享受著眾多公共資源，每年募集到大量的資金，進行大量的公益活動，雖然政府監(jiān)管部門對其信息的披露有著明確的規(guī)定，但是由于信息的透明監(jiān)管難度很大，目前國內(nèi)公募基金會中建有官方網(wǎng)站的不到25℅，在官網(wǎng)上公布捐款數(shù)額和去向等信息更少，與民政部頒發(fā)的《基金會信息公布辦法》要求相差甚遠[4]。

2、非公募基金會的特點

非公募基金會主要是通過向特定的個人和組織募捐的基金會（不得面向社會公眾募捐），這類基金會具有以下特點：

（1） 準入門檻低，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣，因此發(fā)展迅速。根據(jù)基金會中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，自2004年非公募基金會在我國誕生以來，截至2016年3月已達3334家[5]，發(fā)展速度幾倍于公募基金會。

（2） 運作迅速靈活。2008年后，非公募基金會開始了第一次大躍進，表現(xiàn)出反應(yīng)迅速、勇于擔當，援助獨到，以少博多、項目多元、匠心獨具等特點，彌補了政府公共職能的不足。

（3）信息透明度高。由于非公募基金會不面向公眾募捐，只通過特定的個人和組織募捐，因此它的信息透明度高便于監(jiān)管，并且按照《基金會信息公布辦法》，它也只需向社會公布年度工作報告和基金會開展公益資助項目的信息即可。

二、基金會在公益事業(yè)中的作用

中國的公募基金會與非公募基金會在社會公益事業(yè)中發(fā)揮不同作用：公募基金會資金多元化、實力雄厚資金，不僅來源自企業(yè)、個人和其他組織，還來自中央地方政府撥款政策等，在大災(zāi)大難等范圍廣、資金量大的項目上作用更為強大；非公募基金會的資金來源單一，他們的作用主要是為進行研究，促進社會福利以及管理主體或者章程所決定的其他計劃，一般不對外捐助。例如：2010年10月成立的“北京故宮文物保護基金會”，它主要通過基金會這個平臺，接受捐贈資助故宮博物院建設(shè)，藏品保護開發(fā)及其他社會文化公益活動，保護民族文化遺產(chǎn)等；2011年3月成立的“中國國家博物館事業(yè)發(fā)展基金會”為地方性私募基金會，旨在加強與國內(nèi)外知名企業(yè)和各界人士的聯(lián)系與合作，充分利用國博一流的研究、展覽、科技保護、社教宣傳、文創(chuàng)隊伍以及其他各類人才，共同為公眾感受中國悠久歷史和燦爛文明提供便利，為弘揚中華文明做出貢獻。

三、基金會發(fā)展中存在的困難及解決方法

根據(jù)基金會中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截止2016年3月，我國基金會的總數(shù)已達到4880家，其中公募基金會1546家，非公募基金會3334家[5]?；饡谥袊慕?jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和政府職能改變的過程中，對于推動我國公益事業(yè)發(fā)展，完善社會管理，全面健設(shè)小康社會起到了相當重要的作用。但是，無論是公募基金會與非公募基金會都不同程度的存在著一些問題與困難。

（一）公募基金會的困境及出路

在“郭美美微博炫富事件“之后，中國公募基金會陷入了空前的危機。特別是中國紅十字會，更是處于輿論的漩渦中，從捐贈款去向到商業(yè)機構(gòu)屢屢遭到民眾質(zhì)疑。究其根本原因，就是目前公募基金會的運作和透明度不夠，公募基金會作為非營利機構(gòu)，既面向全社會公開募捐又享受國家免稅政策，公開透明是其責任。而現(xiàn)在捐款人的權(quán)利意識開始覺醒，這必然使公募基金會要檢討和規(guī)范自己的行為，提升透明度，挽回公信力。

為了推動基金會的透明度，2010年基金會中心網(wǎng)正式成立，它就是基金會透明的服務(wù)者，目前已初步具備全國基金會信息披露平臺功能，信息采集度達92℅。其中包括基金會的捐款收支情況、費用開支情況、主要業(yè)務(wù)活動、項目信息等，可隨時接受社會監(jiān)督。

（二）非公募基金會的困境及出路

非公募基金會還處于起步階段，在發(fā)展過程中還存在許多問題和困難。

1、非公募基金會申辦困難

按規(guī)定所有基金會都必須提供“業(yè)務(wù)主管單位同意設(shè)立”的文件，也就是說，如果找不到主管部門，就沒有資格在民政部門登記，而政府部門一般不愿意作為社會組織的業(yè)務(wù)主管部門。一是無利可圖，二是可能帶來風險影響到自身，這些上門申請的社會組織往往被拒之門外。

2、后續(xù)捐贈太少

近幾年雖然公募基金會在數(shù)量上有了快速的增長，但是由于后續(xù)得到的捐贈資金少，甚至為零，大批基金會特別是文化類基金會在沉睡。

要解決非公募基金會在發(fā)展中存在的這些問題和困難，一是需要政府在對其的掛靠單位、對企業(yè)向非公募基金會捐贈的稅收政策上給予一定的放開和優(yōu)惠政策，使富裕的個人和企業(yè)能更加自主地實現(xiàn)捐贈意愿；二是通過宣傳，使廣大捐贈者了解和關(guān)注非公募基金會的情況及公益活動，使捐贈者在為社會公益做貢獻的同時也可以為自身帶來良好的社會效益，以提高捐贈者的捐贈意愿等。

四、我國公募基金會與非公募基金會的未來展望

代表社會公益的中國基金會在社會進步與政治發(fā)展中具有重要的政治、經(jīng)濟與社會意義。中國的基金會成立30年以來，它在配合政府改革、促進公益事業(yè)、調(diào)解社會矛盾、和諧人際關(guān)系、保持社會公平、維護社會穩(wěn)定、弘揚先進文化等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，成為我國公民社會發(fā)展中的重要社會組織[6]。但是，無論在數(shù)量還是資金規(guī)模，公益項目運作和基金會法規(guī)等方面，與發(fā)達國家同類基金會無法相提并論，也無法與當前我國社會經(jīng)濟發(fā)展相提并論，更無法滿足社會需要。這是現(xiàn)實，也是未來發(fā)展的起點，更預(yù)示著中國基金會有著廣闊的發(fā)展空間。

（一）公募基金會的未來展望

根據(jù)公募基金會的資金來源渠道和特點，它的資金充足多數(shù)又以政府作為背景，在大災(zāi)大難后需要捐助時，對范圍大，持續(xù)時間長的大型公益事業(yè)的捐助上，有著明顯的作用和優(yōu)勢。在我國目前的經(jīng)濟、政府體制和慈善事業(yè)體制的大背景下，是無可替代的存在并發(fā)展下去的。另外，在制度層面也在進行著更深層次的探索，有些優(yōu)秀的非公募基金可能轉(zhuǎn)化為公募基金會，像“壹基金”就是走出身份困境，轉(zhuǎn)型為公募基金會，還有一些地方政府也在考慮批準一些民辦的公募基金會，用增量來激活存量，能夠真正通過公平競爭，讓捐贈人來自由選擇公募機構(gòu)流動。

（二）非公募基金會的未來展望

首先，我國的非公募基金會發(fā)展符合當前社會現(xiàn)實和慈善發(fā)展的歷史階段。我國的慈善事業(yè)逐漸地從臨時性的，對于受助對象的直接捐助轉(zhuǎn)為設(shè)立“非公募基金會”進行長期的有規(guī)化的慈善事業(yè)，這正是非公募基金會的特長。

其次，非公募基金會還將快速增長。我國非公募基金會自2004年以來進入快速發(fā)展期，富裕階層和市場經(jīng)濟中成功人士反哺社會的熱情和夢想正通過非公募基金會這一組織形式逐步實現(xiàn)：非公募基金會的發(fā)展還處于起飛階段，預(yù)期接下來10-20年還將是設(shè)立非公募基金會的高潮期，與世界上各國基金會發(fā)展規(guī)律相吻合。

再次，非公募基金會彌補了政府功能的欠缺，而政府也有“松綁”公益組織為意向，不需業(yè)務(wù)主管單位可以直接登記注冊。

以上這些因素都構(gòu)成了我國非公募基金會未來蓬勃發(fā)展的必然趨勢。

五、結(jié)語

綜上所述，通過對我國公募基金會與非公募基金會的研究比較，這兩類基金會的存在和發(fā)展都符合我國特定的經(jīng)濟發(fā)展和慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律，他們根據(jù)各自的特點，在我國的公益事業(yè)中發(fā)揮著各自的作用，并且互相彌補不足，長期并存。我認為，這兩類基金會今后只要不斷提高行業(yè)自律和自身的管理水平，提高信息透明度，主動接受社會監(jiān)督，不斷提高公信力，嚴防腐敗發(fā)生，使中國的公益事業(yè)邁向透明化、規(guī)范化、技術(shù)化，一定會為中國的公益事業(yè)做出越來越大的貢獻，中國的基金會將迎來更為驕人的增長和成長。

參考文獻：

[1]國務(wù)院法制辦公室，基金會管理條例[Z]，2004.

[2]民政部民間組織管理局、國務(wù)院法制辦政法司，基金會指南[M]，中國社會出版社，2004.

[3]莊愛玲，中國官辦基金會與民辦基金會能力建設(shè)比較研究[D]，南京大學，2003：12-16.