商義錚

摘要：2020年中國老齡化人口預(yù)計(jì)將達(dá)到2.48億，有調(diào)查顯示，我國愿意選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人占總數(shù)的9%-10%，而我國目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)只是現(xiàn)有老人總數(shù)的1%左右。在此情形下，實(shí)行養(yǎng)老民營化，充分調(diào)動(dòng)民間力量，興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，顯得必要而又迫切。而目前學(xué)界對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化通常持有兩個(gè)相對極端的觀點(diǎn)，此即要么對于民營化過于樂觀，要么過于悲觀，本文對于民營化更愿意持積極而審慎的態(tài)度，基于溫州典型案例的實(shí)證分析，探尋養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化失靈的公共治理之道，力求實(shí)現(xiàn)政府力量與社會(huì)力量的有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化；失靈；公共治理一、研究緣起與概念界定

（一）研究緣起

民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)了政府力量的不足，緩解了老齡化社會(huì)凸顯的養(yǎng)老使命。然而民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作過程中卻存在著諸種失靈的情形，內(nèi)外交困之下舉步維艱，如何對待養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化，以及如何在公共治理層面，維護(hù)和增進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的健康發(fā)展，成為亟待公共部門重視和解決的重要命題。

（二）概念界定

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的社會(huì)承載方式，是為老年人提供入住、養(yǎng)護(hù)等綜合性養(yǎng)老服務(wù)的場所?！澳壳?，我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有老年公寓、托老所、養(yǎng)老院、敬老院等多種形式，依據(jù)其福利性質(zhì)不同，由政府或社會(huì)提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”[1]當(dāng)今，各式各樣的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“所有制的性質(zhì)也有所不同（公辦、民辦、公助民辦、公辦民營），國家對不同類別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立與管理有不同的要求，各類機(jī)構(gòu)也對自己的發(fā)展有明確的目標(biāo)。”[2]

民營化：最早來源于西方國家，最具代表性和認(rèn)可度的觀點(diǎn)是由薩瓦斯提出來的，“從狹義上看，民營化指一種政策，即引進(jìn)市場激勵(lì)以取代對經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個(gè)國家的國民經(jīng)濟(jì)。這意味著政府取消對無端耗費(fèi)國家資源的不良國企的支持，從國企撤資，放松規(guī)制以鼓勵(lì)民營企業(yè)家提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過合同承包、特許經(jīng)營、憑單等形式把責(zé)任委托給在競爭市場中運(yùn)營的私營公司和個(gè)人?！薄案嗟匾蕾嚸耖g機(jī)構(gòu)，更少地依賴政府來滿足公眾的需求……在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他構(gòu)作用的行動(dòng)”[3]。

失靈：本意指不靈敏，失去效用。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化失靈是基于我國當(dāng)下社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的實(shí)際情況而提出的一個(gè)概念。改革開放初期，我國依靠強(qiáng)大的中央集權(quán)政府，在養(yǎng)老服務(wù)的提供上主要是政府單方供給整個(gè)養(yǎng)老行業(yè)的需求，然而政府并非專業(yè)的生產(chǎn)商，并不擅長所有物品、服務(wù)的具體供給，加之老齡化的加劇，促使養(yǎng)老服務(wù)的重心由政府向市場轉(zhuǎn)移，引入市場機(jī)制，鼓勵(lì)私營企業(yè)和社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)。但是，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的過程中，出現(xiàn)了很多問題，政府角色退出，放任養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)由市場自負(fù)盈虧，因此使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化在發(fā)展并不完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下舉步維艱，甚至難以發(fā)展下去。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述和理論基礎(chǔ)

（一）文獻(xiàn)綜述

1、國內(nèi)相關(guān)研究

相關(guān)研究目前尚處于起步階段，成果并不多見。鑒于中國老齡化社會(huì)的到來，公共養(yǎng)老負(fù)擔(dān)十分沉重，學(xué)者對于民營化養(yǎng)老大都并不排斥，寄希望于通過民營化手段，推動(dòng)人、團(tuán)體與政府共同保障和推進(jìn)我國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)（劉佩璐；趙泓博，2012；）但由于民營化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大都面臨資金難題、人才難題與諸多運(yùn)行不規(guī)范問題（翟德華，2014；劉紅、張妍蕊，2008；邱秋英、袁圣慧，2009；胡勇，2014），有學(xué)者主張?jiān)谛麄骼砟睢?gòu)建平臺(tái)、規(guī)范機(jī)制和加強(qiáng)監(jiān)督等方面加強(qiáng)政府相關(guān)監(jiān)管責(zé)任（郭林，2014；于新循，2010；梁瑩、萬艷，2012；劉紅，2008），“公建民營”模式顯然受歡迎，但仍存在服務(wù)質(zhì)量不高、資金運(yùn)營緊張、相關(guān)制度不健全等問題（吳溪，2014），亦有學(xué)者專題研究了對于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何實(shí)施積極、有效的行政補(bǔ)助問題（陳無風(fēng)，2014）?；诿駹I養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行通常所存設(shè)施不全、顧客不信任等尖銳問題，有學(xué)者乃至從公共物品理論出發(fā)，偏重養(yǎng)老服務(wù)的公共屬性，強(qiáng)調(diào)更應(yīng)發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用，后民營化相關(guān)研究鮮明體現(xiàn)出這一旨趣（楊愛華，2014）。

2、國外相關(guān)研究

西方學(xué)者公用事業(yè)民營化相關(guān)研究成果最有借鑒意義。彼得.德魯20世紀(jì)60年代末最早提出公用事業(yè)民營化理念。其后，薩瓦斯、普爾、羅斯巴德等作出了進(jìn)一步專門性研究，薩瓦斯（2002）系統(tǒng)闡述了西方國家公用事業(yè)民營化改革的歷史背景、實(shí)施形式與操作模式、政府相關(guān)監(jiān)管職責(zé)；Roland（2002）比較了大規(guī)模私有化和漸進(jìn)私有化，提出了棘輪效應(yīng)模型，解釋了公共企業(yè)運(yùn)作低效的原因。民營化政府規(guī)制的話題引發(fā)學(xué)者熱議，早期此類研究主要從“規(guī)制失效”和“帕累托改進(jìn)”為理論基礎(chǔ)，William. Baumol（1982）提出了可競爭理論，為公用事業(yè)民營化引入競爭和政府規(guī)制改革奠定了基礎(chǔ)；而不管是市場還是政府，在發(fā)揮效用的同時(shí)，都有著自身基因所決定的缺陷，市場失靈與非市場失靈都可能發(fā)生（查爾斯.沃爾夫，2007）。魏伯樂等（2006）揭示了民營化一旦越過某一界限，就會(huì)造成很多負(fù)面效應(yīng)，必須依靠利益相關(guān)者的民主參與和政府加強(qiáng)規(guī)制來解決；休斯（2000）認(rèn)為公用事業(yè)民營化實(shí)則為政治問題，政府必須發(fā)揮應(yīng)有作用；奧斯本與蓋布勒（2001）認(rèn)為，政府的有些職能由私人部門來替代是合理的，但“私有化并不是唯一的解決辦法。那些從意識(shí)形態(tài)上大肆鼓吹私有化的人，相信企業(yè)總是優(yōu)于政府，事實(shí)上是在向美國人民賣騙人的蛇藥。”

總之，國內(nèi)外學(xué)界對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化已經(jīng)提供了一定量的先期成果，為本研究提供了理論借鑒和分析工具。但總體而言，存在兩方面不足，一是相關(guān)實(shí)證和比較分析十分缺乏，研究工作難于“接地氣”，顯得較為籠統(tǒng)、抽象；二是已有研究盡管對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化過程中的政府責(zé)任多有論及，然而或過于粗線條，相關(guān)對策措施缺乏問題指向與系統(tǒng)特性，或易于走向過度強(qiáng)調(diào)政府職能的它途，罔顧政府責(zé)任手段的成本與消極影響。

（二）理論基礎(chǔ)

1、公共物品理論

公共物品理論源于19世紀(jì)末，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家將邊際效用論運(yùn)用到財(cái)政學(xué)，論證出政府和財(cái)政在市場運(yùn)行中的合理性與互補(bǔ)性。1954年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森指出純粹的公共物品是“每個(gè)人對這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”[4]的物品。而純粹的公共物品很少，于是布坎南提出了準(zhǔn)公共物品的概念，認(rèn)為只要是集體或社會(huì)團(tuán)體決定，為某種原因通過集體組織提供物品或服務(wù)便是公共產(chǎn)品。世界民營化大師薩瓦斯從排他性和消費(fèi)特性兩個(gè)維度，將消費(fèi)分為個(gè)人消費(fèi)品和共同消費(fèi)品兩種，進(jìn)而將物品和服務(wù)分類為四種形式，即排他完全可行的純個(gè)人消費(fèi)品（個(gè)人物品）、排他完全不可行的純個(gè)人消費(fèi)品（共用資源）、排他完全可行的純共同消費(fèi)品（可收費(fèi)物品）、排他完全不可行的純共同消費(fèi)品（集體物品）?？梢姡瑐€(gè)人物品和可收費(fèi)物品能夠由市場提供，因此就可以通過收費(fèi)來收回成本甚至獲得利潤。而共用資源則需要政府提供保護(hù)，因?yàn)槿绻唤槿刖蜁?huì)導(dǎo)致“公地悲劇”。

公共物品理論提供了部分公共物品市場化運(yùn)作的可能性，為養(yǎng)老等公用事業(yè)民營化提供重要的理論支撐。市場機(jī)制和政府機(jī)制是公共物品兩種重要的供給方式，在民營化過程中，對于不同收益性的物品進(jìn)行民營化，政府和市場所扮演的角色及承擔(dān)的責(zé)任不同，對具有較高收益的公共產(chǎn)品，政府可以引進(jìn)市場機(jī)制，讓私人資本來直接投資運(yùn)營，同時(shí)，政府必須運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等方面的監(jiān)管。對收益較低的公共產(chǎn)品供給，私人沒有直接投資興趣，需要由政府來提供，或采用企業(yè)生產(chǎn)政府購買的方式，及其他補(bǔ)償措施鼓勵(lì)民間資本參與。

2、民營化理論

民營化又可以稱作公私伙伴關(guān)系，可以認(rèn)為是政府與社會(huì)資本共同提供某種公共服務(wù)的合作方式。當(dāng)前公民社會(huì)基于有限政府、現(xiàn)實(shí)壓力、經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力、商業(yè)動(dòng)力和平民主義等因素，公眾更加傾向于要求成本收益比更高的公共服務(wù)，人們的日漸富裕又使其能夠接受民營化而非單純依靠政府提供公共服務(wù)，并且公眾權(quán)利意識(shí)的提高也使得公民要求獲得更多的參與權(quán)和選擇權(quán)，同時(shí)私營企業(yè)也希望通過民營化來獲得更多的商業(yè)機(jī)會(huì)，這些因素都是當(dāng)前大多數(shù)公共事業(yè)民營化的動(dòng)力，促使著政府公共服務(wù)的供給逐漸從政府部門轉(zhuǎn)向民營部門，因此民營化運(yùn)用的得當(dāng)必然會(huì)使社會(huì)效益大增。

三、溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化發(fā)展的具體情況分析

針對溫州市典型民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)證分析，總結(jié)得出目前溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化發(fā)生與發(fā)展的總體情況：

（一）全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)：溫州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的政策場景

2014年7月30日，民政部和國家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)通知，確定溫州為全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市之一。隨后，溫州市市長主持召開市人民政府第44次常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過了《關(guān)于做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)加快我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》?！秾?shí)施意見》立足溫州實(shí)際，在規(guī)劃用地、醫(yī)養(yǎng)融合、人才培育、管理模式等方面大膽探索、先行先試，激發(fā)社會(huì)活力，充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用，滿足多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。同時(shí)，近年來溫州市對于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的政策文件明顯增多，編制了《溫州市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《2013-2020年溫州市老年人服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃》，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（溫政發(fā)〔2010〕13號(hào)）、《關(guān)于加快完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（溫政發(fā)〔2012〕29號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的若干意見》（溫委發(fā)〔2013〕55號(hào)）和《關(guān)于做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)加快推進(jìn)我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（溫政發(fā)〔2014〕 68號(hào)）等等，這些政策文件初步構(gòu)建起了溫州市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的政策框架， 在土地、稅收、融資、用水用電等方面給出了一系列優(yōu)惠扶持政策，為溫州市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)工作的開展奠定了基礎(chǔ)，營造了較為寬松的政策環(huán)境。

（二）溫州人、溫州社會(huì)與溫州模式：溫州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的社會(huì)場景

據(jù)溫州市老齡辦和民政局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得知，溫州1995年步入老齡化社會(huì)，截至2013年底，60歲以上老人占戶籍總數(shù)15%共120萬人，80歲以上老人占老年人口總數(shù)的16.6%，共計(jì)19.91萬人。在養(yǎng)老意愿方面：93.5%的老年人希望通過居家實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老，6.5%的老年人希望入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。在養(yǎng)老需求方面：48.3%的老年人最需要經(jīng)濟(jì)方面的支持，22.6%的老年人需要文化方面的支持，11.3%的老年人需要生活照料方面的支持。因此，社會(huì)對于養(yǎng)老服務(wù)的需求大，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以負(fù)荷如此多的社會(huì)需求。同時(shí)，溫州地區(qū)社會(huì)閑置資本相對較多，人民生活相對富足，也比較善于抓住商機(jī)，開拓創(chuàng)新。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化有一定的社會(huì)基礎(chǔ)。

（三）溫州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化發(fā)展的總體態(tài)勢

溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化逐步展開，處于起步階段。

2014年11月14日，浙江養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營集中簽約儀式正式舉行，正式開始養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的探索。全省13家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)民營，涉及床位數(shù)達(dá)5601張。2014年6月，浙江省民政廳發(fā)布《關(guān)于實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營公開招投標(biāo)的公告》，向國內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位進(jìn)行招投標(biāo)，全面推行由政府出資修建，再交由社會(huì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)營的“公建民營”模式。招投標(biāo)的啟動(dòng)意味著浙江省在探索推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化方面邁出了重要一步，同時(shí)也為全國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化做出了表率。相對而言，公營轉(zhuǎn)私營的變化并不是特別大，成效也并不明朗，民營企業(yè)進(jìn)駐公里養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之后出現(xiàn)了很多經(jīng)營問題，也存在著很多與老年人、政府等的協(xié)商問題。因此，需要政府正確引導(dǎo)與各種支持，否則，只依賴于民營企業(yè)進(jìn)駐養(yǎng)老事業(yè)，勢必會(huì)影響民營力量的信心與民營資本的不足。

四、溫州地區(qū)民營化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)個(gè)案分析

（一）案例的選擇

本研究的實(shí)地考察部分主要采用典型案例分析法，選取溫州市較典型的公建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析。由于當(dāng)前溫州地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化處于一個(gè)起步發(fā)展的階段，無論是公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向民營方向的轉(zhuǎn)變，還是民間資本投入，私人構(gòu)建私人經(jīng)營的方式，所發(fā)展的階段、面臨的問題、政策的訴求基本一致。因此，此處主要選取東日老人公寓藤橋分院進(jìn)行分析，其前身為公辦公營性質(zhì)的鹿城區(qū)藤橋鎮(zhèn)敬老院，是溫州市首批被列為公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向公建民營方式轉(zhuǎn)變的試行單位。于2013年開始著手轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，由藤橋鎮(zhèn)政府牽頭公開招標(biāo)的方式選擇承接經(jīng)營管理的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。目前已經(jīng)投入運(yùn)營三年之久，有一定的考察基礎(chǔ)。

（二）案例分析

總體情況：東日老人公寓藤橋分院共有23名老人入住，均為當(dāng)?shù)氐奈灞艏彝サ睦先?，共?9張床位，空余20多張床。政府每個(gè)月補(bǔ)助每位老人1千元基本費(fèi)用。就經(jīng)營方而言，目前護(hù)工總數(shù)并沒有超過10位，生活日用品均由東日老人公寓總院統(tǒng)一采購供應(yīng)，目前而言，盈利微薄。剩余的空床很少有老人愿意租住，因此經(jīng)營方將空余的場地短期租賃出去。

溫州其他地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的程度都基本類似，還有很多是在試點(diǎn)名單上但是實(shí)際并沒有任何變動(dòng)以及改革措施，通過實(shí)地走訪，我們得知溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化推行并非順利，很多因素制約其向前發(fā)展，從政府的角度分析，其制約因素主要在于真負(fù)責(zé)人的不到位。

五、溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化失靈分析

溫州地區(qū)導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化失靈的因素是多種多樣的，如公眾對于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)觀念及自古以來的不信任感，社會(huì)資本的有限性，政府政策的限制等等，歸其根本還是在于政府的在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化方面的做法相對不完善。

（一）政府對于民營化的理解及做法過于簡單化

經(jīng)過實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣饕前凑丈霞?jí)政府的政策要求，想借助于引入社會(huì)資本、民營管理技術(shù)改善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的體制僵化、運(yùn)營效益不佳的現(xiàn)狀，并且借助民間的社會(huì)資本減輕政府負(fù)擔(dān)，從而，自上而下的推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化。這種想法是值得肯定的，但是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的過程中，當(dāng)?shù)卣淖龇ù_實(shí)缺乏對民營化的深刻思考。比如，2013年暴雨沖毀養(yǎng)老院的城墻，民營企業(yè)剛剛接受公立養(yǎng)老院的管理職能，資金、管理各方面條件并不是特別成熟，政府面對此種情景，并沒有提供引導(dǎo)與相應(yīng)資金支持。

養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共物品，其民營化的改革涉及到政府、市場、社會(huì)生活、人民大眾等眾多方面的利益，更為側(cè)重的是在其改革的過程中養(yǎng)老服務(wù)本身的公共性質(zhì)，養(yǎng)老服務(wù)的公益性質(zhì)是不能被模糊的。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的改革必然要考慮政府責(zé)任、社會(huì)資本承受力、人民大眾接納度等等各方面因素。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化過程中政府信用欠缺

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革的過程中，政府扮演著兩種不同的角色，即使民營化改革的安排者和組織者，又是具體改革中身體力行的參與者。無論在哪種過程中，政府信用都不能欠缺。

政府信用是“國家行政機(jī)關(guān)的公信力，是社會(huì)組織、民眾對政府行政能力和行政信譽(yù)的主觀評價(jià)和價(jià)值判斷。政府信用也是政府的行政行為所產(chǎn)生的影響和后果在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理和輿論反應(yīng)。”[6]但是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的過程中，政府的信用缺失問題顯露的很嚴(yán)重，比如，政府答應(yīng)民營企業(yè)年終發(fā)放一定金額的福利，最終卻只口不提。類似于此的問題，是民營化過程中屢見不鮮的問題，有學(xué)者認(rèn)為，在我國政府與民營企業(yè)之間毫無契約可言，民營企業(yè)家更是迫于政府的強(qiáng)權(quán)壓力，不敢聲張。

（三）政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化過程中危機(jī)處理能力不足

政府在同私營企業(yè)合作提供養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)候，其位置應(yīng)該擺放在一個(gè)核心地位，維護(hù)社會(huì)公眾的切身福利，而非具體的操作者。政府要打造公信力的政府，又具有聚合力，號(hào)召力。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，政府在將經(jīng)營轉(zhuǎn)接出去后，往往任意插手，或者在監(jiān)管方面不做分析，這樣一來，不僅會(huì)使私營企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)加大，也會(huì)損壞公共事業(yè)的受益公眾。

六、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化失靈的治理之道

（一）建立健全政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化過程中的政策支持和資源資助

在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)民營化的過程中，政府要利用政策上的鼓勵(lì)、優(yōu)惠和更多的資源分配與資助等方式吸引更多的社會(huì)資源到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)中來，給予民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)化融資、土地、人才等方面政策扶持，使全社會(huì)都來關(guān)心、參與、支持和興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，培育民營市場。一方面，加強(qiáng)社會(huì)各方對于老年人的重視，另一方面加快實(shí)現(xiàn)投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主體的多元化。政府要大力培植社會(huì)上的服務(wù)團(tuán)體和民間組織，把第三部門的力量引入養(yǎng)老服務(wù)中來，將國家已經(jīng)辦成或?qū)⒁k的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、設(shè)施審慎地交給他們?nèi)ソ?jīng)辦和管理，實(shí)現(xiàn)公建民營、公辦民營等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，逐漸將政府的部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，利用民營機(jī)構(gòu)或者社會(huì)第三部門等社會(huì)的資源和力量，發(fā)揮其優(yōu)越性，為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

（二）規(guī)范民營養(yǎng)老：建立社會(huì)評價(jià)機(jī)制，依法實(shí)施市場管理

政府要對不同地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化進(jìn)行科學(xué)的可行性研究和分析，綜合考慮養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行制度環(huán)境、市場可能性與市場承接力、民營化的具體操作方法等因素，建立評價(jià)機(jī)制。認(rèn)識(shí)到資本的逐利性，政府必須充分運(yùn)用其宏觀管理和行政監(jiān)督的職能，監(jiān)督民營過程中資金的運(yùn)用是否合理、經(jīng)營的方式是否符合養(yǎng)老事業(yè)的利益，保障養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)朝著正確的方向發(fā)展。制訂對于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的一系列法律、法規(guī)，使在推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)民營化的改革進(jìn)程中有法可依，有理可循，使社會(huì)力量在實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的過程中有所把握。同時(shí)，通過制定一套完整的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系，為民營化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)營提供規(guī)范化的依據(jù)。除此之外，政府對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營做好監(jiān)管，引導(dǎo)其發(fā)展方向，做好公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范上對于引入市場機(jī)制的對接，有助于加快民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)，使民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠擁有順利的發(fā)展環(huán)境，朝著有利于社會(huì)主義建設(shè)的大方向發(fā)展。

（三）激活民營養(yǎng)老：嘗試與推廣“公建民營”，促進(jìn)市場主體競爭，保障顧客選擇權(quán)利

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的進(jìn)程中不可避免地要對利益進(jìn)行重新分配和調(diào)整。這過程中，首要的就是要實(shí)現(xiàn)政事分離，摒棄狹隘的部門利益、經(jīng)辦事權(quán)和必要的個(gè)人利益，積極嘗試“公建民營”。在全國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì)上，民政部長李立國指出：“要指導(dǎo)、推動(dòng)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)改革經(jīng)營管理機(jī)制，實(shí)行經(jīng)營者聘任、員工聘用、公建民營、服務(wù)功能承包經(jīng)營等新的體制機(jī)制，增強(qiáng)內(nèi)在活力和發(fā)展動(dòng)力。”副部長也提出：“建立責(zé)任制和績效評價(jià)制度，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的生機(jī)和活力”。由此可見，在當(dāng)前的形式和潮流之下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制、運(yùn)營模式勢必要發(fā)生很大的變革，這種變革要求，除了摒棄部門既得利益外，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作人員也要摒棄必要的個(gè)人的既得利益，盡快擺脫公職人員身份的優(yōu)越感和吃財(cái)政飯、端鐵飯碗的習(xí)慣，樹立優(yōu)勝劣汰的市場競爭和服務(wù)意識(shí)。

七、小結(jié)

當(dāng)前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化發(fā)展依然成為一種新的嘗試和探索，其運(yùn)行和發(fā)展仍舊處于起步階段，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。溫州地區(qū)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化模式進(jìn)行的探討，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義，一種新事物的興起于發(fā)展必定是曲折的，溫州地區(qū)對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的探索，其意義在于能夠?yàn)樯鐣?huì)提供一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化發(fā)展的可借鑒的發(fā)展樣本，其發(fā)展得當(dāng)，從長遠(yuǎn)角度來看，有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，有利于緩解養(yǎng)老服務(wù)的供求矛盾，確保社會(huì)穩(wěn)定，國家長治久安。但是在其發(fā)展過程中，一定要注意政府所扮演的角色，擔(dān)負(fù)起政府的責(zé)任，正確行使政府的職能，權(quán)為民所用，情為民所系，輔助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化朝著正確的方向前進(jìn)。

此篇文章歸屬于溫州大學(xué)2014年度研究生創(chuàng)新基金階段性成果

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