殷憲斌

摘要：目前中國法治環(huán)境下制定一部統(tǒng)一的行政程序法是大勢所趨，是依法治國的必然要求。但是，受我國當前社會條件的制約，制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，困難重重。本文從我國時下的法治化現(xiàn)狀入手，深入分析我國目前制定行政程序法典的現(xiàn)狀。

關鍵詞：行政程序法；行政效能；依法治國一、行政程序法的基本概述

（一）行政程序的概念。有位著名的法律學者曾經(jīng)說過："世界上的大多數(shù)糾紛都是由詞語引起的"。這一概論在法學研究領域中顯得尤其重要，法學界的所有爭論似乎都要追溯到詞語的定義與解釋。所以，要想理解行政程序的概念，首先要熟知程序的概念。程序一般是指事情發(fā)展的先后順序，或者是指事物進行過程中所遵循的方法或步驟。而法律程序則是指，依據(jù)法律規(guī)定，以社會普遍公認的法律理念為指導思想，以法律明文規(guī)定的執(zhí)法手段、方法和步驟，明確相對人的權利義務關系，既滿足權利人的法律訴求，又公平的處理法律事務，這種手段、方法和步驟即是法律程序。在我國，行政程序一般是指行政主體實施行政行為所應當遵循的方式、步驟、時限和順序。無論在任何國家，包括所謂的大陸法系和英美法系國家，行政程序都是各國法治社會建設過程中一種重要的法律程序。

（二）行政程序法的功能。行政程序法的功能一般是指行政程序法以其基本原則為出發(fā)點，通過其基本的運作過程、方法及步驟等程序所發(fā)揮的社會作用及法律作用。我國學者中有的將行政程序法的功能概括為控權功能、保全功能、效率功能。我認為，行政程序法的功能主要表現(xiàn)為規(guī)范、監(jiān)督和制約行政權的行使。行政法的核心宗旨在于控制行政權、保障公民權。顧名思義，首先就在于控制國家行政權力的行使，監(jiān)督行政機關能夠嚴格依法行使行政權。行政機關作為國家的管理者，承擔著管理國家事務，維護社會穩(wěn)定的重要職責。然而，在行政機關管理國家事務的過程中，它的一切管理行為并不一定都是合法、合理的，這一切都是由于行政機關在行使行政權的過程中，享有著巨大的行政自由裁量權，這就要求對行政權的行使必須進行有效的監(jiān)督和制約，以免行政權力不斷的擴大，對公民的合法權益造成損害。然而，能夠達到這種有效的監(jiān)督和制約的方式之一就是統(tǒng)一的行政程序法典的規(guī)范，從程序上限制國家行政機關恣意行政，防止行政機關濫用職權。

二、我國行政程序法治化的現(xiàn)狀與困難

（一）立法技術上存在缺陷，行政行為變化復雜且范圍廣泛。在我國法治建設的發(fā)展過程中，起步晚、發(fā)展慢以及中間經(jīng)歷了長期的動蕩，導致我國法治建設長期落后于西方國家。然而在行政法甚至行政程序法上更是發(fā)展緩慢，雖然在改革開放之后，我國行政法有了初步的發(fā)展，多部控制行政權、保護公民權的行政法律、法規(guī)，例如《行政復議法》、《行政許可法》以及《行政處罰法》相繼出臺，使得我國行政法學的立法困境的到了充分的改善和提高。但是在立法上，對于他們的具體實施程序仍然存在著很大的空白，即在目前程序立法上仍在存在著很大的缺陷。

首先，行政程序立法主體存在多級性的特點，目前我國行政程序立法機關既包括全國人民代表大會及其常務委員會制定的行政程序法律，也包括各個地方的地方性法規(guī)，這就使得行政程序立法呈現(xiàn)出一種多級性的狀態(tài)，使得有些程序法的制定喪失了其應有的作用；其次，行政程序立法呈現(xiàn)一種附屬性的特點，也就是說目前我國大部分有關行政程序法的內(nèi)容都是規(guī)定在行政實體法之中，作為實體法的工具或者是手段而存在，這就使得行政程序本身的地位就處于實體法之下，雖然這似乎符合我國"重實體、輕程序"的立法原則與實際情況，但這一理念本身就是存在缺陷的。

（二）行政程序法治觀念缺失。從我國社會發(fā)展史的角度來看，"人治"一直是人們的主流觀點，這種"人治"的思想，使得處于較高地位即管理地位的政府行政機關自然而然的把自己擺在一種高高在上的地位，他們認為法律只是統(tǒng)治者管理國家和人民的一種工具，法律所約束和管理的主體只是平民老百姓而已。這就使得一些行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中，難免的會恣意追求執(zhí)法的結(jié)果，從而忽視了執(zhí)法的過程即程序。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，除了堅持依法行政的基本原則外，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中尚要堅持"程序正當原則"。程序正當源自于英國的"自然正義"，發(fā)展并興盛于美國，之后流傳于世界，形成了英美法系國家法治建設過程中的"重程序、輕實體"的基本理念?！罢敺沙绦颉笔敲绹姓绦蚍ǖ涞撵`魂，也是補充美國行政程序法規(guī)范和指導美國行政程序法發(fā)展的準則[4]?！比欢?，我國目前的法治理念，一直處在"重實體、輕程序"的理念之中，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中一味的追求執(zhí)法結(jié)果的合法性，從而忽視執(zhí)法過程的正當性即程序性，雖然辦案效率得到了提高，但是法治的公平與正義漸漸缺失，很難達到人們滿意的執(zhí)法效果。

（三）行政程序法制化程度滯后。目前我國在行政立法上對于行政程序的規(guī)定越來越多，例如在2009年出臺的《行政處罰法》，在《行政處罰法》中規(guī)定了行政處罰決定的一般程序、簡易程序以及聽證程序，并且設定了聽證程序、簡易程序以及一般程序的使用條件以及具體實施規(guī)定，在這其中包含了說明理由制度、聽證制度以及回避制度等與行政程序有著密切聯(lián)系的重要制度，這無疑反映了我國行政程序法律制度的巨大進步。但是，僅僅這樣還是不夠的。我國目前行政程序法制化程度相對滯后，在立法上仍然存在一些嚴重的問題。

在我國目前的行政程序法的發(fā)展過程中，除了行政立法、行政復議、行政許可、行政處罰著這幾種行政行為之外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的情況下仍然存在。并且我國目前的行政程序法律規(guī)范分布在各種法律、行政法規(guī)之中，作為其他實體法的工具，仍然沒有統(tǒng)一的、專門的行政程序法。

正是因為我國目前大部分有關行政程序的法律規(guī)范都散步在其他各個法律、法規(guī)等實體法之中，導致行政程序法律規(guī)范成為了為實體法服務的法律工具和手段，并沒有完全的獨立出來，"重實體、輕程序"的法律觀念深入人心，進而造成了行政程序法律地位較低的結(jié)果。另外，雖然我國行政機關在其內(nèi)部制定了許多內(nèi)部行政程序，用以規(guī)范行政行為，彌補行政程序存在的不足。但是，這與我國行政程序法設定的理論目的與原則還是存在一定的差距的。盡管存在這些內(nèi)部行政程序，但是由于傳統(tǒng)行政執(zhí)法人員腦海中固有的"管理論"的理念影響，導致這種所謂的內(nèi)部行政行為打著規(guī)范行政程序的旗號，在作出具體行政行為的時候仍然以自身為中心，忽視行政相對人的主體地位，本質(zhì)上依然維護的是行政權即公權力，這與行政法學的核心宗旨即控制國家權力，保障公民權大相徑庭。

三、結(jié)論

我國法治化建設的道路相對于西方國家起步晚，發(fā)展緩慢，尚未成熟。特別是在法治理念方面，西方國家“重程序，輕實體”，而我國在法治實踐當中始終堅持“重實體，輕程序”的法治理念，雖然不斷新的法律的出臺，正在漸漸緩解甚至改變這種傳統(tǒng)觀念，但依然存在很大不足。在這種情況下，一部統(tǒng)一的行政程序法典的制定，這符合我國法治建設的初衷與目的。但是對于如何具體的解決這些問題，尚需諸多專家學者的進一步探討。

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