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全覆蓋促共享
——論實現(xiàn)法定人員全覆蓋目標的重點是養(yǎng)老保險

黨的十八屆五中全會提出“實施全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋”。目前，社會保險法規(guī)定的5項制度中，全民醫(yī)保已基本實現(xiàn)，覆蓋了13億多人；工傷、失業(yè)、生育保險的法定覆蓋人群為城鎮(zhèn)職工，正在持續(xù)推進；相對而言，養(yǎng)老保險還有較大擴面空間，是實現(xiàn)全覆蓋的重點。

擴面：一個長久的話題

話說25年前：1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，基于當時情況，將制度范圍定為主要是全民企業(yè)，而對其他用人單位的參保則授權各地政府制定具體辦法。1993年黨的十四屆三中全會對改革社會保障體系作出重大決策，養(yǎng)老保險的重點是實行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，對覆蓋范圍沒有明確規(guī)定。當年企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保僅9847萬人。總體看，20世紀90年代初中期擴面工作主要靠地方推進，處于“順其自然”狀態(tài)。1998年實施“兩個確?！焙螅瑩狃B(yǎng)比上升和基金收支平衡問題凸顯，擴大參保覆蓋面成為重大任務，于是有了此后十多年中央層面的不懈推進——參保范圍從國企擴展到各類所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)工薪收入者，國家主管部門每年對各地下達擴面指標并考核。到2015年底，職工養(yǎng)老保險（職保）參保達3.53億人，比22年前增長2.6倍；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險（居保）參保達5.05億人；兩項制度合計參保8.58億人，成為世界上最大的養(yǎng)老保障計劃。

兩個確保

確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費按時足額發(fā)放。

“十三五”期間，持續(xù)擴面仍是養(yǎng)老保險制度完善的重要任務，但面臨的情勢、采用的方法已大不同前了。過去擴面，基本是在一個制度內(nèi)追求數(shù)量擴張，而且是在低起點上推進。而現(xiàn)在，有了職保和居保兩套制度，且擴面資源趨向飽和。因此問題變得復雜起來：一要解決哪個制度擴面的問題——是統(tǒng)一到一個制度中來，還是兩個制度平行交錯擴面？側(cè)重和導向何在？二要研判擴面還有多少資源，存量怎么保，增量從哪找，通盤考慮，總體推進。三要研究制度之間的銜接問題，也包括信息整合和統(tǒng)計上的處理?？傊?，往后的擴面不會再是簡單的線性推進，而是包含制度構(gòu)造、政策銜接、經(jīng)辦管理提升在內(nèi)的綜合性舉措。

體系架構(gòu)：職保、居保兩大制度平臺并行

問題的由頭是：常有人建議，我國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展方向是建立統(tǒng)一的國民年金，全體國民平等享有基礎養(yǎng)老金，以此實現(xiàn)全覆蓋。作為遠期目標，這或許是個理想設想；但以當下條件論，恐怕還需在較長時間維系職保和居保兩個制度平臺，平行交叉擴面、總體全覆蓋可能更為現(xiàn)實可行。

其一，這是堅持社會保險制度本質(zhì)特征所必需的。我國職保自始建起就實行以繳費為主要籌資渠道的社會保險模式；居保仍處于制度建設初期，雖目前籌資中政府補助較多，但在設計思想上也是循著社會保險路徑的。馬上搞成普惠式的國民年金，容易強化福利屬性，導致民眾過度依賴政府、忽視自身責任，對我國社保體系的長期發(fā)展未必是福音。

其二，這是兩種制度的差異決定的。職保籌資中，用人單位和個人繳費水平高，占86%；居?；I資中沒有單位繳費來源，個人繳費少，政府補助占大頭。由此決定兩種制度的待遇水平差異。這種差距雖可逐步適當縮小，但不可能、也不應該完全彌合。

其三，這也是符合當下公眾普遍認知的。職工作為財富創(chuàng)造者，養(yǎng)老保險是對其因年老喪失勞動能力后的經(jīng)濟補償，一般是其老年生活的主要來源。而非職工的城鎮(zhèn)居民通常不是家庭收入的主要獲得者，而是被供養(yǎng)者，其養(yǎng)老金不是其生活主要來源；農(nóng)民中大多數(shù)也是財富的創(chuàng)造者，但他們還有土地收益等收入來源，基礎養(yǎng)老金也不是其老年生活的主要來源。對此，公眾是認同的。因此，不應將居保與職保待遇水平作簡單類比，并由此推導出“拉平”的構(gòu)想。

綜上，從擴面的角度看，長期維持在兩個、而不是一個制度平面上推進是恰當?shù)?，但也要有?cè)重：依城鎮(zhèn)化趨勢，總體應以職保擴面為主導方向，以居保擴面為兜底機制。

確立全覆蓋目標——10億人享有基本制度保障

數(shù)量是硬指標?！笆濉逼谀B(yǎng)老保險參保應達到多少人才能實現(xiàn)全覆蓋目標？來算算賬：2015年底全國人口13.7億人，扣除不列入制度范圍0-15歲少年兒童2.4億人、勞動年齡內(nèi)在校學生0.7億多人以及軍隊武警人員，制度規(guī)定范圍約10.5億人；以參保率95%為全覆蓋“達標線”，結(jié)論是——參保應達到約10億人。

目前參保8.6億人，覆蓋率為82%。這就意味著，“十三五”期間，要將覆蓋率再提高13個百分點，再吸納約1.4億人參保，平均每年要新擴面2800萬人。對比看，黨的十八大以來的3年，養(yǎng)老保險新增參保7000多萬人，平均每年2300多萬人，各方面為此付出了極大努力。未來5年，要在這一基礎上再每年新增擴面500萬人，如果計算人口增長因素，任務更加艱巨，需要付出更大的努力。

改革、發(fā)展并舉，建立穩(wěn)定的參保促進機制

未來的擴面工作，不可能簡單復制過去數(shù)量擴張方式，而要在“全民參保計劃”中綜合施策，力求在改革中求發(fā)展，擴面數(shù)量與質(zhì)量并重：

盡快實現(xiàn)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革政策的“落地”。這是“十三五”擴面的一個有利政策條件，可以將4000多萬工作人員及退休者“打包”納入社保制度，既促進社會公平，同時也使“傳統(tǒng)范圍”的擴面壓力降低為每年約2000萬人。

完善居保政策。居保經(jīng)過初期以億人計的快速擴張，近兩年增速趨緩，呈飽和之勢。今后5年，要努力維持5億多人的參保量，并針對突出問題著力完善政策：第一，目前“自愿參?！钡闹贫仍O計，是汲取我黨長期農(nóng)村工作經(jīng)驗作出的選擇，防止對農(nóng)民搞強迫命令、把好事辦壞。但從社會保險的本質(zhì)屬性看，純“自愿”參保繳費不利于制度長期穩(wěn)定發(fā)展和財務平衡，也不利于培養(yǎng)公眾互濟保障意識。藉實施全民參保計劃，可以利用逐年普遍登記的時間窗口和工作平臺加強宣傳引導，使參保成為常態(tài)，不參保成為異態(tài)，強化從眾心理。第二，目前居民大多選擇較低繳費檔次，帶有明顯觀望態(tài)度。對此，需落實多繳多補、長繳多得的利益引導機制，讓群眾看到實際的好處。加快實施個人賬戶結(jié)存資金的投資運營政策尤為必要，當參保者有了高于銀行利率的回報預期時，其參保繳費的積極性將被極大地調(diào)動。

以職保為重點持續(xù)推進擴面。約1億人的擴面任務主要落在職保肩上。在繼續(xù)運用以往經(jīng)驗和“常規(guī)”手段基礎上，可強化3方面措施：第一，以非公單位員工、勞務派遣工等過去的制度“邊緣群體”為重點開展針對性擴面。尤其是近1.7億進城農(nóng)民工已進入以新生代為主體的發(fā)展階段，其公平性訴求大大高于前輩，要盡可能將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入職保制度。第二，追蹤就業(yè)新形態(tài)，創(chuàng)新參保政策。如家庭服務業(yè)和網(wǎng)絡就業(yè)創(chuàng)業(yè)等預計有大發(fā)展，可能成為靈活就業(yè)、城鎮(zhèn)個體戶的主要形式，其崗位、收入的不確定性強，應研究制定符合其職業(yè)特點和規(guī)律的專項政策和擴面管理措施。第三，穩(wěn)定已有參保群體，鞏固參保存量。中斷繳費人數(shù)逐年增加，有客觀原因，有技術錯漏，也有逆向選擇因素——如“繳夠15年就坐等領錢”的心理。對此要在計發(fā)辦法、待遇調(diào)整政策中進一步強化激勵約束機制，并以通俗易懂的方式反復宣傳，引導正向選擇。近期，需高度重視經(jīng)濟新常態(tài)下，特別是結(jié)構(gòu)調(diào)整、去產(chǎn)能過程中職工養(yǎng)老保險權益的維護，顯示出社保制度保民生、兜底線的功能。

落實轉(zhuǎn)續(xù)銜接政策。2015年底城鎮(zhèn)化率達到56.1%，“十三五”將延續(xù)每年2000多萬農(nóng)村人口進城的勢頭，期末城鎮(zhèn)化率必超60%。因此，社保經(jīng)辦要在“精確管理”上提升檔次，通過逐人登記確認、區(qū)域性聯(lián)網(wǎng)核查，乃至全國大數(shù)據(jù)比對，把游離群體納入社會保障網(wǎng)，實現(xiàn)制度普蓋、權利公平、共享發(fā)展。

精確管理

為了控制和防范組織中的基礎管理風險，而將計算機技術、因特網(wǎng)、特定管理目標和特定文化價值取向融合起來的系統(tǒng)解決方案?！笆濉币?guī)劃建議中首次直接針對社會保障提出。

兩千多年前，孔子把“使老有所終”作為社會大同的指標之一。今天，在全面建成小康社會的決勝階段，我們有可能實現(xiàn)全體人民老有所養(yǎng)的目標！

正所謂：

千年矚望大同昌，

而今咫尺近小康。

十億蒼生期有養(yǎng)，

神州圓夢史留香。