趙德余

公共政策科學(xué)的譜系與圖景：一個(gè)醫(yī)學(xué)的隱喻*

趙德余

內(nèi)容提要政策科學(xué)有其自身的理論領(lǐng)域，這種理論和方法既有其自身的自主性，同時(shí)也與實(shí)踐緊密聯(lián)系，理論與經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合是公共政策科學(xué)最大的特色。政策科學(xué)作為一個(gè)新的學(xué)科，需要同現(xiàn)有的學(xué)科進(jìn)行不斷的交叉，增強(qiáng)其自身的生命活力，如今，政策網(wǎng)絡(luò)分析、政策系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)、政策人類(lèi)學(xué)、政策心理學(xué)等新興領(lǐng)域正在被不斷地開(kāi)發(fā)出來(lái)。為政策科學(xué)譜系勾畫(huà)一個(gè)清晰的圖景對(duì)政策科學(xué)研究而言無(wú)疑具有重要的方法論價(jià)值與啟示。

關(guān)鍵詞政策科學(xué)學(xué)科譜系醫(yī)學(xué)隱喻交叉學(xué)科方法論

引言

如何認(rèn)識(shí)政策科學(xué)的體系并獲得一個(gè)整體的圖景？這個(gè)問(wèn)題一直困擾了作者很久，直到有一次和醫(yī)學(xué)研究者進(jìn)行了一場(chǎng)對(duì)話(huà)和交流，我無(wú)意中意識(shí)到公共政策科學(xué)和醫(yī)學(xué)可以做一個(gè)很有趣的類(lèi)比和隱喻，從而對(duì)于我們理解政策科學(xué)的譜系具有很好的借鑒和啟示作用。

本文試圖回答公共政策作為一門(mén)科學(xué)的譜系、原理以及未來(lái)的發(fā)展前景。當(dāng)前，公共政策作為一門(mén)科學(xué)在中國(guó)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成。作為一門(mén)學(xué)科尚未確立，這主要是有兩個(gè)標(biāo)志性的標(biāo)準(zhǔn)我們尚不具備。一個(gè)是專(zhuān)門(mén)的公共政策學(xué)院在中國(guó)還沒(méi)有。在國(guó)外至少有幾十家著名的公共政策學(xué)院，如芝加哥大學(xué)哈里斯公共政策學(xué)院、加州大學(xué)和多倫多大學(xué)公共政策學(xué)院、哈佛大學(xué)的肯尼迪政府管理學(xué)院等。第二個(gè)就是在大學(xué)里面開(kāi)設(shè)的公共政策專(zhuān)業(yè)設(shè)置體系與地位不足?；蛘哒f(shuō)在國(guó)家的學(xué)科目錄設(shè)置中，公共政策還沒(méi)有完全從政治學(xué)、管理學(xué)中分離出來(lái)成為一門(mén)并列獨(dú)立的科學(xué)，而這在國(guó)外基本并不是一個(gè)問(wèn)題，這在很大程度上影響和制約了國(guó)內(nèi)大學(xué)對(duì)公共政策科學(xué)學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)的重視。

政策科學(xué)的整體系統(tǒng)：分類(lèi)的隱喻

在國(guó)內(nèi)，試圖建立的政策科學(xué)體系應(yīng)該具備哪些知識(shí)門(mén)類(lèi)以及課程體系，我們可以通過(guò)與醫(yī)學(xué)學(xué)科進(jìn)行類(lèi)比，以試圖解釋有關(guān)政策科學(xué)學(xué)科體系的相關(guān)疑問(wèn)。醫(yī)學(xué)體系是一個(gè)包含非常復(fù)雜的知識(shí)門(mén)類(lèi)的學(xué)科，包括中醫(yī)和西醫(yī)等醫(yī)學(xué)原理以及專(zhuān)科門(mén)類(lèi)如五官科、神經(jīng)科、眼科、耳科、心臟科等細(xì)分醫(yī)學(xué)知識(shí)。

與醫(yī)學(xué)體系相對(duì)應(yīng)，公共政策也應(yīng)該包含基本原理與專(zhuān)科門(mén)類(lèi)兩部分?！罢哌^(guò)程分析”即可視為公共政策科學(xué)的基本原理，包括政策過(guò)程理論與政策分析兩部分。在此基礎(chǔ)上，可以更進(jìn)一步地學(xué)習(xí)政策分析的技巧，更加注重操作性，包括如何開(kāi)展政策分析、如何尋找政策需求、政策方案設(shè)計(jì)、政策游說(shuō)活動(dòng)、政策績(jī)效評(píng)估等。

醫(yī)學(xué)中還有一個(gè)重要的分支叫“全科醫(yī)學(xué)”，所學(xué)知識(shí)更加側(cè)重于綜合性的預(yù)防保健色彩，其工作的方向主要是國(guó)家基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社區(qū)及家庭醫(yī)生，而專(zhuān)科醫(yī)生則主要就職于具有營(yíng)利性質(zhì)或非營(yíng)利性的專(zhuān)科醫(yī)療機(jī)構(gòu)，二者在工作性質(zhì)及待遇上具有很大的差異。全科醫(yī)學(xué)類(lèi)似于政策原理導(dǎo)論，用于解決綜合性的政策原理、政策理論等基本問(wèn)題，而專(zhuān)科醫(yī)生則類(lèi)似于政策科學(xué)中的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、人口政策、農(nóng)業(yè)政策、環(huán)境政策等。政策科學(xué)家和專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的政策研究者研究具體政策問(wèn)題的基本方式存在較大的差異，政策科學(xué)家更加注重從政策自身的理論體系和政策過(guò)程本身對(duì)政策進(jìn)行研究，選擇不同的政策工具，制定不同的政策方案，從而進(jìn)行比較選擇，看那一個(gè)政策方案更具有可行性。而專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的政策研究者往往從自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)出發(fā)制定專(zhuān)業(yè)的政策，很少考慮政策理論上的邏輯或原理。

應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論全科醫(yī)學(xué)，還是專(zhuān)科醫(yī)學(xué)，都是西醫(yī)學(xué)科的傳統(tǒng)。與西醫(yī)的學(xué)科特征相比較，中醫(yī)更加側(cè)重于經(jīng)驗(yàn)歸納的色彩。由此，中醫(yī)在政策科學(xué)上隱喻可被視為政策經(jīng)驗(yàn)科學(xué)即政策謀略，這一點(diǎn)在醫(yī)學(xué)類(lèi)型上更加接近于中醫(yī)，雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的政策科學(xué)體系及門(mén)類(lèi)與之直接對(duì)應(yīng)，但政策思想和政策經(jīng)驗(yàn)在學(xué)術(shù)歷史上并不缺乏，其對(duì)政策的得失具有獨(dú)特的理解。如軍事策略的經(jīng)驗(yàn)科學(xué)集大成者即是《孫子兵法》，是一種軍事政策謀略，具有高度的經(jīng)驗(yàn)性與實(shí)踐的指導(dǎo)性。

表1　政策科學(xué)與醫(yī)學(xué)學(xué)科的譜系對(duì)比(1)：原理與功能

注：表中“√”表示目前學(xué)術(shù)界已經(jīng)注意到該政策子類(lèi)的存在并且具備開(kāi)設(shè)此類(lèi)課程的條件，而“？”則表示學(xué)術(shù)界并沒(méi)有完全清楚該政策學(xué)科子類(lèi)的存在及其意義。

第二，從功能上講，可劃分醫(yī)學(xué)體系為預(yù)防醫(yī)學(xué)、藥物學(xué)、病理學(xué)、循證醫(yī)學(xué)、實(shí)驗(yàn)醫(yī)學(xué)等，其中，預(yù)防醫(yī)學(xué)更加注重預(yù)防與規(guī)劃的功能，藥物學(xué)則強(qiáng)調(diào)藥物治療手段的作用機(jī)理及其療效分析的工具性，病理學(xué)則關(guān)注疾病譜系的診斷性，許多醫(yī)學(xué)家常常更加側(cè)重于某一種疾病的研究，如腫瘤、糖尿病等。而循證醫(yī)學(xué)則關(guān)注科學(xué)實(shí)踐的有效性，實(shí)驗(yàn)醫(yī)學(xué)則強(qiáng)調(diào)醫(yī)學(xué)理論及其臨床應(yīng)用之前的可重復(fù)、可檢驗(yàn)的實(shí)驗(yàn)性。

與之相對(duì)應(yīng)的，公共政策科學(xué)既可按照政策研究的功能意圖分為政策規(guī)劃與預(yù)測(cè)、政策工具學(xué)、政策病理學(xué)、政策循證方法、政策模擬與實(shí)驗(yàn)等專(zhuān)業(yè)門(mén)類(lèi)。政策科學(xué)也可以按照公共政策的實(shí)踐性對(duì)社會(huì)影響作用功能來(lái)劃分，如從實(shí)際社會(huì)功能或工具性出發(fā)，公共政策有時(shí)候也被劃分為救助政策、再分配政策、危機(jī)干預(yù)政策、發(fā)展型政策或社會(huì)福利政策，反周期經(jīng)濟(jì)政策以及結(jié)構(gòu)性政策等等。由于特定功能或意圖的公共政策研究對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題具有很強(qiáng)的針對(duì)性或政策咨詢(xún)價(jià)值，從而產(chǎn)生了十分豐富的研究文獻(xiàn)。

當(dāng)然，以上各功能門(mén)類(lèi)政策學(xué)科的發(fā)展也并不完全一致。例如，政策工具學(xué)在國(guó)外已經(jīng)成為一種越來(lái)越受歡迎的學(xué)科門(mén)類(lèi)，但政策循證方法則仍然缺乏有效的循證數(shù)據(jù)庫(kù)和循證方法，這主要是因?yàn)檎哐C很難在一個(gè)相同的社會(huì)環(huán)境下尋找到大量樣本的可對(duì)比的政策實(shí)踐證據(jù)。目前，中國(guó)的政策實(shí)驗(yàn)還是很多的，主要是國(guó)內(nèi)政策實(shí)施普遍實(shí)行的試點(diǎn)制度，這些試點(diǎn)制度主要是得益于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)與早期的農(nóng)業(yè)改革政策的試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的推廣。

政策科學(xué)的功能性特征及其邊界：理論與實(shí)踐的統(tǒng)一

政策科學(xué)有其自身的理論領(lǐng)域，這種理論和方法既有其自身的自主性，同時(shí)也與實(shí)踐緊密聯(lián)系，理論與經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合是公共政策科學(xué)最大的特色。鑒于以上對(duì)政策的功能性特征討論得還不夠充分，以下結(jié)合公共政策重要的原理研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的特征對(duì)此做進(jìn)一步的補(bǔ)充討論。

1.政策病理學(xué)：對(duì)“社會(huì)疾病”根源的研究

醫(yī)學(xué)病理學(xué)在很大程度上是直接對(duì)人類(lèi)的各種疾病的分類(lèi)、識(shí)別及其原因的診斷(對(duì)治療提供直接的導(dǎo)引)。常見(jiàn)的人類(lèi)疾病包括急性病、常見(jiàn)病、慢性病、傳染病和絕癥等，如具體而言，精神病、肥胖、高血壓和高血脂等。應(yīng)該說(shuō)，這種疾病譜的劃分是非常直觀(guān)和表象的，真正的醫(yī)學(xué)病理學(xué)則是非常綜合性的，兼具醫(yī)學(xué)技術(shù)和醫(yī)療經(jīng)驗(yàn)的知識(shí)體系。對(duì)疾病的診斷常常涉及到對(duì)疾病患者血液分析和病理生物切片的研究，這無(wú)疑涉及到后面討論的醫(yī)學(xué)交叉學(xué)科中的許多知識(shí)如生物醫(yī)學(xué)和核醫(yī)學(xué)等。

類(lèi)似地，政策病理學(xué)中也會(huì)涉及大量的類(lèi)似于醫(yī)學(xué)病理學(xué)的“社會(huì)疾病”，如醫(yī)改問(wèn)題等，由于當(dāng)前對(duì)政策科學(xué)門(mén)類(lèi)的劃分缺乏一定的深度，從而導(dǎo)致對(duì)政策問(wèn)題的分析也缺乏一定的深度，政策分析往往浮于表面。這主要是因?yàn)檎邌?wèn)題的病理沒(méi)有被診斷出來(lái)，政策理論的發(fā)展不夠。類(lèi)似于醫(yī)學(xué)病理學(xué)，政策科學(xué)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的“疾病”性質(zhì)的診斷分析也是依賴(lài)于整個(gè)政策科學(xué)理論的進(jìn)步和綜合。這意味著政策系統(tǒng)科學(xué)、政策制定和實(shí)施等原理性知識(shí)，以及政策博弈行為科學(xué)、政策人類(lèi)學(xué)、政策心理學(xué)和政策哲學(xué)等跨學(xué)科知識(shí)，乃至專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的政策實(shí)踐性知識(shí)等等都對(duì)特定政策問(wèn)題的診斷是有益的，甚至可以說(shuō)是必須要的。例如，“醫(yī)改”問(wèn)題往往被歸結(jié)于“看病難、看病貴”問(wèn)題，由于缺乏深入系統(tǒng)的診斷分析，給出的政策建議往往就很直觀(guān)，如解決看病難的主要建議就是大量建立公立醫(yī)院，看病貴則主要采用藥品降價(jià)、提高報(bào)銷(xiāo)比例、擴(kuò)大醫(yī)保覆蓋面積等。但是，如果運(yùn)用政策科學(xué)系統(tǒng)地分析這類(lèi)問(wèn)題，就可以發(fā)現(xiàn)此類(lèi)分析方法過(guò)于簡(jiǎn)單，導(dǎo)致“看病難、看病貴”問(wèn)題的原因可能有很多。一是城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的不均衡，發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療資源配置顯著高于農(nóng)村地區(qū)。二是傳統(tǒng)公立醫(yī)院的公立性喪失與尋利行為嚴(yán)重，從而導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用高企，窮人就醫(yī)的權(quán)利被剝奪。正因如此，改革的重要措施就是要重新配置醫(yī)療資源與消除醫(yī)療機(jī)構(gòu)不當(dāng)?shù)膶だ袨?。政府不斷通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)施和推廣，重新配置城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源。過(guò)去醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面很低和保障水平低，現(xiàn)在通過(guò)合作醫(yī)療、居民醫(yī)療基本實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源的公平配置。但醫(yī)療體制改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成，這主要是由于缺乏公共政策研究者的參與和指導(dǎo)，導(dǎo)致政府對(duì)“醫(yī)改”問(wèn)題不能進(jìn)行正確的診斷。發(fā)改委不斷實(shí)施的藥品降價(jià)行為并不能真正地降低患者的醫(yī)療費(fèi)用，改革的好處基本上被作為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供者的利益集團(tuán)所攫取。這里就涉及行為科學(xué)中的博弈論問(wèn)題，因此，我們要想辦法利用政策系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)、政策行為科學(xué)、政策社會(huì)學(xué)的知識(shí)來(lái)深入分析“醫(yī)改”的問(wèn)題。

2.政策分析與咨詢(xún)實(shí)踐：診斷與治療

與專(zhuān)科醫(yī)學(xué)和全科醫(yī)學(xué)的劃分相對(duì)應(yīng)，疾病治療者即醫(yī)生客觀(guān)上可以分為臨床專(zhuān)科醫(yī)生和全科醫(yī)生。

政策實(shí)踐的行為非常具有臨床的特征，許多智庫(kù)或大學(xué)對(duì)特定社會(huì)問(wèn)題的應(yīng)用政策研究具有明顯的專(zhuān)科臨床醫(yī)生的特征，即只為政府的特定政策問(wèn)題如就業(yè)、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安全、人口出生率以及公共安全等提供政策分析和咨詢(xún)服務(wù)，以試圖診斷這些客觀(guān)世界中的實(shí)際政策問(wèn)題，并提供診斷和治療的“處方”式的政策(對(duì)策)建議。

那么，相對(duì)應(yīng)的全科式的政策實(shí)踐是由那個(gè)部門(mén)完成的呢？現(xiàn)實(shí)中，政府部門(mén)自身下設(shè)的政策研究室和發(fā)展研究中心則具有非常明顯的“全科”臨床特征，即這些研究部門(mén)機(jī)構(gòu)直接與政府面臨的各類(lèi)問(wèn)題密切相關(guān)，其應(yīng)對(duì)的問(wèn)題類(lèi)型非常復(fù)雜和廣泛，而沒(méi)有明確的細(xì)化和專(zhuān)業(yè)化分工。類(lèi)似于全科醫(yī)生，這些政府研究部門(mén)以“早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)和早干預(yù)”為主要特征，對(duì)政府政策系統(tǒng)內(nèi)的各類(lèi)問(wèn)題都具有一定的了解，強(qiáng)調(diào)對(duì)政策問(wèn)題了解的綜合性和全面性。一般地，對(duì)于比較常見(jiàn)、多發(fā)和易于處理的問(wèn)題(類(lèi)似于醫(yī)學(xué)中的常見(jiàn)病與多發(fā)病等)，這些政府研究部門(mén)自身就能夠提出“處方”和治療。而一旦問(wèn)題復(fù)雜性程度非常高已超出政府自身研究部門(mén)的理解和治理能力，此時(shí)尋求“專(zhuān)科性質(zhì)”的政策研究機(jī)構(gòu)介入，從事決策咨詢(xún)研究以提出正式的診斷和政策治療。

3.政策科學(xué)的內(nèi)在特征：功能性、診斷性、工具性、有效性和實(shí)驗(yàn)性

第一，政策科學(xué)需要具有一定的功能性，這種功能性就是為解決社會(huì)問(wèn)題具有強(qiáng)烈的功能導(dǎo)向。政策科學(xué)對(duì)每一類(lèi)社會(huì)問(wèn)題都具有強(qiáng)烈的政策導(dǎo)向功能。如經(jīng)濟(jì)政策往往首先體現(xiàn)出較大的生產(chǎn)性功能，鼓勵(lì)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)性。其次是分配性功能，如房地產(chǎn)調(diào)控政策就是一個(gè)典型分配性功能，當(dāng)然其也兼具生產(chǎn)性的功能。第三個(gè)功能是安全保障功能，就是避免因?yàn)樨毟徊罹噙^(guò)大、住房保障不均導(dǎo)致的社會(huì)安全問(wèn)題。低收入者和貧困者的住房問(wèn)題無(wú)法依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決，因此，必須通過(guò)政府建公共保障房來(lái)解決。其他功能還包括權(quán)利和權(quán)益的擴(kuò)張，過(guò)去二十幾年，農(nóng)村農(nóng)民自由權(quán)利的擴(kuò)張就是一個(gè)典型的例子，農(nóng)民可以自由決定自己對(duì)生產(chǎn)成果的處置方式，很少再受到國(guó)家的強(qiáng)制干預(yù)。

第二，公共政策具有診斷性。學(xué)習(xí)政策科學(xué)知識(shí)有助于對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行更深層次的診斷，從不同角度進(jìn)行診斷。每一種對(duì)問(wèn)題不同的分類(lèi)就是一種對(duì)問(wèn)題不同方式的診斷。通過(guò)診斷對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行不斷細(xì)化的分析。類(lèi)似于醫(yī)學(xué)中的病理學(xué)，對(duì)政策問(wèn)題的診斷技術(shù)也是多樣靈活的，有效的診斷可能只依賴(lài)于政策經(jīng)驗(yàn)而作出，而有些政策問(wèn)題的性質(zhì)則需要復(fù)雜的量化分析技術(shù)。英國(guó)的政策學(xué)者以醫(yī)學(xué)中人的疾病類(lèi)型隱喻政策可能出現(xiàn)相似的各種病理特征，如機(jī)制失靈、預(yù)算“高血壓”、精神狂躁癥(意識(shí)形態(tài)化)等(B.Guy Peters, Brian W. Hogwood，1985)。

第三，公共政策具有工具性。通過(guò)診斷之后，我們就可以確定不同的政策工具運(yùn)用手段。稅收和補(bǔ)貼就是兩種不同的常用政策工具，二者都包含有豐富的政策實(shí)施方式和內(nèi)容，也可以對(duì)政策工具進(jìn)行細(xì)化，選擇最適合的政策工具進(jìn)行運(yùn)用。在醫(yī)學(xué)上，治療疾病的藥物是至關(guān)重要的，因此，藥物學(xué)、藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)等一直是醫(yī)學(xué)研究中重要的組成部分。但在公共政策研究中，專(zhuān)門(mén)的政策工具學(xué)雖然已經(jīng)被提出并引起了重視，但是對(duì)政策工具學(xué)的系統(tǒng)深入研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足(蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·馮尼斯潘，2006)。

第四，公共政策具有有效性。政策有效性是和政策的工具性緊密相關(guān)的，但又并不完全取決于政策工具性，有效性從政策實(shí)施的角度來(lái)講是一個(gè)政治問(wèn)題而不是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題。政策工具有效并不意味著政策實(shí)施一定有效。一個(gè)政策實(shí)施的有效性還依賴(lài)于政策的執(zhí)行者、政策實(shí)施的環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等各種因素，同時(shí)現(xiàn)有政策也將對(duì)其產(chǎn)生復(fù)雜的影響。當(dāng)然，盡管許多歷史上公共政策的失敗或失靈是不可避免的，但是政策的有效性本身則是政策科學(xué)研究自始至終所追求的原則。在醫(yī)學(xué)上，最近十多年來(lái)對(duì)藥物或治療方案的有效性的循證研究越來(lái)越受到重視，由此循證醫(yī)學(xué)在很多大學(xué)醫(yī)學(xué)院迅速發(fā)展起來(lái)。同樣，循證方法運(yùn)用到社會(huì)科學(xué)尤其是政策評(píng)估與決策之中，也引起了政策科學(xué)家的關(guān)注。當(dāng)然，相對(duì)應(yīng)藥物的有效性證據(jù)的搜集而言，搜集政策工具的有效性證據(jù)難度則復(fù)雜與困難的多了。

最后，公共政策可以幫助我們進(jìn)行不同深度、不同層次的政策方案，在不同地區(qū)因地制宜地開(kāi)展政策實(shí)驗(yàn)，在實(shí)驗(yàn)當(dāng)中收集數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估和改良。政策科學(xué)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)。政策科學(xué)的研究在本質(zhì)上正是為了開(kāi)發(fā)各種針對(duì)或應(yīng)對(duì)社會(huì)疾病性問(wèn)題的政策方案與工具，并對(duì)這些政策方案包進(jìn)行不斷的持續(xù)的干預(yù)試驗(yàn)，以檢驗(yàn)政策干預(yù)的有效性。因此，社會(huì)政策干預(yù)的內(nèi)在特征決定了公共政策過(guò)程的“試驗(yàn)性”是必不可少的。而對(duì)政策模擬與實(shí)驗(yàn)的研究也日益重要，如世界氣候變化下各國(guó)碳排放減縮目標(biāo)或方案的談判就高度依賴(lài)于各國(guó)碳排放減排目標(biāo)對(duì)其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響后果的模擬與預(yù)測(cè)的判斷上。同樣，中國(guó)人口計(jì)劃生育政策的放寬調(diào)整決策也是依賴(lài)于決策者對(duì)生育政策放寬之后人口生育率及其人口規(guī)模變動(dòng)的模擬結(jié)果的預(yù)測(cè)信心(趙德余，2015)。顯然，當(dāng)政策決策者對(duì)政策模擬的結(jié)果缺乏信心時(shí)，在局部地區(qū)進(jìn)行小范圍的政策實(shí)驗(yàn)就是一個(gè)可行或必要的策略。

政策科學(xué)的多學(xué)科交叉模式

政策科學(xué)作為一個(gè)新興的學(xué)科，需要同現(xiàn)有的學(xué)科進(jìn)行不斷的交叉，增強(qiáng)其自身的生命活力。這一點(diǎn)在上面我們已經(jīng)詳細(xì)講述，只有理論的集大成者才能更好地發(fā)展政策科學(xué)體系。

以上討論了醫(yī)學(xué)與政策科學(xué)的基本學(xué)科體系，下面是一些醫(yī)學(xué)與其他科學(xué)的交叉學(xué)科，這些學(xué)科的產(chǎn)生主要得益于自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的不斷發(fā)展。這也是過(guò)去幾年中醫(yī)科大學(xué)逐漸被綜合性大學(xué)所兼并的一個(gè)重要原因，只有這樣，醫(yī)學(xué)才能夠得到更好的長(zhǎng)期發(fā)展。因此，醫(yī)學(xué)與其他學(xué)科的交叉便利得以實(shí)現(xiàn)，逐漸出現(xiàn)了如生物醫(yī)學(xué)、社會(huì)醫(yī)學(xué)(醫(yī)學(xué)人類(lèi)學(xué))、工程醫(yī)學(xué)、醫(yī)學(xué)心理學(xué)、醫(yī)學(xué)哲學(xué)、醫(yī)學(xué)倫理學(xué)、神經(jīng)元醫(yī)學(xué)等。這一點(diǎn)也與政策科學(xué)相似，如公共政策科學(xué)與博弈論、心理學(xué)的交叉分別產(chǎn)生了政策行為科學(xué)(政策博弈論)和政策心理學(xué)。政策心理學(xué)在國(guó)外發(fā)展較好，國(guó)外比較看重政策背后的社會(huì)心理，如政策在實(shí)施過(guò)程中對(duì)公眾帶來(lái)的心理影響，而這與政策行為科學(xué)往往緊密聯(lián)系在一起。在美國(guó)，已經(jīng)出現(xiàn)了《博弈論與公共政策》、《政策心理學(xué)》等專(zhuān)著，隨著行為認(rèn)知科學(xué)以及神經(jīng)元科學(xué)的進(jìn)步，公共政策與行為科學(xué)、心理學(xué)等多個(gè)學(xué)科之間的交叉和融合也開(kāi)始變得更加復(fù)雜(Roger A. McCain, Roger McCain，2009)。這種以解釋“政策規(guī)則—人類(lèi)行為—心理機(jī)制”之間的反應(yīng)路徑模式為特征的新興學(xué)科研究顯然對(duì)實(shí)驗(yàn)技術(shù)手段要求也越來(lái)越高。當(dāng)然，其“科學(xué)”味道越來(lái)越濃的同時(shí)也引起人們對(duì)其社會(huì)經(jīng)驗(yàn)可靠性的懷疑加深了。

表2　政策科學(xué)與醫(yī)學(xué)學(xué)科的譜系對(duì)比(2)：學(xué)科交叉與方法

注：表中“√”表示目前學(xué)術(shù)界已經(jīng)注意到該政策子類(lèi)的存在并且具備開(kāi)設(shè)此類(lèi)課程的條件，而“？”則表示學(xué)術(shù)界并沒(méi)有完全清楚該政策學(xué)科子類(lèi)的存在及其意義。

與工程醫(yī)學(xué)相對(duì)應(yīng)的是政策系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)，這一學(xué)科在國(guó)內(nèi)僅僅處于起步階段。其專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，但一般來(lái)說(shuō)相對(duì)于腦神經(jīng)科學(xué)、心理行為科學(xué)而言，其復(fù)雜性還是可以接受的。而且，政策系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型構(gòu)造的門(mén)檻式學(xué)習(xí)成本要求比較低，于是“政策系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)”更樂(lè)于為研究者所接受和運(yùn)用。

而公共政策與社會(huì)學(xué)或者人類(lèi)學(xué)的交叉即可以產(chǎn)生政策社會(huì)學(xué)(政策人類(lèi)學(xué))等學(xué)科。這一學(xué)科在兩個(gè)科學(xué)家群體中形成一定的影響力，一個(gè)是社會(huì)學(xué)家或人類(lèi)學(xué)家從社會(huì)人類(lèi)學(xué)的視角對(duì)非洲等不發(fā)達(dá)地區(qū)的公共政策問(wèn)題進(jìn)行的田野觀(guān)察或參與式經(jīng)驗(yàn)研究，其“政策”含義往往鑲嵌在以人類(lèi)學(xué)研究的文化對(duì)象之中，這類(lèi)研究顯然人類(lèi)學(xué)的味道更為濃厚(Cris Shore and Susan Wright, 1997)。而另一個(gè)研究群體則是政策學(xué)家借鑒了組織社會(huì)學(xué)的一些概念方法對(duì)政策實(shí)施的基層場(chǎng)景中不同組織間關(guān)系進(jìn)行分析，其政策科學(xué)的味道似乎更濃厚一些，而且這些文獻(xiàn)對(duì)于政策科學(xué)家而言一般也是熟知的。

政策哲學(xué)本質(zhì)上和政治哲學(xué)有很相近的地方，如平等、自由、保障、權(quán)利等，不同價(jià)值的組合構(gòu)成不同的政策道德基礎(chǔ)，不同價(jià)值的組合也形成了不同的政策思想或“主義”，如保守主義、女權(quán)主義、自由主義等(塔塔洛維奇、戴維斯，2001；邁克爾·桑德?tīng)枺?013)。不同的思想觀(guān)念或價(jià)值對(duì)政策的制定與實(shí)施有較大的影響，如保守主義主張個(gè)人對(duì)自己負(fù)責(zé)，政府應(yīng)盡量少地干預(yù)市場(chǎng)、盡量少地保障弱勢(shì)群體的生活，而自由主義覺(jué)得政府應(yīng)該積極地為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的失敗者提供保護(hù)網(wǎng)。當(dāng)然，社會(huì)主義則更加激進(jìn)，不僅要求建立對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)機(jī)制，更要從收入分配制度、核心生產(chǎn)要素等進(jìn)行改革以更大范圍地保障公平正義。同時(shí)，在自由主義與社會(huì)主義之間也存在著第三條道路——社會(huì)民主主義，如瑞典、挪威等北歐國(guó)家既實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也主張政府應(yīng)該積極地干預(yù)市場(chǎng)。一個(gè)國(guó)家處在怎樣的哲學(xué)基礎(chǔ)下就會(huì)實(shí)行怎樣的政策。例如，在當(dāng)前中國(guó)的政治哲學(xué)基礎(chǔ)下，土地私有化的政策工具會(huì)被政府本能地進(jìn)行排斥。

政策網(wǎng)絡(luò)分析比較類(lèi)似于流行病學(xué)，強(qiáng)調(diào)政策知識(shí)和信息在政策行動(dòng)者之間的傳播擴(kuò)散，政策參與者之間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)系尤其是溝通、協(xié)調(diào)與策略性的關(guān)系得到嚴(yán)格的重視和分析，以至于逐步發(fā)展成為一門(mén)獨(dú)立的分支學(xué)科。由于政策相關(guān)資源的相互依賴(lài)性而聯(lián)系在一起的行動(dòng)者組織成若干組織的聯(lián)合體就構(gòu)成一個(gè)自然的政策網(wǎng)絡(luò)(Rhodes和Marsh，1992)。從網(wǎng)絡(luò)中的成員關(guān)系(如穩(wěn)定性、限制性、開(kāi)放性等)出發(fā)，既可以判別與設(shè)計(jì)控制流行病傳播擴(kuò)散的干預(yù)工具，如隔離以降低接觸率與感染率等，也可以由此推廣到對(duì)更一般的公共政策過(guò)程中利益相關(guān)者之間的交易策略關(guān)系的分析之中。

政策科學(xué)研究的方法論啟示

為政策科學(xué)譜系勾畫(huà)一個(gè)清晰的圖景對(duì)政策科學(xué)研究而言無(wú)疑具有重要的方法論價(jià)值與啟示。

首先，認(rèn)識(shí)到政策的微觀(guān)行為基礎(chǔ)、類(lèi)型學(xué)與循證邏輯的重要性。如何為政策科學(xué)研究奠定堅(jiān)實(shí)可靠的行為假設(shè)基礎(chǔ)是至關(guān)重要的，而這一點(diǎn)與政策的類(lèi)型學(xué)及循證邏輯密切相關(guān)。政策科學(xué)寬闊的譜系圖景幫助我們認(rèn)識(shí)到政策科學(xué)從問(wèn)題的性質(zhì)診斷(病理學(xué))、問(wèn)題治理的政策工具以及支持決策的方式等都存在大量的形形色色的類(lèi)型化界定問(wèn)題。通常一種特定類(lèi)型的政策問(wèn)題(如疾病)就對(duì)應(yīng)于某種政策工具或類(lèi)似于治療方案的政策組合。而如何確認(rèn)這些政策工具的有效性(數(shù)據(jù)與證據(jù))以及為何選擇特定的政策方案，這在政治上需要進(jìn)行政策辯論的，循證的邏輯在政策辯論中顯然具有獨(dú)特的含義與作用?？梢?jiàn)，如圖1所示，從方法論角度來(lái)看，研究公共政策的一個(gè)合理的起點(diǎn)是需要深入探討政策科學(xué)的微觀(guān)行為基礎(chǔ)、政策類(lèi)型學(xué)以及政策決策過(guò)程中的循證學(xué)。

圖1　政策科學(xué)理論與方法研究體系示意簡(jiǎn)圖

其次，重新認(rèn)識(shí)到政策科學(xué)理論模式的比較與參照系模型構(gòu)造的價(jià)值。與醫(yī)學(xué)的類(lèi)比有助于認(rèn)識(shí)政策科學(xué)理論的價(jià)值不僅在于其解釋力與預(yù)測(cè)力，而且還在于對(duì)實(shí)踐性政策問(wèn)題治理的有效性。政策科學(xué)的實(shí)踐性決定了政策理論研究不能脫離政策的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是政策工具選擇、設(shè)計(jì)不僅與特定環(huán)境的不確定性、問(wèn)題的屬性相匹配，而且還與其政策共同體內(nèi)部權(quán)力分配的不平衡性及其潛在的沖突相聯(lián)系。顯然，一個(gè)好的政策理論解釋模型在很大程度上依賴(lài)于其所描述和刻畫(huà)的上述政策實(shí)踐的復(fù)雜性。為此，針對(duì)各種不同的理論模型進(jìn)行比較研究，以甄別各種理論模型的假設(shè)條件、行為基礎(chǔ)、邏輯結(jié)構(gòu)、環(huán)境變量以及其解釋力等方面的區(qū)別。當(dāng)然，在理論的比較中，我們還能夠發(fā)現(xiàn)不同理論模型直接的或潛在的競(jìng)爭(zhēng)性和互補(bǔ)性關(guān)系，從而識(shí)別到其能夠發(fā)揮更為基礎(chǔ)性作用的參照系理論模型及其特征。在諸多的社會(huì)科學(xué)分支中，經(jīng)濟(jì)學(xué)被普遍認(rèn)為更為接近“科學(xué)”的特征，其中一個(gè)重要的因素是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系中的內(nèi)在邏輯一致性及聯(lián)系水平比較高，尤其是阿羅-德布魯?shù)囊话憔饫碚摵涂扑苟ɡ頌榇淼睦碚搮⒄障的Ｐ捅徽J(rèn)為是其他許多經(jīng)濟(jì)理論分支的基礎(chǔ)模型。因此，如何在一個(gè)寬大的政策科學(xué)理論譜系中，界定政策科學(xué)理論的參照系模型對(duì)于加深理解政策科學(xué)理論知識(shí)的系統(tǒng)邏輯發(fā)展是十分有意義的。就政策科學(xué)理論體系而言，我們可以仿照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論系統(tǒng)的特征建立類(lèi)似的完美政策理論模型，包括一般完美政策模型和局部完美政策模型，而其中的局部完美政策模型又包括五個(gè)類(lèi)似于科斯定理的假說(shuō)，如完美決策模型、完美政策實(shí)施模型、完美政策合法性模型、完美政策模擬假說(shuō)、完美政策評(píng)估模型等，這些都將在本人的政策方法論研究中得到細(xì)致的分析。

再次，打開(kāi)與擴(kuò)展了政策理論模型構(gòu)造和發(fā)展的新空間與新視野。與醫(yī)學(xué)相似，交叉學(xué)科的發(fā)展大大拓展了政策科學(xué)理論模型構(gòu)造的空間，許多跨學(xué)科概念和方法的引入無(wú)疑開(kāi)闊了政策科學(xué)家的視野。近二十多年以來(lái)，對(duì)政策科學(xué)理論發(fā)展最直接受益的方法論分支涉及到博弈論、網(wǎng)絡(luò)分析、制度主義以及各種政策模擬技術(shù)(如系統(tǒng)動(dòng)力學(xué))和政策評(píng)估方法等。

最后，重新認(rèn)識(shí)和評(píng)估政策科學(xué)方法論之爭(zhēng)(實(shí)證主義和規(guī)范主義)的核心問(wèn)題。政策科學(xué)研究中實(shí)證主義與規(guī)范主義的爭(zhēng)論由來(lái)已久，其中大部分爭(zhēng)論雖然已經(jīng)超出了醫(yī)學(xué)學(xué)科的隱喻范疇，但是，在一些核心的問(wèn)題上仍然存在相似性。如醫(yī)學(xué)倫理學(xué)涉及到包括克隆技術(shù)和試管嬰兒等現(xiàn)代醫(yī)學(xué)技術(shù)進(jìn)步可能威脅到人類(lèi)傳統(tǒng)的道德倫理觀(guān)念了，于是，有效醫(yī)學(xué)技術(shù)的研究與運(yùn)用本身在倫理與政治或政策上就存在爭(zhēng)議。這意味著“應(yīng)該如何”的規(guī)范主義方法無(wú)論在醫(yī)學(xué)還是在政策科學(xué)研究中都是無(wú)可避免的。在政策科學(xué)研究中，由于涉及到平等、自由與權(quán)利等許多價(jià)值觀(guān)念問(wèn)題，有關(guān)政策目標(biāo)的爭(zhēng)論從來(lái)就無(wú)法擺脫規(guī)范主義的視角。因此，雖然經(jīng)驗(yàn)實(shí)證主義方法已經(jīng)廣泛深刻地主導(dǎo)了現(xiàn)代醫(yī)學(xué)以及政策科學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)的研究范式，但對(duì)政策科學(xué)研究中規(guī)范主義方法的適用空間以及規(guī)范主義和實(shí)證主義方法的結(jié)合都保留適當(dāng)?shù)拈_(kāi)放態(tài)度無(wú)疑是有益和重要的。

參考文獻(xiàn)

1.Roger A. McCain, Roger McCain,GameTheoryandPublicPolicy, Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, the Lypiatts, 2009.

2.R. A. W. Rhodes,UnderstandingGovernance:PolicyNetworks,Governance,Reflexivity,andAccountability, Bucking ham: Open University Press,1997.

3.Adrian Kay,TheDynamicsofPublicPolicy:TheoryAndEvidence,Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited,the Lypiatts,2006.

4.Cris Shore and Susan Wright,AnthropologyofPolicy:CriticalPerspectivesonGovernanceandPower, London :Routledge 11,New Fetter Lane, 1997.

5.John Martin Gillroy and Maurice Wade,edi.,TheMoralDimensionsofPublicPolicyChoice:BeyondtheMarketParadigm, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1992.

6.Brian W. Hogwood and B. Guy Peters,ThePathologyofPublicPolicy, New York：Oxford University Press,1985.

7.蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·馮尼斯潘：《公共政策工具：對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年。

8.塔塔洛維奇、戴維斯：《美國(guó)政治生活中的道德?tīng)?zhēng)論》，重慶出版社，2001年。

9.邁克爾·桑德?tīng)枺骸豆舱軐W(xué)：政治中的道德問(wèn)題》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年。

10.趙德余：《政策模擬與實(shí)驗(yàn)》，上海人民出版社，2015年。

〔責(zé)任編輯：王婷〕

*本文系教育部人文社科基金后期資助項(xiàng)目“政策科學(xué)方法論”(項(xiàng)目號(hào)：13JHQ008)的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：趙德余，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，社會(huì)管理與社會(huì)政策系系主任，復(fù)旦大學(xué)發(fā)展與政策研究中心主任，deyuzhao@163.com。上海，200433