王作東

全國解放戰(zhàn)爭后期，隨著大中城市的陸續(xù)解放，中國共產(chǎn)黨將如何接收城市、管理好城市提上了重要的工作日程。中共中央根據(jù)當(dāng)時新解放的城市情況復(fù)雜、矛盾尖銳，還不適宜立即建立地方政權(quán)的實際情況，確定在新收復(fù)的城市中實施軍事管制制度，以軍事管制委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)城市的軍政工作。軍事管制委員會作為軍事管制的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也是城市的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由當(dāng)?shù)伛v軍最高軍事首長擔(dān)任主任。1953年1月，中央人民政府作出決議，確定在1953年召開地方人民代表大會和全國人民代表大會，選舉產(chǎn)生國家政權(quán)機(jī)關(guān)。至此，對新解放城市的軍事管制遂告結(jié)束。軍事管制委員會作為一種軍事性、臨時性的政權(quán)機(jī)關(guān)，對新解放的城市實行軍事管制，對保證城市各項工作的開展、社會秩序的穩(wěn)定、國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和新的國家機(jī)器的建立起到了至關(guān)重要的作用。

軍事管制始于東北解放區(qū)

1945年8月，蘇聯(lián)紅軍解放東北后，在東北57個城市成立了軍事管制性質(zhì)的衛(wèi)戍司令部，由蘇軍駐軍最高軍事長官擔(dān)任司令，東北抗日聯(lián)軍改編的東北人民自衛(wèi)軍軍官擔(dān)任副司令。東北人民自衛(wèi)軍當(dāng)時就是一個旅的兵力，中共在東北的力量非常薄弱。1945年9月14日新四軍第三師師長兼政委黃克誠向中共中央建議：“既能派部隊去東北，應(yīng)盡量多派，至少5萬，能去10萬最好，以創(chuàng)造大的戰(zhàn)略根據(jù)地?！泵珴蓶|和中共中央采納了黃克誠的建議，制定了“向北發(fā)展，向南防御”的方針，決定調(diào)黃克誠率新四軍第三師和各根據(jù)地的八路軍主力部隊挺進(jìn)東北。1945年12月28日，中央作出《建立強(qiáng)固的東北根據(jù)地》的指示：“我黨現(xiàn)時在東北的義務(wù)，是建立根據(jù)地，是在東滿、北滿、西滿樹立鞏固的軍事政治的根據(jù)地”。1946年4月，在蘇聯(lián)紅軍撤回國內(nèi)后，中共領(lǐng)導(dǎo)的東北民主聯(lián)軍相繼解放了齊齊哈爾、哈爾濱（長春也曾一度解放，后又被國民黨軍占領(lǐng)），中共中央東北局和東北民主聯(lián)軍總部遷駐哈爾濱，在哈爾濱還成立了中共中央東北局北滿分局；西滿分局和西滿軍區(qū)也從鄭家屯遷駐齊齊哈爾。哈爾濱和齊齊哈爾成為東北解放戰(zhàn)爭的后方。由于哈爾濱和齊齊哈爾屬于二次解放的城市，有比較好的政權(quán)基礎(chǔ)，所以沒有建立軍事管制機(jī)構(gòu)。東北解放戰(zhàn)爭打響后，我軍先后占領(lǐng)了鞍山、遼陽、四平和吉林等城市，接收和管理城市成為中國共產(chǎn)黨面臨的新課題。1948年6月10日，中共中央批轉(zhuǎn)東北局《關(guān)于保護(hù)新收復(fù)城市的指示》，要求各中央局、分局、前委“即照此頒發(fā)同樣的文件，并切實遵行”。東北局在指示中提出：“在新占領(lǐng)的城市實行短期的軍事管理制度。在占領(lǐng)城市初期，必須由攻城部隊直接最高指揮機(jī)關(guān)擔(dān)任該城的軍事管理，所有入城工作的地方黨政機(jī)構(gòu)及工作人員，一律聽其指揮。為此，可以組織軍事管理委員會，吸收地方黨政負(fù)責(zé)人參加，將保護(hù)新占領(lǐng)城市的全部責(zé)任，交由軍事管理機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)?！睆拇?，新解放的城市出現(xiàn)了軍事管制制度。

1948年11月15日，中共中央發(fā)出《關(guān)于軍事管制問題的指示》，指出“實施軍事管制的辦法，甚為有效”，要求新解放的城市一律成立由黨政軍負(fù)責(zé)干部和各界人士參加的軍事管制委員會，作為城市在解放初期的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由當(dāng)?shù)刈罡哕娛率组L任軍事管制委員會主任。指示規(guī)定了軍事管制委員會的9項任務(wù)。第一，完全肅清一切殘余的敵人和散兵游勇以及任何進(jìn)行武裝抵抗的分子；第二，接收一切公共機(jī)關(guān)、產(chǎn)業(yè)和物資，并加以管制和監(jiān)督；第三，恢復(fù)并維持經(jīng)常的秩序，消滅一切混亂現(xiàn)象；第四，收繳一切隱藏在民間的反動分子的武裝及其他違禁物品；第五，解散國民黨、三青團(tuán)、民社黨、青年黨及南京政府系統(tǒng)下的一切反動黨派和團(tuán)體，收繳其證件，登記各級負(fù)責(zé)人員，對登記后的少數(shù)反動分子實行管制（每日或每星期須向指定的機(jī)關(guān)報告其行動）；第六，逮捕戰(zhàn)犯及罪大惡極的反動分子，沒收官僚資本；第七，建立系統(tǒng)的革命政權(quán)機(jī)關(guān)，建立革命的警察、法庭、監(jiān)獄，建立物資及生產(chǎn)的管制機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)，建立臨時的各界代表會；第八，在工人職員和青年學(xué)生中進(jìn)行切實的宣傳組織工作，在此基礎(chǔ)上建立工會、學(xué)生會及青年團(tuán)等作為城市革命政權(quán)可靠的群眾基礎(chǔ)；第九，整理城市中的秘密組織，建立黨的組織。解放軍總部隨后頒布《關(guān)于新解放區(qū)軍事管制條例》和《關(guān)于新解放城市軍事管制時期的各項政策》，補(bǔ)充完善了軍管制度。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，“凡人民解放軍初解放的地方，應(yīng)一律實行軍事管制，取消國民黨反動政權(quán)機(jī)關(guān)，由中央人民政府或前線軍政機(jī)關(guān)委任人員組織軍事管制委員會和地方人民政府，領(lǐng)導(dǎo)人民建立革命秩序，鎮(zhèn)壓反革命活動，并在條件許可時召集各界人民代表會議”，“軍事管制時間的長短，由中央人民政府依據(jù)各地的軍事政治情況決定之”。自此，軍管制度以法律形式固定下來。

軍事管制制度的實施

中共中央確定新解放的城市實行軍事管制制度后，第一個建立軍事管制委員會的城市是濟(jì)南市。1948年9月21日，中國人民解放軍華東軍區(qū)濟(jì)南特別市軍事管制委員會正式成立，譚震林（華東野戰(zhàn)軍副政治委員兼山東兵團(tuán)政治委員）為主任，曾山（中共中央華東局委員兼財委主任）為副主任，許世友（華東野戰(zhàn)軍山東兵團(tuán)司令員）、郭子化（濟(jì)南特別市市長）、袁仲賢（華東軍區(qū)副參謀長）、謝友法（華東野戰(zhàn)軍山東兵團(tuán)政治部主任）、劉順元（中共濟(jì)南特別市市委書記）為委員。9月24日，濟(jì)南戰(zhàn)役勝利結(jié)束。9月25日，濟(jì)南特別市軍事管制委員會發(fā)布第一份布告，宣布中國人民解放軍華東東軍區(qū)濟(jì)南特別市軍事管制委員會成立的消息，軍事管制委員會是濟(jì)南市軍管時期的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。根據(jù)濟(jì)南市檔案局公布的濟(jì)南特別市軍事管制委員會檔案資料，該軍管會下設(shè)16個部，負(fù)責(zé)對國民黨山東省和濟(jì)南市黨、政、軍、警、特機(jī)關(guān)和司法、金融、財糧、工商、文教、交通、電信、市政等系統(tǒng)，包括官僚資本等進(jìn)行全面接管。

1948年10月19日，解放后的長春成立了東北第一個城市軍事管制委員會，由東北野戰(zhàn)軍第一兵團(tuán)副政治委員兼政治部主任唐天際擔(dān)任主任，副主任為朱光（長春特別市市委書記）和鄒大鵬（長春特別市市長）。長春軍事管制時間很短，11月1日即宣告軍管結(jié)束。

實施軍事管制最成功的典范是陳云創(chuàng)造的沈陽接管經(jīng)驗。11月2日，東北最大的城市原國民黨東北剿總所在地沈陽獲得解放。此前，根據(jù)中共中央指示，中共中央東北局在1948年10月27日決定組成以陳云（中共中央東北局副書記兼東北軍區(qū)副政治委員）為主任，伍修權(quán)（東北軍區(qū)參謀長）、陶鑄（東北野戰(zhàn)軍政治部副主任）為副主任的沈陽特別市軍事管制委員會，委員有張學(xué)思（東北行政委員會副主席兼遼東辦事處主任）、王首道（中共中央東北局委員、東北局財經(jīng)辦事處主任）、陳郁（東北行政委員會工業(yè)部長）、朱其文（沈陽特別市市長）、陳龍（中共中央東北局社會部副部長），全面負(fù)責(zé)接管沈陽的工作。10月29，陳云率領(lǐng)從東北各地抽調(diào)的4000多名干部從哈爾濱出發(fā)，途中陳云主持召開5次會議，討論接管城市政策和方法，對干部進(jìn)行培訓(xùn)。11月3日，陳云在沈陽大和旅館召開沈陽軍事管制委員會成立大會，按照陳云提出的“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動，先接后分”的方針，沈陽軍管會開始了對沈陽的接管。各按系統(tǒng)就是軍管會除市委外，按下轄經(jīng)濟(jì)、財政、后勤、鐵道、政務(wù)等5個處，以及市政府、公安局、衛(wèi)戍司令部等單位進(jìn)行接收。自上而下，是指入城后發(fā)布告通知原有機(jī)關(guān)主管人負(fù)責(zé)辦理移交手續(xù)。原封不動，是指就職員均按原職上班，工礦企業(yè)等只派軍代表，政府部門撤換頭子。先接后分，是指各部門只有接收權(quán)，無占有權(quán)和支配權(quán)，資產(chǎn)檔案一律不許搬走，各部門只對軍管會負(fù)責(zé)。11月28日，陳云向中共中央東北局上報了關(guān)于接收沈陽的情況。11月30日，中共中央東北局以《關(guān)于接收沈陽的經(jīng)驗》為題轉(zhuǎn)發(fā)了陳云的報告，供其它城市借鑒。

陳云創(chuàng)造的沈陽接受經(jīng)驗同樣受到中共中央的贊同。12月24日，中央書記處書記、中央軍委副主席周恩來親自批示中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于接收沈陽的經(jīng)驗》。中共中央西北局為了搞好城市的接管工作，第一書記彭德懷和第二書記賀龍在1949年2月在西柏坡參加黨的七屆二中全會時，即商定由賀龍專門前往東北取經(jīng)。賀龍在就任西安市軍管會主任之前，專程前往東北一趟，學(xué)習(xí)沈陽等城市軍管會接管城市經(jīng)驗。在現(xiàn)已公開的各地軍管會檔案資料中，有很多城市軍管會接受工作總結(jié)里都提到了“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動，先接后分”的方針，可見陳云創(chuàng)建的沈陽接受經(jīng)驗已經(jīng)廣為推廣，成為各城市軍管會接受城市的基本準(zhǔn)則。

軍管會的組織結(jié)構(gòu)

軍事管制委員會是城市在軍事管理時期設(shè)置的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，由攻城部隊直接最高指揮機(jī)關(guān)組織建立，并吸收地方黨政負(fù)責(zé)人參加。后期解放的部分城市軍管會領(lǐng)導(dǎo)成員吸收了國民黨起義將領(lǐng)參加，包含了統(tǒng)一戰(zhàn)線的成分。軍管會設(shè)主任一人，由當(dāng)?shù)刈罡哕娛率组L擔(dān)任，副主任1至4人，委員若干名。下設(shè)若干機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)城市接管、市政和防務(wù)及其他各項工作。軍管時期的市政府是軍管會下屬機(jī)構(gòu)，市政府是在接管和撤銷原國民黨政府機(jī)構(gòu)后重新組建的，負(fù)責(zé)市區(qū)內(nèi)的行政工作。市長多由軍管會主任、副主任或委員兼任。北平、南京、上海、廣州等4個最重要的中心城市市長由軍管會主任兼任。先后擔(dān)任北平軍管會主任的葉劍英、聶榮臻均兼任北平市長，劉伯承擔(dān)任南京軍管會主任期間兼任南京市長，陳毅擔(dān)任上海軍管會主任兼上海市長，葉劍英擔(dān)任廣州軍管會主任時兼任廣州市長。南寧等一些中等城市的市長根據(jù)工作需要也由軍管會主任兼任，但數(shù)量不多。

軍管會的組織機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了逐步完善的過程。中共接受的第一座大城市沈陽市軍管會所設(shè)機(jī)構(gòu)除市委外，僅轄經(jīng)濟(jì)、財政、后勤、鐵道、政務(wù)5個處，以及市政府、公安局、辦公室、衛(wèi)戍司令部等單位。陳云在談到沈陽市軍管會在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的不足時總結(jié)了兩點：一是機(jī)構(gòu)過于簡單，“依現(xiàn)有經(jīng)驗來看，這次軍管會本身接收機(jī)構(gòu)尚缺外交、軍事、社會、文化四個處”；二是衛(wèi)戍機(jī)構(gòu)不健全，“除一般衛(wèi)戍部隊外，衛(wèi)戍司令部尚需有一個半團(tuán)機(jī)動兵力，隨時派出保護(hù)接收了的工廠、機(jī)關(guān)。衛(wèi)戍部隊?wèi)?yīng)是單一建制，讓有訓(xùn)練有紀(jì)律教育的部隊擔(dān)任。”

此后，各城市軍管會機(jī)構(gòu)設(shè)置吸取了沈陽經(jīng)驗。北平市軍管會增設(shè)物資、文化兩個接管委員會，下轄各局、部、處等機(jī)構(gòu)，分工明確，主要有：（1）警備司令部負(fù)責(zé)肅清一切反革命武裝、散兵游勇，執(zhí)行軍紀(jì)、軍法及戒嚴(yán)、解嚴(yán)等事項，有效地組織防空。（2）市政府負(fù)責(zé)市區(qū)內(nèi)民政、公安、司法、交通、衛(wèi)生、消防等一切市政設(shè)施建設(shè)，管理市區(qū)內(nèi)的工農(nóng)商學(xué)各業(yè)，管理財政、貿(mào)易、金融及有關(guān)外國僑民諸事項，設(shè)立民政局、財政局、教育局、衛(wèi)生局、公安局、公用局、工務(wù)局、工商局、外僑管理處、貿(mào)易公司、人民法院、銀行等。（3）物資接管委員會負(fù)責(zé)接收并處理敵偽產(chǎn)業(yè)及公共物資財產(chǎn)；沒收官僚資本，代管屬于國家的企業(yè)，以待將來移交中央人民政府。凡屬于本市企業(yè)，協(xié)同本市有關(guān)部門接收后，分別移交各主管機(jī)關(guān)管理；動員、組織一切力量，溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系；接管不屬于市范圍的軍事、政治機(jī)關(guān)與設(shè)備。物資接管委員會下設(shè)財經(jīng)部、交通部、衛(wèi)生部、軍政部、房屋地產(chǎn)部。（4）文化接管委員會負(fù)責(zé)接管一切屬于國家的公共文化教育機(jī)關(guān)及一切文物古跡；屬于本市者由本政府教育局接管，設(shè)教育部、文藝部、文物部、新聞出版部。（5）在秘書長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)秘書處、供給部、行政處，負(fù)責(zé)處理軍管會對內(nèi)外一切有關(guān)日常工作及聯(lián)絡(luò)供給事項。（6）糾察總隊負(fù)責(zé)全市糾察工作。

天津市軍管會所設(shè)機(jī)構(gòu)與北平市略同，下設(shè)財經(jīng)、文教兩個接管委員會、市政府和警備司令部，財經(jīng)接管委員會下轄金融、對內(nèi)對外貿(mào)易、交通、鐵道、水利、農(nóng)林等13個處；文教接管委員會下轄新聞出版、教育、文藝3個處；市政府下轄公安、衛(wèi)生、教育、民政、工商、公用、財政等局。警備司令部由華北野戰(zhàn)軍第20兵團(tuán)部擔(dān)任。

上海市軍管會機(jī)構(gòu)比較龐大?？紤]到上海市是全國的經(jīng)濟(jì)、軍事、文化中心，上海市軍管會設(shè)財經(jīng)、文化、軍事3個接管委員會和市政府、警備司令部等。主要有：（1）財經(jīng)接管委員會，下轄財政、金融、貿(mào)易、工商管理、輕工業(yè)、重工業(yè)、農(nóng)林、鐵路、電訊、郵政、工務(wù)、航運(yùn)、公用、衛(wèi)生及敵產(chǎn)調(diào)查管理等15個處；（2）文化教育接管委員會，下轄高等教育、市政教育、文藝工作、新聞出版等4個部；（3）軍事接管委員會，下轄軍事部（接管陸軍及機(jī)械兵種有關(guān)物資）、政工部、后勤部、海軍部、空軍部、訓(xùn)練部6個部；（4）上海市政府，下轄民政、財政、教育、工商、地政、工務(wù)、公用、勞工、衛(wèi)生、公安10個局及外僑管理處與秘書處，市政府各局由軍管會有關(guān)部門統(tǒng)一接管，并合并辦公；（5）警備司令部由5個軍擔(dān)任警備，其中3個軍任市區(qū)警備，2個軍任吳淞、江彎及郊區(qū)警備工作；（6）另設(shè)煤糧供應(yīng)運(yùn)輸部、公共房屋管理委員會、秘書處等。后根據(jù)中共中央指示，為便于接管上海市原國民政府各直屬機(jī)構(gòu)，“軍事接管委員會”改為“軍政接管委員會”，并增設(shè)接管國民政府各部門的機(jī)構(gòu)。

與上海相比，杭州市軍管會比較精簡，下設(shè)秘書處、軍事部、公安部、財經(jīng)部、文教部、政務(wù)部、工業(yè)部、職工部、市政府、警備司令部、公共房產(chǎn)管理委員會、聯(lián)絡(luò)處、交際處、干部學(xué)校。鎮(zhèn)江市軍管會機(jī)構(gòu)設(shè)置更為簡化，只設(shè)立了政務(wù)部、公安部、軍事部、財經(jīng)部、交通部、文教部和房地產(chǎn)管理處等7個接收工作部門，代表了中等城市軍管會的組織結(jié)構(gòu)類型。

軍管會是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對城市各單位的具體接管和管理等工作主要由軍事代表（以下簡稱軍代表）負(fù)責(zé)。軍代表一職為沈陽市軍管會所創(chuàng)立。沈陽市軍管會主任陳云在總結(jié)接收沈陽經(jīng)驗時提到，“舊職員均按原職上班，工廠企業(yè)等只派去軍事代表，政權(quán)部門只撤換頭子。”軍代表在軍管會中權(quán)力和責(zé)任重大。時任天津市軍管會主任黃克誠給中央的報告說：“軍事代表是首先把黨的政策與作風(fēng)同職工見面的人，等于軍隊中之政治委員，對接收管理的好壞起決定作用?！敝泄仓醒霕O為重視各地軍管會中軍代表工作，于1949年1月特致電平、津市委并各中央局、分局、前委，指示：軍管會派軍代表監(jiān)督工作，對于大企業(yè)除派一個負(fù)責(zé)的總軍代表外，可在各工作部門（十分必要時可在各車間）、各站、各段派遣軍代表，受總軍代表的指揮。關(guān)于軍代表的具體任務(wù)和職權(quán)，時任中共中央華東局書記、華東軍區(qū)政治委員饒漱石在給中央的報告中做了詳細(xì)說明：第一，按照軍管會的命令，帶軍管會證件到被接管單位去宣布接收政策，辦理接收工作，掌握物資檔案等；第二，監(jiān)督和管理生產(chǎn)，組成生產(chǎn)管理委員會，恢復(fù)生產(chǎn)和防止怠工偷竊破壞；第三，教育職工，并對舊職員進(jìn)行審查。軍代表必須嚴(yán)格遵照軍管會統(tǒng)一的方針、政策、法令、制度行事，不得逾越范圍。遇有新問題，應(yīng)迅速向軍管會報告請示，得到軍管會批準(zhǔn)方得施行。被接收單位中，軍代表與該單位地下黨或其組織的工會負(fù)責(zé)人共同組成“工作委員會”，由軍代表擔(dān)任主席并有最后決定權(quán)。軍代表領(lǐng)導(dǎo)若干聯(lián)絡(luò)員幫助工作。聯(lián)絡(luò)員是軍代表與群眾之間的橋梁，是軍代表接收工作的助手。接管大企業(yè)需派一個軍代表帶若干聯(lián)絡(luò)員，再加上守衛(wèi)部隊就可以解決。有些小廠只派一兩個聯(lián)絡(luò)員去。總的做法是：總廠設(shè)總軍代表，下設(shè)分廠軍代表；或者總廠設(shè)軍代表，分廠派聯(lián)絡(luò)員。根據(jù)沈陽、北平、天津等城市軍管的經(jīng)驗，饒漱石還提出，科學(xué)研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、體育場所等可派軍代表接收、監(jiān)督和利用舊有人員，繼續(xù)管理或維持生產(chǎn)，但是對于稅收機(jī)關(guān)、學(xué)校等則不宜派軍代表接收，應(yīng)直接派人擔(dān)任各該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人。