□文/楊　帆（宿遷學(xué)院　江蘇·宿遷）

?

應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的政府績(jī)效評(píng)估模型研究

□文/楊帆
（宿遷學(xué)院江蘇·宿遷）

［提要］社會(huì)安全事件對(duì)公共安全和國(guó)家安全造成嚴(yán)重的威脅，各級(jí)政府越來(lái)越重視對(duì)社會(huì)安全事件的應(yīng)急管理工作。政府績(jī)效評(píng)估在信息技術(shù)基礎(chǔ)上，更加體現(xiàn)其制度化和規(guī)范化的特點(diǎn)，政府應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件，如果能夠通過(guò)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行，有利于完善責(zé)任機(jī)制。應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)以政府績(jī)效評(píng)估理論為工具，以民主決策為導(dǎo)向，建立一套科學(xué)、完善的指標(biāo)體系，促進(jìn)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)安全事件；政府績(jī)效評(píng)估；指標(biāo)體系

收錄日期：2016年4月13日

一、建立應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件政府績(jī)效評(píng)估模型的意義

社會(huì)安全事件是突發(fā)公共事件中的一個(gè)重要類型。2006年，我國(guó)頒布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，文件中明確指出突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害危機(jī)公共安全的緊急事件。2007年，我國(guó)頒布《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，其中指出突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。所以，社會(huì)安全事件是在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生的、后果極其嚴(yán)重的、可能造成嚴(yán)重社會(huì)性危害的、需要進(jìn)行應(yīng)急處理的重大事件，一般包括金融安全事件、涉外安全事件、恐怖襲擊事件、宗教民族事件和規(guī)模較大群體性事件幾類。近幾年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)安全事件頻發(fā)，這些惡性安全事件造成了巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)我國(guó)的公共安全秩序和公眾利益產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，同時(shí)，也為政府處理和應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的應(yīng)急管理能力帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。

隨著世界各個(gè)國(guó)家的社會(huì)安全事件的不斷發(fā)生，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念被提出，和“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”相對(duì)應(yīng)的社會(huì)安全事件的政府應(yīng)急管理體系也呈現(xiàn)越來(lái)越突出的地位，社會(huì)安全事件政府應(yīng)急管理中的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)成為研究的重中之重。近幾年，我國(guó)政府公共管理不斷改革，政府績(jī)效評(píng)估在信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，更加體現(xiàn)其制度化和規(guī)范化的特點(diǎn)，政府應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件，如果能夠通過(guò)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的形式來(lái)進(jìn)行，有利于公眾參與應(yīng)對(duì)危機(jī)的決策，有利于提高政府處理突發(fā)事件的能力，有利于對(duì)政府工作效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，有利于為責(zé)任追究提供數(shù)據(jù)支持，有利于完善責(zé)任機(jī)制。應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)以政府績(jī)效評(píng)估理論為工具，以民主決策為導(dǎo)向，建立一套科學(xué)的、完善的指標(biāo)體系，促進(jìn)政府責(zé)任機(jī)制的建設(shè)。

二、應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的政府績(jī)效評(píng)估模型設(shè)計(jì)

表1　預(yù)防準(zhǔn)備階段指標(biāo)

表2　監(jiān)測(cè)警示階段指標(biāo)

2000年，羅伯特·西斯提出政府的應(yīng)急管理包括四個(gè)階段，即縮減、預(yù)防、反應(yīng)和恢復(fù)，也就是理論界的“4R”模式，結(jié)合社會(huì)安全事件的預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期等發(fā)展過(guò)程，可以看出，政府管理者在處理社會(huì)安全事件過(guò)程中的任務(wù)、功能和職能?？?jī)效評(píng)估也應(yīng)該建立在事件發(fā)生的四個(gè)階段，每個(gè)階段建立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。

（一）指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。根據(jù)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，結(jié)合社會(huì)安全事件的特點(diǎn)以及政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理過(guò)程，可以把指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)為四個(gè)維度，分別是預(yù)防準(zhǔn)備階段、監(jiān)測(cè)警示階段、事件應(yīng)急處理階段和恢復(fù)重建階段。

1、預(yù)防準(zhǔn)備階段。關(guān)于社會(huì)安全事件的預(yù)防和準(zhǔn)備是否完善，是檢驗(yàn)政府管理部門的危機(jī)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)急準(zhǔn)備工作是否充分的重要指標(biāo)。在這個(gè)維度中，具體可以分為4個(gè)二級(jí)指標(biāo)和18個(gè)三級(jí)指標(biāo)。（表1）

2、監(jiān)測(cè)警示階段。社會(huì)安全事件的檢測(cè)警示工作主要檢驗(yàn)政府對(duì)于安全事件的檢測(cè)能力和信息發(fā)布的準(zhǔn)確性的能力。對(duì)存在隱患的個(gè)人、單位和區(qū)域進(jìn)行監(jiān)測(cè)，可以有效控制安全事件的發(fā)生，及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布相關(guān)信息，可以縮短對(duì)安全事件的反應(yīng)時(shí)間。這個(gè)維度主要包括3個(gè)二級(jí)指標(biāo)和10個(gè)三級(jí)指標(biāo)。（表2）

表3　應(yīng)急處理階段指標(biāo)

表4　恢復(fù)重建階段指標(biāo)

3、應(yīng)急處理階段。社會(huì)安全事件的應(yīng)急處理考察政府在事件發(fā)生之后的處理能力和救援的有效性，事件發(fā)生之后，要求政府在最短時(shí)間做出反應(yīng)，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取措施控制事件的惡性發(fā)展，同時(shí)，對(duì)受害人員和受災(zāi)區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，有效減少社會(huì)安全事件帶來(lái)的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。在這個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，可以分為5個(gè)二級(jí)指標(biāo)和17個(gè)三級(jí)指標(biāo)。（表3）

4、恢復(fù)重建階段。社會(huì)安全事件發(fā)生之后，政府應(yīng)該積極開展事后的恢復(fù)工作和災(zāi)區(qū)的重建工作。政府在處理好以上三個(gè)階段的相關(guān)事宜之后，還需要盡快的恢復(fù)正常工作、生活和生產(chǎn)的秩序，調(diào)查事件發(fā)生的原因，總結(jié)社會(huì)安全事件的教訓(xùn)，對(duì)預(yù)案進(jìn)行完善和改進(jìn)，盡量避免同類事件再次發(fā)生。在這個(gè)一級(jí)指標(biāo)下，可以有3個(gè)二級(jí)指標(biāo)和10個(gè)三級(jí)指標(biāo)。（表4）

（二）指標(biāo)體系的篩選。在確定了以上指標(biāo)體系的內(nèi)容之后，結(jié)合發(fā)生的社會(huì)安全事件的具體內(nèi)容，對(duì)以上指標(biāo)進(jìn)行篩選，選擇具有較高準(zhǔn)確性和可行性的指標(biāo)對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)指標(biāo)體系的篩選可以選擇調(diào)查問(wèn)卷的方式，選擇克朗哈巴的信度系數(shù)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的內(nèi)容進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)信度合格之后，剔除無(wú)效指標(biāo)，將有效指標(biāo)按照重要程度進(jìn)行排序，對(duì)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行排序，最終建立起應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

（三）指標(biāo)體系分析。在確定了政府應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系之后，結(jié)合安全事件的特點(diǎn)，分析各個(gè)指標(biāo)在某個(gè)安全事件中的重要程度，為政府提升社會(huì)安全事件的管理績(jī)效提供理論支撐。首先，對(duì)社會(huì)安全事件的四個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行排序，確定其在事件發(fā)生過(guò)程中的比重，分析某項(xiàng)社會(huì)安全事件的特點(diǎn)，比如應(yīng)急處理階段在整個(gè)事件發(fā)生過(guò)程中的權(quán)重最大，這就說(shuō)明在安全事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注救援和應(yīng)急處理；其次，確定二級(jí)指標(biāo)中的權(quán)重，比如應(yīng)急救援處理中的應(yīng)急救援的權(quán)重最高，說(shuō)明在救援過(guò)程中，更加應(yīng)該重視救援和溝通；第三，對(duì)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重分析。

通過(guò)指標(biāo)體系的建立，結(jié)合具體案例，可以看出，在社會(huì)安全事件的處理中，不同的事件呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，結(jié)合指標(biāo)體系對(duì)政府管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，能夠提高政府的管理水平，也能夠反映救援管理中的問(wèn)題。

三、完善社會(huì)安全事件政府績(jī)效評(píng)估模型的建議

（一）提高管理決策效能，強(qiáng)化應(yīng)變能力。我國(guó)國(guó)務(wù)院是社會(huì)安全事件應(yīng)急管理的行政機(jī)構(gòu)，地方政府是社會(huì)安全事件的第一責(zé)任主體。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)各級(jí)政府的管理權(quán)限做了明確規(guī)定：“社會(huì)安全事件由發(fā)生地縣級(jí)人民政府組織處置，必要時(shí)上級(jí)人民政府可以直接處置?！笨梢钥闯?，我國(guó)應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件具有屬地管理的特點(diǎn)。在現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上，建立應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的中樞指揮系統(tǒng)，處理事件的日常事務(wù)性工作，協(xié)調(diào)職能部門的工作，發(fā)揮其溝通、協(xié)調(diào)、傳達(dá)的作用。在應(yīng)急管理過(guò)程中，應(yīng)設(shè)立常設(shè)部門，加強(qiáng)對(duì)危機(jī)的預(yù)防和預(yù)測(cè)。一是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)決策要準(zhǔn)確，信息收集要全面，分析研究要客觀；二是擁有能夠自主指揮、協(xié)調(diào)和調(diào)配資源和人員的能力，這種權(quán)力要得到法律的保證。

（二）重視事前管理，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。社會(huì)安全事件具有突發(fā)性、緊急性、危害性、社會(huì)性等特點(diǎn)，一旦事件爆發(fā)，其涉及面廣泛，危害性極強(qiáng)，造成的損失也是不可估量的。所以，在社會(huì)安全事件發(fā)生之前，政府管理部門應(yīng)當(dāng)重視事前管理和預(yù)警機(jī)制的建立，有效防止事件的發(fā)生，減少事件帶來(lái)的損失，提高政府的風(fēng)險(xiǎn)管理防范能力。政府應(yīng)完善應(yīng)對(duì)安全事件的預(yù)警機(jī)制。完善明確的法律法規(guī)，建立相應(yīng)的制度和程序，決策機(jī)構(gòu)的責(zé)任劃分清晰，完善信息數(shù)據(jù)中心，重視情報(bào)的收集，構(gòu)建包括運(yùn)輸、交通、通訊、物資供應(yīng)、消防等方面的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。

（三）建立應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急管理專業(yè)化。隨著信息化的普及，社會(huì)安全事件的覆蓋面越來(lái)越大，威脅也越來(lái)越大，事件不僅跨區(qū)域、跨省市，甚至呈現(xiàn)跨國(guó)的趨勢(shì)。所以，提高政府應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件績(jī)效的一個(gè)途徑是建立應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷加強(qiáng)各個(gè)部門、各個(gè)區(qū)域、各個(gè)省市、各個(gè)國(guó)家之間的合作，整合資源，共享信息，提高對(duì)安全事件的管理能力。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的區(qū)域特點(diǎn)，可以建立以區(qū)域?yàn)橹行牡膽?yīng)急聯(lián)合中心，把具有互補(bǔ)性的城市納入?yún)f(xié)作范圍，考慮地域因素，也要考慮資源共享因素；另外，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急聯(lián)合中心應(yīng)設(shè)在社會(huì)安全事件發(fā)生較頻繁的城市，可以利用其相對(duì)較完善的資源和管理水平來(lái)提高應(yīng)急能力。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］張海波，童星.應(yīng)急能力評(píng)估的理論框架［J］.中國(guó)行政管理，2009.

［2］馬強(qiáng).論突發(fā)公共事件與城市應(yīng)急管理［J］.商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009.

［3］陳升，孟慶國(guó)，胡鞍鋼.政府應(yīng)急能力及應(yīng)急管理績(jī)效實(shí)證研究——以汶川特大地震地方縣市政府為例［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2010.

［4］高原.國(guó)外應(yīng)急管理體系的發(fā)展綜述［J］.科技資訊，2010.

基金項(xiàng)目：江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目：“公共安全事件社會(huì)救助長(zhǎng)效機(jī)制研究”（2014SJD785）階段性成果

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A