鞠海龍

2016年5月9日菲律賓舉行全國和地方選舉，杜特爾特取得壓倒性勝利，當(dāng)選為菲律賓新一屆總統(tǒng)。這一菲版“特朗普式”的人物能否消除前任阿基諾的政治遺產(chǎn)，在南海問題及對華政策方面做出調(diào)整，成為輿論的重要關(guān)切。無論在競選期間杜特爾特發(fā)出何種言論和信號，其執(zhí)政后的菲律賓南海政策仍將受阿基諾政治遺產(chǎn)、菲國內(nèi)利益集團博弈等多重因素影響。

菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特在競選期間以及當(dāng)選后展現(xiàn)出了調(diào)整阿基諾政府外交政策以及南海政策的意向。但杜特爾特的政策宣示前后并不完全一致，有時甚至相互矛盾。杜特爾特競選期間的言論既與其個人風(fēng)格有關(guān)，也是為了吸引選民的關(guān)注和認(rèn)同。杜特爾特上臺后的菲律賓南海政策調(diào)整，將會基于阿基諾政府的外交政策和南海政策的政治遺產(chǎn)，受制于菲律賓國內(nèi)各利益集團的斗爭與平衡，從屬于其對美與對華的整體外交政策基調(diào)。

阿基諾的政治遺產(chǎn)：杜特爾特政府對華、對美政策的起點

在中美戰(zhàn)略碰撞的過程中，阿基諾政府的外交政策表現(xiàn)出一種典型的選邊站的特征。阿基諾政府上臺后不久便在美國的推動下，徹底放棄了前任阿羅約時期在中美之間采取戰(zhàn)略平衡的政策，轉(zhuǎn)而實施了一邊倒的親美制華政策。與美菲關(guān)系的迅速升溫相比，中菲關(guān)系卻一直處于急劇下滑的狀態(tài)之中。

阿基諾政府對美國的政策支持抱有強烈的期望，并在中菲黃巖島對峙事件中試圖援引《美菲共同防御條約》。雖然美國只表態(tài)會履行該條約義務(wù)，不明確表態(tài)黃巖島是否適用該條約，[1]但阿基諾政府依然繼續(xù)推行南海激進化政策，不顧《南海各方行為宣言》中“由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判”解決南海爭端的共識，以及中國依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第298條規(guī)定不接受涉及海洋劃界、領(lǐng)土爭端的仲裁管轄的排除性聲明，執(zhí)意將中菲南海爭端提交聯(lián)合國海洋法法庭，啟動了《公約》爭端解決機制中的強制仲裁程序。[2]

阿基諾政府把南海問題提交國際仲裁的行動損害了中菲間的政治互信，阻斷了中菲改善關(guān)系的政治渠道。為了對抗中國，阿基諾政府與美國在2014年4月簽署了為期十年的《增強防衛(wèi)合作協(xié)議》，使美軍通過輪換的方式實現(xiàn)了在菲律賓的常態(tài)化駐軍。雖然菲律賓國內(nèi)各政治勢力對于增加美國在菲律賓駐軍數(shù)量問題上存在不同意見，但該協(xié)議在2016年1月最終獲得菲律賓最高法院的支持并開始落實。根據(jù)協(xié)議，菲律賓將把本國眾多的軍事基地提供給美國軍隊，以供美方飛機、船艦及軍隊進行換防。

在阿基諾執(zhí)政的六年間，菲律賓不但與美國建立起密切的同盟關(guān)系，而且還開放了若干軍事基地供美國使用。阿基諾三世的這種政策與美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整過程中以中國為假想敵的戰(zhàn)略方向具有高度的一致性。菲律賓的對美政策客觀上積極地配合了美國重返東南亞，“再平衡亞洲”的政策。菲律賓這樣做的后果客觀上已經(jīng)將自己綁在了美國亞太戰(zhàn)略的戰(zhàn)車上，成為了對抗中國的棋子。

杜特爾特的

政治底蘊

菲律賓雖然是一個號稱民主的國家，但是其實際政治運作仍然帶有濃厚的家族色彩。任何一個政治人物的崛起和發(fā)展都離不開這種特有的政治背景。這種特有的政治游戲規(guī)則決定了杜特爾特作為總統(tǒng)的政治基礎(chǔ)。

杜特爾特的父親曾擔(dān)任宿務(wù)市和達沃市市長。其叔叔雷蒙·杜特爾特從1957年至1959年擔(dān)任宿務(wù)市市長，其堂哥從1983年至1986年擔(dān)任宿務(wù)市市長。杜特爾特在1988年至2015年期間，曾擔(dān)任過7屆共計22年的達沃市市長，其主要的執(zhí)政經(jīng)驗集中于地方治理，并未在中央部門擔(dān)任過重要的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在2016年5月舉行的選舉中，杜特爾特的女兒與兒子分別以壓倒性優(yōu)勢當(dāng)選達沃市正、副市長，延續(xù)了杜特爾特家族在達沃市的政治影響力。

在擔(dān)任達沃市市長期間，杜特爾特組織敢死隊，強勢打擊罪犯。這使曾經(jīng)被認(rèn)為是“謀殺之都”的達沃市犯罪率大幅下降，并轉(zhuǎn)變成世界上最安全的地方之一。[3]杜特爾特敢作敢為的強勢風(fēng)格獲得了當(dāng)?shù)厝说臍g迎，但國際人權(quán)組織批評杜特爾特的達沃敢死隊是一個可以無視法律處死犯罪的組織。[4]杜特爾特在競選期間被稱為菲律賓的“特普朗”，很大原因是因為其頻頻發(fā)出出格言論的大嘴風(fēng)格。杜特爾特在競選演說中曾針對教皇訪問菲律賓并造成嚴(yán)重交通擁堵的事件指責(zé)教皇，也曾經(jīng)對澳大利亞修女案發(fā)出不恰當(dāng)?shù)难哉?，引發(fā)菲律賓天主教會、美國、澳大利亞的不滿和指責(zé)。然而，這些個人特征并沒有成為詬病杜特爾特的話柄，反而在菲律賓民眾中形成了豪爽、坦率、敢做、敢說、雷厲風(fēng)行的良好印象。

杜特爾特領(lǐng)導(dǎo)下的達沃市在城市基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展、城市化水平等方面取得了一系列的成就。杜特爾特反對宗教和宗族歧視，成為菲律賓第一個給予土著民盧瑪（Lumad）和穆斯林社區(qū)正式代表權(quán)的市長，其領(lǐng)導(dǎo)下的達沃市在2013年曾派遣救援隊和醫(yī)療隊前往塔克洛班市救助臺風(fēng)（Yolanda）的受害者。同時，杜特爾特還在為南部叛亂的和平談判努力活動。[5]上述成就展現(xiàn)了杜特爾特作為政治家敢于做出改變、能夠做出改變的能力，也使其能夠在沒有中央部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗的情況下，依然獲得菲律賓民眾的廣泛支持。

杜特爾特的能力也體現(xiàn)在其選舉策略上。杜特爾特是菲律賓五大熱門總統(tǒng)候選人中最晚宣布參選的，在2015年11月27日正式宣布參選前曾多次公開表示不會參加總統(tǒng)選舉，在此之前還報名參選達沃市長。杜特爾特宣布參選時，總統(tǒng)參選登記早已截止。但杜特爾特所屬政黨安排了一名黨員登記參選總統(tǒng)。根據(jù)菲律賓法律，杜特爾特可替換同黨參選人競選總統(tǒng)。[6]由此可以看出，杜特爾特的參選本身是精心布局的結(jié)果。這不僅體現(xiàn)出杜特爾特是一個非常有魄力和決斷力、個人能力極強的決策者，而且也凸顯了其智囊班底對政治游戲規(guī)則的駕輕就熟。

阿基諾三世留給杜特爾特的

南海困局

南海問題是阿基諾三世全面顛覆阿羅約時期菲律賓對外政策，改變國內(nèi)利益集團格局的抓手。阿基諾的政策抓手和美國將南海問題作為重返亞太的戰(zhàn)略抓手之一的政策選擇具有特殊的契合性。這種契合不僅表現(xiàn)在阿基諾三世通過南海問題大幅度升級了與美國的戰(zhàn)略安全關(guān)系，而且表現(xiàn)在通過南海問題，阿基諾三世成功地強化了菲律賓軍事利益集團和能源利益集團對國家內(nèi)政和外交的影響力。

阿基諾三世上臺后多次向參議院提出要增加軍事開支。菲律賓防長加斯明也表示菲律賓在南海問題上沒有足夠的力量保護“本國權(quán)利”。[7]中菲南海關(guān)系的緊張局勢為阿基諾政府增加軍費提供了借口。阿基諾政府從美國、韓國等國購買了“漢密爾頓”級軍艦、FA-50飛機、防空雷達等軍事裝備。美國、日本、澳大利亞等國也增加了對菲律賓的軍事援助。

在菲美簽署《增強防衛(wèi)合作協(xié)議》并獲得菲律賓最高法院的認(rèn)同后，菲律賓已成為美國在東南亞地區(qū)最重要的戰(zhàn)略支點。美國在靠近南海的區(qū)域獲得了軍事基地，并通過所謂的“輪換駐軍”實現(xiàn)了美軍在菲律賓的長期存在。這對于美國進一步介入南海事務(wù)，向中國持續(xù)施壓，向地區(qū)盟友展現(xiàn)美國安全承諾的可靠性都有重要意義。阿基諾政府的南海激進政策造成中菲關(guān)系緊張、南海局勢持續(xù)升溫，這為美國加強在菲律賓的軍事存在提供了借口。

已經(jīng)將國家安全利益全部托付美國并且成功登上美國戰(zhàn)車的菲律賓，其對外政策和軍事安全政策以及在這些政策執(zhí)行過程中大量獲益的菲律賓軍事利益集團已經(jīng)形成了一個穩(wěn)固的既得利益圈層。目前的態(tài)勢顯示，這個既得利益圈層對社會及政治決策的影響能力已經(jīng)進入成熟期。這個成熟、龐大且與世界霸主有著千絲萬縷聯(lián)系的既得利益集團對南海問題有獨特的利益需求。如何面對這個利益集團及其背后的美國將是杜特爾特接掌新政府之后面臨的一個重要考驗。

阿基諾政府的南海激進化政策中，能源利益集團是重要的背后推手。菲律賓外長羅薩里奧曾就職于菲萊克斯礦業(yè)公司，而正是該公司下屬的菲萊克斯石油公司在2011年初獲得了開采禮樂灘油氣資源的政府授權(quán)。[8]同年3月，該石油公司曾對禮樂灘進行非法勘探作業(yè)，在遭到中國的阻攔后，阿基諾政府派出兩架空軍戰(zhàn)機試圖與中國的巡邏船對峙。[9]菲律賓在此后提交國際仲裁以及與美國簽署新的軍事協(xié)議在很大程度上也是為了獲得在其所謂專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的油氣資源。

從南海局勢的現(xiàn)狀考察，菲律賓很難在沒有中國同意的情況下勘探南海油氣資源。事實上，能源利益集團在阿基諾政府期間的勘探和吸引國外能源公司的活動都未取得明顯進展。[10]因此，一旦中菲仲裁結(jié)果出臺，菲律賓能源利益集團很有可能和前政府時期一樣，繼續(xù)推動杜特爾特政府借助國際仲裁庭做出的裁決結(jié)果擴大油氣開發(fā)與對外合作的范圍。

現(xiàn)階段，菲律賓國內(nèi)輿論已經(jīng)對中菲南海爭端表現(xiàn)出比較強烈的民族主義情緒。中國對菲律賓的外交態(tài)度已經(jīng)降到歷史低點，甚至到了繼續(xù)惡化中菲關(guān)系已經(jīng)不符合菲律賓國家利益的程度。此外，菲美南海合作已經(jīng)達到極致，如果再加碼就會恢復(fù)甚至超過冷戰(zhàn)時期的水平。這不一定符合美國的亞太戰(zhàn)略利益，也不一定符合菲律賓的國家利益。然而，這些影響南海問題的眾多因素對菲律賓未來南海政策走向的牽引并不一致。

國內(nèi)的民族主義情緒要求杜特爾特不能在南海問題上輕易妥協(xié)，但是繼續(xù)延續(xù)阿基諾三世的激進政策明顯已經(jīng)沒有更多的空間和余地。隨著菲美關(guān)系進入高密度合作的平緩過渡期，如何應(yīng)對因南海問題而惡化的中菲關(guān)系，如何處理國內(nèi)利益集團的壓力，以及國內(nèi)民族主義情緒，將成為考驗杜特爾特政治智慧的另一難題。

杜特爾特

對南海問題的利益權(quán)衡

杜特爾特早在大選期間就開始了對南海問題的利益權(quán)衡。然而，真正的利益權(quán)衡，尤其是國內(nèi)因素的利益權(quán)衡才剛剛開始。這里不僅有如何面對即將公布結(jié)果的中菲南海仲裁案，還有如何面對利益集團輪流坐莊分肥的政治傳統(tǒng)，以及國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和民族主義情緒。

大選期間，南海問題是菲律賓所有候選人不得不面對的話題。就五個候選人的言論而言，杜特爾特大選期間對南海問題的認(rèn)識還算準(zhǔn)確。他不僅有效地使用了選舉語言，而且在某種程度上顯示出他對這個問題的冷靜認(rèn)識。對于南海問題，杜特爾特一方面在其個人執(zhí)政綱領(lǐng)中寫明爭取國際仲裁，并表示將在國際仲裁案裁決后力推菲律賓就此提出主權(quán)聲索，但在另一方面卻宣稱不認(rèn)為南海問題能夠通過國際仲裁庭解決。他一方面要求中國尊重菲律賓的專屬經(jīng)濟區(qū)，宣稱已為保衛(wèi)菲律賓“領(lǐng)土”做好犧牲準(zhǔn)備，[11]另一方面卻又不斷強調(diào)不會與中國發(fā)生戰(zhàn)爭，愿意與中國通過合資的方式共同開發(fā)南海油氣資源，并歡迎中國幫助菲律賓改善基礎(chǔ)設(shè)施。[12]

中菲南海國際仲裁案預(yù)計在近期會做出裁決。這里不能排除在杜特爾特6月30日正式上臺前就做出最后裁決的可能性。留守政府如何借用最后階段推動仲裁進一步發(fā)酵，是否會采取極端行動導(dǎo)致菲律賓對外關(guān)系發(fā)生突變，或者是否做出某些特殊決策留給新政府等等，都將成為菲律賓現(xiàn)在內(nèi)部政治勢力角逐、爭奪、妥協(xié)的焦點。面對這些潛在的問題，杜特爾特?zé)o疑會利用仲裁結(jié)果為自己和菲律賓追求利益最大化。然而，過去若干年，菲律賓油氣和軍事利益集團已經(jīng)獲益頗豐。隨著新政府的成立，菲律賓民主社會的平衡機制——利益集團發(fā)展的均衡性壓力也將展現(xiàn)出來。國內(nèi)因素的考慮將成為杜特爾特應(yīng)對國際仲裁結(jié)果的直接依據(jù)。

從菲律賓國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和民眾的實際需求考察，雖然菲律賓近幾年經(jīng)濟發(fā)展較快，但普通民眾并未從經(jīng)濟增長中獲得太多的經(jīng)濟實惠。失業(yè)率居高不下的狀況及菲律賓落后的基礎(chǔ)設(shè)施也因為缺乏資金而沒有獲得明顯的改善。阿基諾政府在最后期限前加入“亞投行”也反映了菲律賓國內(nèi)對中國資本的需求。

作為華裔，杜特爾特曾公開表示為自己的華人血統(tǒng)感到自豪，并曾多次訪問中國，力促中國人到達沃市旅游和投資，其領(lǐng)導(dǎo)下的達沃市已經(jīng)與安徽省合肥市和廣西壯族自治區(qū)南寧市結(jié)為友好城市。擁有地方執(zhí)政經(jīng)驗的杜特爾特比阿基諾三世更能理解普通民眾對經(jīng)濟發(fā)展的訴求，其在中菲政治與經(jīng)濟關(guān)系上有可能采取更加務(wù)實的政策。大選期間，杜特爾特曾表示只要中國幫助菲律賓修建基礎(chǔ)設(shè)施，他愿意推動菲律賓不在南海問題上繼續(xù)和中國作對。

然而，不得不考慮的事實是，阿基諾三世的南海政策已經(jīng)在菲律賓國內(nèi)激起了強烈的民族主義情緒，而國際仲裁的結(jié)果有可能進一步刺激這一情緒，進而要求杜特爾特在南海政策上采取更加強硬的立場。在菲律賓國內(nèi)政治中占據(jù)舉足輕重地位的軍方利益集團也希望通過維持南海的緊張局勢進而獲得更多的軍費撥款。這些因素都將是杜特爾特在執(zhí)政初期調(diào)整和提出南海政策的基礎(chǔ)。

對杜特爾特

未來政策的三個判斷

面向未來，菲律賓學(xué)界和外交領(lǐng)域的精英都或多或少地表達出對過分親美、針對中國的外交政策進行調(diào)整的意愿。作為長期在地方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的政治家，杜特爾特非常了解本國國情以及普通民眾的需求，其在民眾關(guān)心的維護治安、發(fā)展經(jīng)濟、打擊腐敗等議題上取得了一定的成就。鑒于菲律賓政治傳統(tǒng)有切割前任政治外交遺產(chǎn)的特點，以及杜特爾特鮮明的個人風(fēng)格，杜特爾特顯然不會全盤繼承阿基諾三世的對外政策。

菲律賓的民主體制與家族和利益集團關(guān)系密切。對外政策和對內(nèi)政策表面上是國家利益的博弈，實際上背后都有國內(nèi)利益集團的參與?？紤]到菲律賓已經(jīng)向美國開放若干軍事設(shè)施的現(xiàn)實，以及菲律賓軍事利益集團和能源利益集團對菲律賓國內(nèi)政治的影響，阿基諾三世在美菲關(guān)系和中菲仲裁案方面留下的對外政策遺產(chǎn)是杜特爾特未來執(zhí)政最難啃的兩塊骨頭。從這個角度看，中菲關(guān)系在某種程度上也并非會如人們所期待的那樣，隨著菲律賓新總統(tǒng)的上任而有迅速且實質(zhì)性的改變。

杜特爾特總統(tǒng)上任之初，如何繼續(xù)應(yīng)對中菲南海仲裁案的結(jié)果是一個不可回避的問題。這是對菲律賓新總統(tǒng)執(zhí)政能力和應(yīng)變能力的最大挑戰(zhàn)。目前，中菲沒有特殊有效的途徑進行最高層直接對接。在具體行動中發(fā)生誤解、誤判的可能仍然存在。中菲南海仲裁案的結(jié)果對新時期中菲關(guān)系挑戰(zhàn)的關(guān)鍵在于黃巖島。菲律賓民眾和國內(nèi)多部門對黃巖島的管轄問題非常在意。重新奪回黃巖島的控制權(quán)在菲律賓國內(nèi)已經(jīng)成為一個高度關(guān)注的政治話題。新總統(tǒng)在仲裁結(jié)果公布后可能不會按照阿基諾三世的既定政策繼續(xù)大范圍炒作黃巖島問題，但是將可能組織漁民宣誓權(quán)利。按照杜特爾特的個人風(fēng)格，在對中國施加壓力行動之前，主動公開尋求與中國的和解可能性不大。如何繞開已有的矛盾陷阱，將成為杜特爾特對外政策調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

【國家社科基金重大項目：“中國南海問題主張的國際傳播戰(zhàn)略與國際話語權(quán)體系研究”（14ZDB164），國家海洋局/中國海洋發(fā)展研究會重大項目：“中國南海地區(qū)形勢分析與對策研究”（CAMAZDA201507），階段性成果】

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] US ‘neutral in Philippines-China shoal standoff， Jakarta Post， May 2， 2012

[2] Fat Reyes， PH takes China to UN arbitral tribunal. http：//globalnation.inquirer.net/62267/ph-takes-china-to-un-arbitral-tribunal， 2013-01-22.

[3] Davao City ranks as 9th safest in the world， Philippine Daily Inquirer， May 9， 2015， http：//newsinfo.inquirer.net/690252/davao-city-ranks-as-9th-safest-in-the-world.

[4] Edwin Espejo， PHILIPPINES： Duterte， human rights and HRW， Asian Correspondent， November 30， 2015， https：//asiancorrespondent.com/2015/11/philippines-duterte-human-rights-and-hrw/.

[5] 22 things to know about Duterte Harry， Rappler.com， February 26， 2016， http：//www.rappler.com/newsbreak/iq/105955-things-know-trivia-rodrigo-duterte.

[6] Camille Diola， Rodrigo Duterte formalizes presidential bid， November 27， 2015， http：//www.philstar.com/headlines/2015/11/27/1526535/rodrigo-duterte-formalizes-presidential-bid.

[7] 阿基諾告訴中國防長：若南沙主權(quán)爭端惡化可能引發(fā)軍備競賽，聯(lián)合早報http：//www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages4/cnpol110525.shtml， 2011-05-25.

[8] Biz Buzz： Ambassador Manny Pangilinan， Philippines Daily Inquirer， May 7， 2012.

[9] Mark D. Meruenas， PHL asks China to clarify presence near Palawan. http：//www.gmanetwork.com/news/story/214488/news/nation/phl-asks-china-to-clarify-presence-near-palawan， 2011-03-04.

[10]邵先成：《阿基諾政府南海政策轉(zhuǎn)變的國內(nèi)推動與限制因素及未來趨勢預(yù)判》，載《太平洋學(xué)報》，2016年第3期，第54頁。

[11] Neil Jerome Morales， Philippines Duterte calls for summit to solve South China Sea spat， Reuters， May 9， 2016， http：//www.reuters.com/article/us-southchinasea-philippines-duterte-idUSKCN0Y01I1.

[12] PiaRanada， Duterte open to joint exploration with China in West PH Sea， Rappler.com， February 5， 2016， http：//www.rappler.com/nation/politics/elections/2016/121389-rodrigo-duterte-joint-exploration-china-west-philippine-sea；Duterte favors making deal with China over dispute， Philippine Daily Inquirer， April 11， 2016， http：//globalnation.inquirer.net/138487/duterte-favors-making-deal-china-dispute.