熊瑛

黨的十八大報告提出“要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。”從黨的十五大“增強(qiáng)法治觀念”到十八大首提法治思維，表明黨對領(lǐng)導(dǎo)干部思維層面的素質(zhì)提出了新的更高要求。此后，中央對法治思維法治方式的強(qiáng)調(diào)到了遇文必寫、遇會必講的程度。黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，具有重要而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義?！爸卫砟芰Φ默F(xiàn)代化就是法治化，治理能力的法治化主要包括思維和行為方式的法治化”，[1]即運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)對國家和社會的治理。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）更是提高法治思維法治方式能力的主體從領(lǐng)導(dǎo)干部延伸到黨員干部，強(qiáng)調(diào)“高級干部尤其要以身作則、以上率下。” 十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)“運(yùn)用法治思維和法治方式推動發(fā)展”。

領(lǐng)導(dǎo)干部作為全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵少數(shù)人，是國家治理的權(quán)力主體，其運(yùn)用法治思維法治方式處理問題的能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)，其治理能力的法治化水平高低直接關(guān)系、決定著崇法、學(xué)法、用法、守法氛圍的形成和法治中國的實(shí)現(xiàn)。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維法治方式處理問題能力的現(xiàn)狀

十八大以來，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維法治方式處理問題的能力這一課題受到政府部門、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者們的空前重視，專著、論文、報告、課題對法治思維的概念、要素、意義和培養(yǎng)路徑進(jìn)行了深入研究。各級黨校也紛紛在主體班中開設(shè)相關(guān)課程。但是三年來，我們并沒有感到領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維法治方式處理問題的能力有明顯提高。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部只是在觀念層面接受了法治思維和法治方式這一組概念，但并沒有在實(shí)踐層面一以貫之，在其管轄的地方或部門，違反法律的行為或沒有法律根據(jù)的決策時常出現(xiàn)。換言之，他們雖然理解法治思維是建成法治中國的新方法，對于實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持依法治國、依法行政、依法執(zhí)政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”具有深遠(yuǎn)意義，但在應(yīng)對深化改革、推動發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定和化解矛盾等具體問題時，潛意識和行為方式上自覺或不自覺地以言代法、以權(quán)壓法或徇私枉法的問題仍然存在。

二、提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的難點(diǎn)

（一） 客觀地說，養(yǎng)成一種新的思維方式本身比較困難

“思維方式是指在人類社會發(fā)展的一定階段上，思維主體按照自身的特定需要與目的，運(yùn)用思維工具去接受、反映、理解、加工客體對象或客體信息的思維活動的樣式或模式，本質(zhì)上是反映思維主體、思維對象、思維工具三者關(guān)系的一種穩(wěn)定的、定型化的思維結(jié)構(gòu)。”[2]理論與思維方式關(guān)系密切。“任何一種理論都體現(xiàn)著一定的思維方式，都是一定的思維方式的產(chǎn)物；而一定的思維方式則是理論的內(nèi)在邏輯構(gòu)架，是理論形成、發(fā)展的內(nèi)在邏輯工具?！盵3]養(yǎng)成一種新的有關(guān)某種理論的思維方式，不是簡單地運(yùn)用該種理論術(shù)語、背誦它的條文或了解相關(guān)案例就能達(dá)到的。一方面，法治思維首先是法律思維，沒有一定的法律理論知識，法治思維無從談起。其實(shí)，法律理論知識僅僅是養(yǎng)成法治思維的必要條件，而不是充分條件。但是僅僅掌握一定的法律知識本身也是困難重重的，需要消耗時間和精力。我國目前的法律條文不僅浩如煙海、不計(jì)其數(shù)，而且專業(yè)術(shù)語密集，晦澀難懂。所以掌握基本法律知識，對于非法律專業(yè)出身又沒有從事公檢法司工作的領(lǐng)導(dǎo)干部來說的確不是輕松的事。另一方面，法治思維較之于法律思維更為宏觀，“法治思維是一種整體性思維，是一種社會思維，是一種國家治理的理念、視角和思路，它不僅是法治政府建設(shè)中的價值追求更是一種治國方法、手段的選擇。”[4]總之，法治思維的形成需要足夠的理論知識的持續(xù)滋潤和鋪墊，也離不開各種透過知識表面深藏于其后的原則、精神和理念的襄助，只有將理論內(nèi)在的思維方式內(nèi)化為自身的思維方式，才能自覺運(yùn)用法治思維去評析和解決實(shí)踐問題。所以法治思維的形成過程是緩慢的，其運(yùn)用是厚積薄發(fā)的，其養(yǎng)成是醇化的，掌握法學(xué)理論的時間久了并能自覺加以運(yùn)用，才可能漸入佳境。

（二）主觀地說，領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)有的思維或觀念一定程度上阻礙了法治思維的樹立和提升

1.權(quán)力思維。中國封建社會幾千年來一直是在非法治的環(huán)境中延續(xù)的，人們信權(quán)不信法，缺少信仰法律的觀念和思維。盡管中國古代法律表現(xiàn)出“由簡及繁，由禮、律不分到禮、律分離，法律體系及分類也日趨完密、細(xì)化，法律規(guī)定的實(shí)用性也增強(qiáng)”[5]的變遷過程，但是，從頒布法令的君主、執(zhí)法的官吏到守法的老百姓來說，都并不特別看重這些明文規(guī)定的成文法律。當(dāng)權(quán)者高高在上，濫用權(quán)力。法家曾言：“夫生法者，君也。守法者，臣也。法于法者，民也?！狈墒蔷疚坏模腔实垴{馭臣民的銜轡垂策?；实奂⒎?、司法于一身，生殺予奪，大權(quán)在握。官吏靈活擅斷，比附類推，任意出入人罪，人民只有遵從的義務(wù)。時至今日，一些領(lǐng)導(dǎo)干部上任后能快速進(jìn)入權(quán)力角色，以領(lǐng)導(dǎo)者、父母官、管理者思維處理事務(wù)，忽視甚至漠視法律在處理事務(wù)中的作用和自我約束。他們更愿意將權(quán)力施加于自己處理事務(wù)或做出決策的過程中，忽略法律的規(guī)定。在實(shí)際工作中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部很少捫心自問：我這樣做有沒有法律依據(jù)？當(dāng)被問及決策的依據(jù)時，常常敷衍塞責(zé)，甚至置之不理、視而不見。領(lǐng)導(dǎo)干部的這種觀念更加導(dǎo)致了全社會自覺或不自覺地將法律擺在了次于權(quán)力的地位。

2.政策思維。一些領(lǐng)導(dǎo)干部無論在觀念上還是實(shí)踐中，混淆政策與法律的界限，重政策輕法律，甚至用土政策來代替法律。他們的理由主要有四點(diǎn)：一是從政策的特點(diǎn)來看，它具有很多優(yōu)點(diǎn)。如制定方向正確，因事制宜，因地制宜，目的明確，針對性強(qiáng)，而且政策發(fā)布果斷、迅速、高效，即短平快。而制定法律的程序復(fù)雜，成本高，可能一制定出來就已經(jīng)滯后于社會。二是從歷史上看，我們有“政策治國”[6]的經(jīng)驗(yàn)。建國之初，我國就主要依靠黨的政策治國理政，黨的政策實(shí)際上發(fā)揮著法律的作用并且高于法律的地位。那時，法律在社會生活中的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與政策比較，但國家仍在一窮二白的基礎(chǔ)上完成了醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷并鞏固了新生的人民民主專政國家政權(quán)的艱巨任務(wù)。三是從時代背景來看，有“政策治國”的必要性。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，中國經(jīng)濟(jì)必須保持中高速增長，在這樣的時代背景和目標(biāo)下，更要依靠“政策治國”。四是從實(shí)踐來看，有時按政策思維辦事比按法治思維行事高效?！胺ㄖ嗡季S是一種制度性思維、規(guī)則思維、權(quán)利思維、責(zé)任思維，要建制度、守規(guī)則、護(hù)權(quán)利、擔(dān)責(zé)任”的思維。[7]用法治思維處理問題必須按部就班，遵守近似繁文縟節(jié)的程序，嚴(yán)格依法辦事就可能出現(xiàn)僵化、教條主義脫離實(shí)際的問題。但是經(jīng)“紅頭文件”和專題會議確定的政策進(jìn)行指導(dǎo)和保障就可有效地協(xié)調(diào)各方力量迅速完成任務(wù)。

三、提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的對策

善用法治思維法治方式治國理政，是黨在新時期對各級干部思維方式提出的新要求。為此，我們應(yīng)該采取積極主動推動領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成法治思維，而不是對其放任不管。

（一）加強(qiáng)法律理論培訓(xùn)是提高領(lǐng)導(dǎo)法治思維能力的基礎(chǔ)

目前對領(lǐng)導(dǎo)干部法律理論培訓(xùn)存在認(rèn)識偏差：領(lǐng)導(dǎo)干部具有法治理念就可以了，不必過分在意掌握多少法律知識。在此觀念支配下，不僅領(lǐng)導(dǎo)干部視法律理論無足輕重，甚至作為培訓(xùn)、輪訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)干部主陣地、主渠道的各級黨校、行政學(xué)院也較少開設(shè)部門法的講座，大多是理念性的專題。的確，培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)干部的目的是增強(qiáng)其法治意識，提高法治思維能力，并非要把他們培養(yǎng)成法律專家，但是提高法治思維能力決不意味著可以棄理論于不顧。如前所述，法律與理論是密切聯(lián)系的。法治思維能力的強(qiáng)弱取決于主體對法律理論普遍性的洞察、自覺與把握以及將一般的社會問題轉(zhuǎn)化為法律理論的能力。法律至上、公平正義、以人為本、權(quán)力制約等法治精神不是自然而然地顯現(xiàn)的。它們蘊(yùn)含于無數(shù)具體的法律規(guī)范中，并外化于法律規(guī)范的實(shí)施過程中。沒有對法律理論知識的儲備和掌握，不可能正確理解法律規(guī)范，孕育于其中的法治理念不可能得到固化和凝練，法治思維能力的提高也只能是鏡花水月。申言之，只有通過系統(tǒng)的法律理論培訓(xùn)，將知識和理念傳授給領(lǐng)導(dǎo)干部，使之潛移默化地改變其觀念和行為。從實(shí)然的角度來看，許多調(diào)查研究顯示領(lǐng)導(dǎo)干部掌握的法律知識不容樂觀?！坝?7.3%的領(lǐng)導(dǎo)干部表示對憲法‘略知一二 或‘不了解，而對行政處罰法、行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政許可法等與領(lǐng)導(dǎo)干部工作關(guān)系密切的部門法，表示‘十分了解或‘了解的更不足一半，對勞動合同法等維護(hù)勞動者合法權(quán)益的法律領(lǐng)導(dǎo)干部更是了解甚少?！?[8]因此加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法律理論培訓(xùn)具有充分的必要性。

另外，還應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)的針對性。著重講解法治與改革的關(guān)系，市場經(jīng)濟(jì)與法治之間的關(guān)系，政策思維已不太適合當(dāng)前國情，權(quán)力思維的弊病，怎樣運(yùn)用法治思維法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定等重大理論問題，如此才能幫助領(lǐng)導(dǎo)干部摒棄非法治思維，親近法治思維，并自覺以法治思維法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定?，F(xiàn)實(shí)中一些干部認(rèn)為改革必須首先突破憲法和法律，甚至將改革等同于違法。貴州省赫章縣某縣長曾說：“如果樣樣都依法，我們就一事無成。”[9]一些干部認(rèn)為法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是風(fēng)馬牛不相及，毫無瓜葛的，甚至認(rèn)為法治將消解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。一些干部仍然秉持“擺平就是水平”等錯誤觀念，不去思考如何解決群眾訴求，而慣于用截訪、遷就、銷號、拘留、罰款等手段壓制上訪人員。在征地拆遷、危化品企業(yè)發(fā)展等矛盾集中領(lǐng)域認(rèn)為根本不能用法治思維去解決問題。這種現(xiàn)狀的出現(xiàn)與理論培訓(xùn)的欠深入有一定關(guān)系。從培訓(xùn)方式來看，應(yīng)注重使用“案例教學(xué)”、“情景教學(xué)”、“研討式”、“行動學(xué)習(xí)法”等培訓(xùn)方法，并輔之以典型或最新的社會熱點(diǎn)，如近期發(fā)生的“常州外國語學(xué)校污染事件”、“深圳禁摩限電事件”、“溫州住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)費(fèi)事件”、“山東非法經(jīng)營疫苗事件”等鮮活生動的案例，這樣不僅能調(diào)動其參訓(xùn)的積極性，而且也能將培訓(xùn)過程轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)干部主動獨(dú)立地養(yǎng)成法治思維的過程，實(shí)現(xiàn)其理論知識向能力的轉(zhuǎn)化。

（二）建立有助于養(yǎng)成法治思維法治方式的干部培養(yǎng)機(jī)制是促使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺提高法治思維能力的動力

干部培養(yǎng)機(jī)制必須與對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維要求相契合。在對公務(wù)員及事業(yè)單位人員的錄用時，可加大對法律知識的考查以及運(yùn)用法律知識分析、評判具體問題的能力。同時，加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的綜合考核。綜合考核中要注意理論和實(shí)踐能力的考核。實(shí)踐能力的考核是對領(lǐng)導(dǎo)干部的工作進(jìn)行具體的全程“跟蹤”，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部對每項(xiàng)工作的處理方式和處理效果等多項(xiàng)指標(biāo)來考察其法治能力。理論考核和實(shí)踐考核的結(jié)合才能比較真實(shí)、客觀地評價領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的狀況?！稕Q定》也對此作出了明確指示：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)干部。”當(dāng)然，對于造成嚴(yán)重后果的，必須依法依規(guī)依紀(jì)追究其黨紀(jì)政紀(jì)和法律責(zé)任，決不能姑息遷就。

（三）營造良好的法治環(huán)境是提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的關(guān)鍵

法治環(huán)境是指存在于法治主體之外、直接或間接地作用于法治建設(shè)、法治過程與效果的各種因素的總和。[10]與法治相關(guān)的各種活動離不開環(huán)境，法治思維也概莫能外。法治環(huán)境是法治思維賴以存在和發(fā)展的社會基礎(chǔ)，它積極地影響著領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，反過來，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力增強(qiáng)了，就會自覺地運(yùn)用法治方式，法治環(huán)境也會得到優(yōu)化和改善。

改善法治環(huán)境，首先，要進(jìn)一步規(guī)范決策權(quán)的行使。其次，要努力做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，確保有法必依、嚴(yán)格執(zhí)法。《決定》指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！爆F(xiàn)代法治國家對立法、執(zhí)法、司法、守法有著不同的要求，立法要側(cè)重科學(xué)，執(zhí)法要側(cè)重嚴(yán)格，司法要側(cè)重公正，守法要側(cè)重全體公民。四中全會決定專門對“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”提出具體要求。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部在行使執(zhí)法權(quán)時，必須首先思考自己有沒有這項(xiàng)權(quán)力，公民個人有沒有這項(xiàng)權(quán)利。政府和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是公權(quán)力，公民個人的權(quán)利是私權(quán)利，對于前者，法無授權(quán)不可為，對于后者，法無禁止皆可為。也就是說，法治思維首先表現(xiàn)為有沒有這項(xiàng)權(quán)力，在此基礎(chǔ)上，才是該如何行使這項(xiàng)權(quán)力的問題。最后，加強(qiáng)普法教育，增強(qiáng)全民守法的自覺性。推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，需要培養(yǎng)和喚起廣大民眾對法治的信仰，唯有如此，法治才能獲得人們發(fā)自內(nèi)心的崇尚與支持。

三、結(jié)語

“羅馬不是一天建成的”。法治思維是一種觀念，觀念的轉(zhuǎn)變是一場深刻的革命。培養(yǎng)運(yùn)用法治思維法治方式的能力也不是一蹴而就的，而是一艱難曲折的過程，需要堅(jiān)持不懈的努力和付出。外因是條件，內(nèi)因是關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，提高自己運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，成為建設(shè)法治政府、法治國家和法治社會的榜樣和中堅(jiān)力量。

相比于普通個體，領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，在建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會的進(jìn)程中有著重要示范作用?，F(xiàn)代社會中，政府影響不可避免地深入到社會各個領(lǐng)域、各個層面，沒有政府的法治化，就不可能有國家和社會的法治化，依法行政是依法治國的深化和必然要求。只有政府和公民都善于運(yùn)用法治思維、選擇法治手段，法治環(huán)境的建設(shè)才會進(jìn)入良性循環(huán)軌道，為全面建設(shè)小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。

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