陳衛(wèi)華 呂萍

摘要：文章旨在研究廉租房與公租房并軌可能引起的問(wèn)題，為租賃型保障房的后續(xù)完善提供政策建議。運(yùn)用情景模擬方法，文章從資源配置效率、制度運(yùn)行成本、財(cái)政壓力、公共治理等視角對(duì)兩房并軌政策自身及實(shí)施中可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了理論剖析。研究發(fā)現(xiàn)，盡管有不少優(yōu)點(diǎn)，但兩房并軌可能存在帕累托改進(jìn)難度大、保障對(duì)象信息甄別成本增加、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、總房源供應(yīng)監(jiān)督難、公眾信任度弱化等問(wèn)題。文章還為租賃型保障房的完善提供了政策啟示。

關(guān)鍵詞：保障房并軌；租賃型保障房；政策完善

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）將公共租賃住房作為保障性安居工程建設(shè)的重點(diǎn)，提出“逐步實(shí)現(xiàn)廉租住房與公共租賃住房統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運(yùn)行”的發(fā)展方向。隨后并軌試點(diǎn)工作在一些地方逐步展開(kāi)?！秶?guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕20號(hào)）要求“有序推進(jìn)公租房、廉租房并軌”?！蹲》砍青l(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建保[2013]178號(hào)）正式規(guī)定從2014年起，廉租住房并入公共租賃住房（簡(jiǎn)稱“兩房并軌”），改革落地。

“兩房并軌”的后續(xù)改革面臨許多不確定性，這意味著每一步?jīng)Q策都將面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究認(rèn)為，“寬框架”（Broad Framing）比“窄框架”（Narrow Framing）更適合風(fēng)險(xiǎn)決策，為了做出更合理的決策，需要將各種不確定因素和可能的選擇進(jìn)行整體考慮（Kahneman D，2011）。由于改革前對(duì)改革的積極意義探討較多而對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題探討有限，而實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了很多新情況，本文將側(cè)重于從對(duì)立面分析改革可能遇到的各種問(wèn)題，以期為進(jìn)一步完善住房保障制度提供政策參考。

本文首先簡(jiǎn)單分析了“兩房并軌”的原因與意義，然后詳細(xì)探討了兩房并軌可能遇到的幾個(gè)問(wèn)題，最后提出了完善住房保障制度的政策建議。

一、 保障房并軌：目的與意義

之所以進(jìn)行兩房并軌改革，主要基于兩個(gè)方面的原因，一是廉租房和公租房都是非產(chǎn)權(quán)式保障房，其功能、運(yùn)行機(jī)制等方面比較接近；二是兩類保障房并行運(yùn)行存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)有：

其一，兩類保障房之間不易調(diào)劑。廉租房和公租房并行時(shí)，房源是分開(kāi)的，之間很難調(diào)劑余缺。在某一特定時(shí)期，當(dāng)某一類房源有余而另一類不足時(shí)，會(huì)導(dǎo)致房源不能得到充分利用。

其二，申請(qǐng)不便。由于兩類保障房性質(zhì)接近，往往造成申請(qǐng)人的混淆，造成申請(qǐng)不便。

其三，動(dòng)態(tài)管理難。當(dāng)保障對(duì)象收入變化時(shí)，不再滿足廉租房條件的家庭需要先退出廉租房，再重新申請(qǐng)公租房，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

其四，制度不銜接，管理成本高。兩類保障房在土地供應(yīng)、中央投資補(bǔ)助等方面有差別，造成行政管理成本較高。通過(guò)“兩房并軌”改革，希望能解決上述問(wèn)題，達(dá)到方便群眾、提高效率、降低管理成本的目的。

二、 保障房并軌：?jiǎn)栴}與成因

1. 并軌與帕累托改進(jìn)。分析發(fā)現(xiàn)，將廉租房并入公租房，既可能損失效率又可能傷害公平，故難以做到帕累托改進(jìn)。

一方面，“輪候排序”可能增加排隊(duì)成本。表1中，n1、n2、N分別表示相應(yīng)的窗口數(shù)量，表中的A、B分別表示申請(qǐng)兩類保障房的個(gè)體，此處假設(shè)廉租房和原公租房的申請(qǐng)人分別有2人和3人，辦理一個(gè)申請(qǐng)的耗時(shí)為15分鐘。則廉租房窗口和原公租房窗口的等待時(shí)間分別為15分鐘和45分鐘（15分鐘+30分鐘）。將廉租房并入公租房后，設(shè)置的窗口數(shù)量有三種可能情形：

情形一：N

情形二：N=n1+n2。此時(shí)新公租房窗口數(shù)恰好等于原來(lái)的兩類之和，申請(qǐng)人的等待時(shí)間將等于原來(lái)的總耗時(shí)，即合并未損失效率。

情形三：N>n1+n2。此時(shí)新公租房窗口數(shù)大于原來(lái)的兩類之和，申請(qǐng)人的等待時(shí)間由于窗口的增加必定小于原來(lái)的總耗時(shí)，即合并后導(dǎo)致申請(qǐng)人花費(fèi)更少的時(shí)間排隊(duì)，提高了效率。

綜上，兩房并軌后輪候的效率最終取決于合并后公租房窗口設(shè)置的數(shù)量，只有在N>=n1+n2即不減少受理窗口的情況下，申請(qǐng)等待時(shí)間才不會(huì)增加，效率才不會(huì)受損。而在實(shí)際中受行政管理傳統(tǒng)的影響，出現(xiàn)概率最高的情況是N<=n1+n2，這意味著效率受損的可能性較大。

另一方面，“兩房并軌”有可能損害一部分人的利益。

表2中，第二行的數(shù)字為假定的房源套數(shù)，并假定并軌后保持原有供給規(guī)模。情形1至8的數(shù)字代表假定的申請(qǐng)家庭數(shù)量，并假定并軌前后需求規(guī)模不變。最后一列中的“中”和“低”分別代表申請(qǐng)公租房和廉租房的家庭，括號(hào)中的數(shù)字代表受影響的家庭數(shù)量。

情形1中，并軌前房源充足，并軌后的房源依然充足，能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，并軌對(duì)中、低收入家庭均無(wú)影響。情形2中，廉租房房源充足（余4=10-6）而公租房不足（缺口為2=22-20），且總房源充足（2=30-28），并軌后不能承租公租房的2個(gè)家庭將可以獲得新公租房，因此并軌有利于中等收入家庭。情形3中，廉租房恰好滿足低收入家庭的需求，但公租房不足（缺口為2=22-20），并軌后原來(lái)不能獲得公租房的家庭依然不能得到滿足，即并軌對(duì)中、低收入家庭均無(wú)影響。情形4中，廉租房不足（缺口2=12-10）而公租房充足（余10=20-10），且總房源充足（8=30-22），并軌后承租不到廉租房的2個(gè)家庭將能獲得新公租房，并軌有利于低收入家庭同時(shí)不影響中等收入家庭。情形5中，兩種保障房均短缺（廉租房缺1=11-10，公租房缺2=22-20），并軌后依然短缺（3=33-30），但按照并軌后優(yōu)先保障廉租房對(duì)象的要求，原來(lái)得不到廉租房的1個(gè)家庭將能得到新公租房，結(jié)果擠掉1個(gè)中等收入家庭，因此并軌有利于低收入家庭而不利于中等收入家庭。情形6中，廉租房房源充足（余4=10-6）而公租房嚴(yán)重不足（缺口為11=31-20），但總房源不足（7=30-37），并軌后原來(lái)得不到公租房的4個(gè)家庭將能得到新公租房，因此并軌在不影響低收入家庭的情況下，有利中等收入家庭。情形7中，廉租房不足（缺口5=15-10）而公租房充足（余2=20-18），但總房源不足（3=33-30），并軌后承租不到廉租房的5個(gè)家庭將能獲得新公租房，卻擠出本來(lái)可以獲得原公租房的3個(gè)中等收入家庭，因此并軌有利于低收入家庭而不利于中等收入家庭。

以上分析可以得出如下結(jié)論：

近年來(lái)中央政府持續(xù)擴(kuò)大保障房建設(shè)規(guī)模，表明政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到保障房短缺的現(xiàn)實(shí)，即房源充足（情形1）目前很難滿足，但由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)欠缺，很難準(zhǔn)確估計(jì)保障房的短缺數(shù)量。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014年9月底，約有450萬(wàn)戶城鎮(zhèn)低保家庭的住房困難得到解決，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，即廉租房恰好滿足低收入家庭（情形3）或有富余（情形2、6）。如果此估計(jì)可靠，則并軌至少不會(huì)影響任何一類家庭的利益，還有可能實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。然而如果適當(dāng)擴(kuò)大目前偏低的廉租房保障范圍，則很有可能出現(xiàn)廉租房和總房源不足（情形5、7）的情況，此時(shí)的并軌則非帕累托改進(jìn)。

綜合以上兩個(gè)方面的分析發(fā)現(xiàn)，將廉租房并入公租房很有可能不是帕累托改進(jìn)，即使構(gòu)成帕累托改進(jìn)，若并軌后的新公租房服務(wù)窗口減少，“輪候排序”仍可能增加排隊(duì)成本。可見(jiàn)，改善住房保障的關(guān)鍵在于增加房源，尤其是在基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低保家庭應(yīng)保盡保之后，擴(kuò)大新公租房建設(shè)規(guī)模應(yīng)是政府工作的重點(diǎn)。

2. 并軌與信息甄別成本?！皟煞坎④墶睂⒃黾訉?duì)保障對(duì)象信息的甄別成本。按照保障房申請(qǐng)程序，申請(qǐng)人提交收入等申請(qǐng)材料后，主管部門(mén)需要對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行甄別和篩選，在保證信息真實(shí)的情況下評(píng)定申請(qǐng)人是否具有資格。并軌之前廉租房和公租房的保障對(duì)象是分別申請(qǐng)的，兩個(gè)收入層次的申請(qǐng)人自然分離，減少了一次甄別，可以節(jié)省成本。并軌之后兩類申請(qǐng)人則混在一起，信息甄別成本會(huì)增加。

設(shè)N為并軌后總的申請(qǐng)人數(shù)量，并假設(shè)并軌前廉租房和公租房的申請(qǐng)人數(shù)量均為N/2。由于并軌后申請(qǐng)人數(shù)量N很大，單位甄別成本a也大，而并軌前兩類申請(qǐng)人數(shù)量小，單位甄別成本a1和a2也小，有a>a1且a>a2。設(shè)并軌后信息甄別的總成本為C，并軌前兩類申請(qǐng)人信息甄別的總成本分別為C1和C2。則有：C=a*N，C1=a1*N/2，C2=a2*N/2， C1+C2=[（a1+a2）/2]*N。

這里計(jì)算的是保障房準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的信息甄別成本，在退出環(huán)節(jié)也會(huì)發(fā)生類似情況。因此，總的來(lái)看，兩房并軌在準(zhǔn)入和退出環(huán)節(jié)都會(huì)導(dǎo)致信息甄別成本的增加。

3. 并軌與財(cái)政負(fù)擔(dān)。一方面，兩房并軌可能提高保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致建設(shè)成本增加。住建部2009年出臺(tái)的《2009-2011年廉租住房保障規(guī)劃》規(guī)定，套型建筑面積控制在50平方米以內(nèi)。2010年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，成套建設(shè)的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴(yán)格控制在60平方米以下。廉租房并入公租房后，其上限將和新公租房相同，也提高到60平方米。建筑面積的增加勢(shì)必增加建筑成本。用c表示單位建筑成本，SL和SG分別表示廉租房和公租房的建筑面積，有SL

并軌前的總成本為：CL+CG=c*（SL+SG）。

并軌后原廉租房面積和公租房相同，故總成本為：CL+CG=c*（SG+SG）。

顯然c*（SG+SG）>c*（SL+SG），即并軌后新公租房開(kāi)發(fā)成本會(huì)比原來(lái)增加。

另一方面，兩房并軌可能增加租金補(bǔ)貼總額。從各地的一般情況看，廉租房租金通常約是公租房租金的1/5左右。廉租房的劃撥土地是能夠維持低租金的原因之一，并入公租房之后，新公租房用地將轉(zhuǎn)為“出讓、租賃或作價(jià)入股等有償方式”，這勢(shì)必導(dǎo)致開(kāi)發(fā)成本進(jìn)而租金水平的增加。盡管考慮到原廉租房對(duì)象的支付能力，政府將對(duì)其增加補(bǔ)貼，但這卻會(huì)加大政府的租金補(bǔ)貼支出。

保障房資金短缺一直是制約建設(shè)規(guī)模的瓶頸，兩房并軌造成開(kāi)發(fā)成本和補(bǔ)貼金額提高，將加重地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，更是火上澆油，可能挫傷地方政府本來(lái)就不高的積極性。

4. 并軌與房源供應(yīng)。并軌之前，廉租房和公租房建設(shè)計(jì)劃是分列的，各自建設(shè)規(guī)模一目了然，也方便和以前對(duì)比，房源供應(yīng)增減情況容易受到公眾監(jiān)督。并軌之后，房源數(shù)量的混合使得公眾不易分清增減情況，即表面看新公租房房源有增加，但要弄清楚其相對(duì)于原廉租房和公租房之和是否有增加則會(huì)變得有難度。因此，在信息透明度下降時(shí)，兩房并軌有可能造成新公租房總房源的減少。

5. 并軌與公眾態(tài)度。兩房并軌確定的“輪候排序”規(guī)則有可能缺乏公眾信任而降低公平感。

公租房分配的公平性問(wèn)題是比較棘手的，絕對(duì)的公平很難實(shí)現(xiàn)。從理論上來(lái)看，最公平的分配方式應(yīng)該按住房困難程度大小排序，最困難的家庭應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到保障，然而這種方式難度較大，且成本較高，不易實(shí)施。目前各地采用的輪候排序主要是按資格證編號(hào)，即取得資格的時(shí)間，實(shí)質(zhì)上是先到先得。這種方式由于透明度較低，存在暗箱操作的可能，因而難以得到公眾信任。根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心在2014年11月對(duì)重慶市公租房的調(diào)研，大多數(shù)受訪者認(rèn)為“搖號(hào)”比“排隊(duì)”公平。

三、 保障房并軌：政策啟示

兩房并軌之前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在兩房分離的弊端和問(wèn)題，爭(zhēng)論推動(dòng)了兩房并軌改革。并軌的積極意義不容質(zhì)疑，然而并軌不可能一勞永逸，改革之后還會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題。因此，換一個(gè)角度重新審思兩房并軌的另一面是有一定現(xiàn)實(shí)意義的。側(cè)重于分析并軌后可能出現(xiàn)的問(wèn)題，將提供更全面的信息，使進(jìn)行寬框架評(píng)估成為可能。寬框架評(píng)估有利于更全面客觀地認(rèn)識(shí)兩房并軌改革，為后續(xù)改革及保障房制度完善提供思路和建議。

基于本文的分析，廉租房并入公租房以后，還需要從以下方面進(jìn)行完善：

1. 并軌后保證申請(qǐng)服務(wù)窗口數(shù)量不減少才能方便公眾，提高效率。既然采用“輪候”分配規(guī)則，排隊(duì)成本的損失就是無(wú)法避免的，但是政府可以采取增加服務(wù)窗口的辦法盡量減少等待時(shí)間，盡可能節(jié)省排隊(duì)成本。可以利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，進(jìn)行在線申請(qǐng)，以節(jié)省時(shí)間。

2. 重視房源開(kāi)發(fā)才能促進(jìn)兩房并軌改革效率的實(shí)現(xiàn)。分析表明，充足的房源可以避免并軌引起的擠出效應(yīng)，更有可能實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。“十二五”規(guī)劃大力推進(jìn)保障房建設(shè)是十分必要的，但是準(zhǔn)確調(diào)研保障對(duì)象的需求才更科學(xué)的，畢竟房源過(guò)剩還可能沖擊市場(chǎng)。

3. 科學(xué)設(shè)計(jì)申請(qǐng)表格，降低信息甄別成本。例如可以將申請(qǐng)人按收入狀況分為A、B、C三類，要求分類填寫(xiě)，并規(guī)定弄虛作假導(dǎo)致類別不符將不能自動(dòng)進(jìn)入另一類，這樣就將信息篩選的第一環(huán)節(jié)交由申請(qǐng)人完成，一定程度上可以降低信息甄別成本。輪候排序也按類別進(jìn)行，收入最低的優(yōu)先，能盡量保證公平。

4. 重視信息公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。這里應(yīng)至少做到六公開(kāi)：建設(shè)計(jì)劃公開(kāi)、分配房源公開(kāi)、保障資格公開(kāi)、分配進(jìn)度公開(kāi)、分配結(jié)果公開(kāi)、退出房源公開(kāi)。還要建立投訴反饋機(jī)制，對(duì)公眾發(fā)現(xiàn)的各類問(wèn)題尤其是分配舞弊問(wèn)題及時(shí)反饋解決。

參考文獻(xiàn)：

[1] Kahneman D.Thinking， fast and slow[M].Macmillan，2011.

[2] 嚴(yán)榮.改善上海保障房社區(qū)的運(yùn)行[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2014，（7）：34-36.

[3] 鄧宏乾，王賢磊，陳峰.我國(guó)保障住房供給體系并軌問(wèn)題研究[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2012，（3）：29-37.

[4] 葛揚(yáng)，賈春梅.廉租房供給不足的事實(shí)、根源與突破路徑[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2011，（8）.

[5] 賈春梅.保障房有效供給不足的原因分析和政策建議[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2013，（12）.

[6] 呂萍，藏波，陳泓冰.共有產(chǎn)權(quán)保障房模式存在的問(wèn)題——以黃石市為例[J].城市問(wèn)題，2015，（6）.