屈小博

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居住證：讓“新市民”更好融入“新城鎮(zhèn)”

屈小博

居住證制度是被賦予了“公平”和“發(fā)展”雙重意義的制度安排，是中央政府出臺(tái)的落實(shí)放寬戶口遷移的重要政策措施，有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，對(duì)于個(gè)人和國(guó)家都具有非常重要的作用。

如何讓外來(lái)人口能夠成為城市的“主人”而非“過(guò)客”？1月22日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，除極少數(shù)超大城市外，全面放開(kāi)高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、留學(xué)歸國(guó)人員等落戶限制，使含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，使“新市民”能享受到同等的公共服務(wù)與社會(huì)保障。與此同時(shí)，1月1日施行的《居住證暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)迎來(lái)了實(shí)質(zhì)性的推開(kāi)階段。應(yīng)該說(shuō)，作為被賦予了“公平”和“發(fā)展”雙重意義的制度安排，居住證制度是中央政府出臺(tái)的落實(shí)放寬戶口遷移的重要政策措施，有利于促進(jìn)勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)和市場(chǎng)配置，消減城鄉(xiāng)差別，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展，對(duì)于個(gè)人和國(guó)家都具有非常重要的作用。

居住證作為解決城鎮(zhèn)化難點(diǎn)問(wèn)題的一項(xiàng)重要改革舉措，一方面替代暫住證發(fā)揮了流動(dòng)人口登記和管理的作用，另一方面能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向流動(dòng)人口的擴(kuò)展。居住證持有人與當(dāng)?shù)貞艏丝谙碛型鹊牧x務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利和便利。

應(yīng)該說(shuō)，《條例》的出臺(tái)是我國(guó)戶籍制度改革的一種漸進(jìn)性的政策安排。要對(duì)其全面認(rèn)識(shí)和理解需把握好以下幾點(diǎn)：

第一，居住證制度對(duì)人口遷移、流動(dòng)有非常重要的作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展的影響意義重大。研究顯示，通過(guò)勞動(dòng)力自由流動(dòng)提高勞動(dòng)供給，可以增加勞動(dòng)力市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)模、提高生產(chǎn)率，“十三五”期間每年能夠帶來(lái)約2％的GDP經(jīng)濟(jì)凈收益。在我國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移已經(jīng)十分充分的情況下，增加勞動(dòng)力供給只能通過(guò)戶籍改革提高城鎮(zhèn)常住人口比重來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第二，申領(lǐng)條件、所享受公共服務(wù)和落戶政策是三個(gè)主要的制度要點(diǎn)。一直以來(lái)，戶籍制度改革是以地級(jí)城市為主導(dǎo)，逐步試錯(cuò)漸進(jìn)展開(kāi)。此次國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《條例》只是規(guī)定了國(guó)家層面的整體制度安排，真正在全國(guó)推開(kāi)的實(shí)際是各個(gè)地級(jí)市的《居住證實(shí)施細(xì)則》。這其中，各地市都將居住、就業(yè)和繳納社保等作為申領(lǐng)居住證的準(zhǔn)入條件，而這些準(zhǔn)入條件決定了當(dāng)?shù)氐木幼∽C實(shí)際能覆蓋常住人口的數(shù)量。各地居住證所能享受的公共服務(wù)，也基本是按照“梯次漸進(jìn)式”福利享受機(jī)制，存在一定差異性。比如義務(wù)教育、住房公積金等公共服務(wù)在一些大城市還不能憑居住證享受；在入戶制度設(shè)計(jì)方面，不同城市在居住證基礎(chǔ)上實(shí)行的“積分落戶”門(mén)檻高低有所不同，但“設(shè)計(jì)思路”相似，都是希望通過(guò)門(mén)檻控制落戶規(guī)模。

第三，大城市、特大城市與居住證相關(guān)聯(lián)的積分落戶辦法，距離戶籍制度改革的目標(biāo)還存在較大差距。目前，我國(guó)已有20多個(gè)大城市已發(fā)布或?qū)嵭蟹e分落戶制度。例如，上海市規(guī)定，積分達(dá)到120分，即可享受與上海戶籍居民基本相同的待遇；北京市影響“積分”的主要指標(biāo)包括穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、教育背景、居住區(qū)域、行業(yè)、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)、納稅、信用記錄等，并附有加減分的規(guī)定。盡管各城市積分的方式和標(biāo)準(zhǔn)存在差異，但基本都設(shè)置了較高門(mén)檻。

趙乃育　畫(huà)

從現(xiàn)階段來(lái)看，積分落戶作為居住證制度的重要組成部分，承擔(dān)了相對(duì)過(guò)多的附加改革任務(wù)。一方面，大城市的積分落戶附帶著較強(qiáng)的人群區(qū)分功能，很大程度上是在承擔(dān)大城市、特大城市產(chǎn)業(yè)疏解、人口疏解的功能。人口密度的調(diào)控實(shí)際上更需要在城市空間布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局上進(jìn)行調(diào)整，以減少中心城區(qū)與郊區(qū)在交通、教育、醫(yī)療、商貿(mào)流通等方面的差距，盡量使城鎮(zhèn)化的速度與公共服務(wù)的提供速度相匹配，而不應(yīng)僅關(guān)注流動(dòng)人口本身。

另一方面，居住證與社保等制度改革的相關(guān)性還比較強(qiáng)。比如，目前各地的居住證制度都要求申請(qǐng)者有合法穩(wěn)定的住所、就業(yè)以及繳納社會(huì)保險(xiǎn)。而最新的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》顯示，我國(guó)有相當(dāng)比例的流動(dòng)人口就業(yè)于私營(yíng)部門(mén)或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，大多沒(méi)有簽訂就業(yè)合同，也并未持續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)。同時(shí)，租住在低成本住房中的一部分流動(dòng)人口也很難提供租房合同，無(wú)法達(dá)到申領(lǐng)居住證的準(zhǔn)入條件。在社會(huì)保障制度沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的情況下，居住證申領(lǐng)與社保掛鉤還會(huì)使一部分正常繳納社保的申領(lǐng)人出現(xiàn)無(wú)法申領(lǐng)的情況。

因此，居住證制度所肩負(fù)的改革目的和核心功能，包括了城市流動(dòng)人口管理、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口覆蓋、推動(dòng)戶籍制度改革三項(xiàng)功能。戶籍制度改革的目標(biāo)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障、社會(huì)救助和公共服務(wù)體系，使其在不同人群之間的差異性最終消除。為此，中央和地方的各級(jí)決策者和管理者需要從整體層面考慮如何更快更好地發(fā)揮居住證作用。

首先，探索居住證公共服務(wù)投入財(cái)政分配體制機(jī)制，解決居住證福利與大城市承載力的改革悖論。研究顯示，戶籍改革的財(cái)政投入排在前10位的城市已經(jīng)占到全國(guó)戶籍改革總投入的75％，全國(guó)主要大城市面臨的財(cái)政壓力是客觀存在的。戶籍改革有利于中國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，按照獲益更多理應(yīng)負(fù)擔(dān)更多改革成本的原則，居住證制度中涉及的基本公共服務(wù)，所需財(cái)政投入應(yīng)以中央為主導(dǎo)，形成中央與地方的合理收益分配機(jī)制。

其次，在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，主要大城市、省會(huì)城市通過(guò)提高基本公共服務(wù)均等化水平仍然是戶籍改革的主要途徑，依托居住證制度進(jìn)一步擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋范圍，逐步增加積分制入戶的數(shù)量，保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率在“十三五”時(shí)期差距逐步縮小。

最后，優(yōu)化調(diào)整積分規(guī)則，較大幅度提高穩(wěn)定居住年限（或居住證持有年限）的分值，適當(dāng)弱化社保繳費(fèi)、投資納稅等指標(biāo)的分值。同時(shí)，根據(jù)流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)需求的優(yōu)先順序，逐步擴(kuò)大并調(diào)整居住證的公共服務(wù)供給。比如，流動(dòng)人口的子女教育應(yīng)該得以優(yōu)先保障。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）