劉應波 向仕敏

（黔南州林業(yè)局林權交易管理服務中心 貴州都勻 558000）

黔南州政策性森林保險發(fā)展現狀分析與對策

劉應波 向仕敏

（黔南州林業(yè)局林權交易管理服務中心 貴州都勻 558000）

開展政策性森林保險工作是落實中央的一項重大惠農政策，是分散林業(yè)風險、鞏固林業(yè)建設成果、拓寬林業(yè)融資渠道，實現“生態(tài)林業(yè)”與“民生林業(yè)”和諧統一、健康發(fā)展的重要舉措。本文通過對黔南州政策性森林保險發(fā)展的現狀及存在的問題進行分析，提出推動政策性森林保險工作有序發(fā)展的建議。

政策性；森林保險；現狀；對策

前言

森林保險，是中央支持“三農”、發(fā)展林業(yè)的重要舉措。做好政策性森林保險工作，增強林業(yè)抵御風險能力[1]，有利于林業(yè)生產經營者在災后迅速恢復生產，增強發(fā)展林業(yè)的信心；有利于減少林業(yè)投資風險，改善林業(yè)投融資環(huán)境；有利于保障林業(yè)生產經營者經濟利益，提高其生產積極性；有利于森林資源保護，維護國土生態(tài)安全；有利于推動保險事業(yè)發(fā)展，促進保險業(yè)提質增效。對保住黔南州“兩江”上游生態(tài)屏障，完成“綠色黔南”三年行動計劃，守住“生態(tài)和發(fā)展兩條底線”，促進區(qū)域經濟發(fā)展有著重要的意義。

1 黔南州森林資源基本情況

黔南布依族苗族自治州位于貴州省中南部，位于北緯25°04′～27°29′，東經 106°21′～108°18′。根據《黔南州林地利用保護規(guī)劃（2010～2020年》，在全州國土面積3928.98萬畝中，林地面積2564.99萬畝。共區(qū)劃重點公益林793.88萬畝，一般公益林619.33萬畝，重點商品林348.11萬畝，一般商品林803.66萬畝。共區(qū)劃防護林地1341.03萬畝，占52.28%；特種用途地72.19萬畝，占2.81%；用材林地973.66萬畝，占37.96%；經濟林地53.37萬畝，占2.08%；薪炭林地124.74萬畝，占4.87%。

2 黔南州政策性森林保險發(fā)展現狀

我國從1984年開始森林保險試點，至1988年承保面積達133多萬公頃，已有20多個省、市、自治區(qū)先后開展森林保險工作，并創(chuàng)造出了4種保險類型[2]。2014年，黔南州人民政府為推進全州政策性森林保險工作，專題印發(fā)了《黔南州政策性森林保險工作方案》（黔南府辦發(fā)[2014]15號）和《關于進一步做好政策性森林保險工作的通知》（黔南府辦函[2014]34號），并于2014年5月26日召開了“全州農業(yè)工作調度暨農林保險推進會”，全面啟動了此項工作，但是黔南州乃至全省森林保險工作還是處于初級階段，還需更大突破。

2.1 2014年承保理賠情況

2014年5月26日啟動以來至2014年12月底，全州共納入森林保險的森林為1156.65萬畝，占全州擬投保森林總面積2140萬畝的54.05%，其中公益林面積1147.6萬畝，占擬投保公益林面積1260萬畝的91.08%，商品林面積9.05萬畝，占擬投保商品林面積880萬畝的1%。據統計，2014年10月1日至2015年5月31日，承保森林資源發(fā)生的災害數量57起，災害面積共1.15萬畝，其中：公益林13起，災害面積為0.84萬畝；商品林14起，災害面積為0.31萬畝，實際理賠金額207萬元。

2.2 2015年承保理賠情況

2015年，黔南州除三都縣選擇火災險種外，其余縣市均選擇綜合險進行投保。全州森林資源投保面積累計達1323.78萬畝，保費累計達3901.35萬元，其中公益林投保面積1301.08萬畝，保費3833.03萬元；商品林投保面積22.7萬畝，保費68.32萬元。黔南州2015年度發(fā)生森林保險災害的縣有都勻、獨山、平塘、三都、惠水、羅甸、龍里、荔波8個縣（市），出險原因為火災損失和病蟲害，共35起，已賠付12起，支付賠款金額233.4116萬元，未理賠的原因主要是縣級保費配套沒有及時到位和理賠利益主體難以確定，影響了理賠時效。

3 政策性森林保險工作存在的問題

3.1 缺少激勵機制

全省森林保險工作還是處于探索階段，金融機構和保險公司森林保險相關的機制還不完善，呈現制度、機制跟不上發(fā)展，缺少超前預測的情況。由于傳統的森林保險一般實行費率統一的定價模式，且在定價過程中只認森林不認人，忽略了其它影響風險和績效的因素，特別是在面對這兩種不確定時，投保人極易發(fā)生道德風險，也有投保人缺少在損失發(fā)生前盡力防范風險，減少損失的意識。缺少森林保險的獎勵和約束機制，對保險工作做得好的基層林業(yè)部門和單位、林農缺少獎勵，起不到示范的效果，增加了風險。

3.2 經費滯后

雖然林業(yè)部門與承保機構保單簽訂早，但因保費繳納滯后，影響了工作經費的劃撥，導致相關工作滯后，尤其是商品林的承保展業(yè)。

3.3 查勘定損耗時長，理賠不及時

①森林保險的投保、查勘定損和理賠等環(huán)節(jié)專業(yè)性強技術要求高，加之鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，林業(yè)站被整合到農業(yè)農村工作中心，技術力量嚴重不足，導致報案、查勘定損不及時；②查勘定損中，林業(yè)部門、林農對承保公司所依據的查勘定損技術標準存在異議；③集體林權制度改革中聯戶發(fā)證的森林資源受災后理賠權利人難以確定，資料收集困難；④政策性森林保險工作中存在的問題得不到及時解決；⑤因森林防火納入州委州政府目標考核，且為一票否決制，基層部門在是否報案上存在顧慮。以上原因導致了災害發(fā)生后，報案、理賠不及時，林農利益得不到有效保障，挫傷了林農投保的積極性。

3.4 存在道德風險

目前，森林保險的經營呈現“三高三低”的狀況，即高風險、高費率、高賠付和低保障、低覆蓋、低投入[3]。政策性森林保險工作存在道德風險隱患：①森林投保后，林木所有者在一定程度上會抱著森林受災有保險公司理賠的心里，放松對其所有森林的管護，或者是一旦發(fā)生火災不及時撲打，任其蔓延，增加森林火災發(fā)生的幾率；②按照保險“五公開、三到戶”的原則將理賠資金一次足額理賠到戶，很難有效約束林木所有者，確保森林植被的恢復，保障生態(tài)安全；③由于利益引起群眾糾紛，增加林區(qū)社會維穩(wěn)壓力。使得縣（市、區(qū)）林業(yè)局（農工局）在開展此項工作上存在顧慮。

3.5 政策瓶頸

①《關于規(guī)范農業(yè)保險工作費用管理的通知》（黔府金發(fā)〔2013〕10號）中明確規(guī)定：除實收保費8%的工作經費外，各級政府部門不得向承保公司索要或提取本通知以外的其他費用，保險公司也不得支付本通知規(guī)定以外的其他費用，導致承保機構參與森林資源防災防損工作政策依據不夠充分，使保護森林資源及森林保險、部門與保險機構合作共贏關系得不到體現，影響工作的開展。②相關政策在實施過程中不能保障具體承辦保險業(yè)務的部門能得到工作經費，加上工作經費的使用范圍不夠合理等影響了整體工作的推進。

3.6 權責不明

森林資源安全的職責主要是林木所有者，而森林防火又納入政府目標考核，各級人民政府和有關部門又承擔了監(jiān)管、預防處置等責任。在現行的保險機制中，政府、林業(yè)部門投入大量資金建立防災防損體系，保險機構收取保險金，而沒有明確履行防災防損的職責和義務，顯失公正公信，而且保險機構開展防災防損工作支出經費存在政策風險，不利于政策性森林保險工作的推進。

3.7 林農投保積極性不高

商品林投保中，除造林大戶外，林農對森林保險的投保積極性并不高，究其原因：①林農對森林災害的發(fā)生存在僥幸心理；②林農擁有林權的面積不多、經營規(guī)模小，依賴程度不高；③青壯年外出務工較多，對林業(yè)保險的必要性、迫切性認識不足。

4 政策性森林保險的發(fā)展對策

政策性森林保險是具有公益性質的險種，受益的不僅是林業(yè)生產經營者，整個社會和國家都是保險的受益人。因此，為有效解決政策性森林保險工作開展以來存在的各種問題，將中央的惠農政策落到實處，切實建立防范和化解林業(yè)風險的保險保障體系，提出如下建議：

4.1 加大森林保險宣傳力度

政府應采取一些措施刺激林農的投保熱情，以拉動森林保險的需求[4]。充分利用電視、網絡、廣播等媒體將森林保險這一中央惠農政策宣傳到林農朋友中去，讓他們了解到開展森林保險的重要意義，提高商品林參保的積極性，拓寬森林保險業(yè)務。

4.2 提升業(yè)務技能

查勘、理賠是森林保險業(yè)務中重要的中間環(huán)節(jié)，應加強森林保險經營人才培養(yǎng)[5]，加強查勘、理賠技術標準方面的業(yè)務技能培訓。根據森林保險工作的實際需要，需成立州、縣政策性森林保險工作賠案鑒定小組，并對賠案鑒定小組成員進行林業(yè)專業(yè)知識，保險行業(yè)操作規(guī)程和相關知識培訓，達成共識，統一技術標準，提高工作效率。有助于盡快理賠、植被恢復等，保障生態(tài)安全。

4.3 優(yōu)化工作經費的使用范圍和提取比例林業(yè)生產經營周期長，且多處于偏遠落后地區(qū)，地形破碎、交通不便，承保展業(yè)、查勘定損、農戶自交保費收取困難，建議根據林業(yè)工作的特殊性適當提高工作經費比例，同時采用有效措施確保縣級承辦機構能及時得到工作經費開展相關工作，落實中央的惠農政策。

4.4 建立承保機構風險管控機制和激勵機制

我省是全國的生態(tài)文明先行示范區(qū)，生態(tài)優(yōu)勢也是我省最重要的后發(fā)優(yōu)勢，但是由于特定地理位置和復雜的地形地貌，我省的生態(tài)環(huán)境又十分脆弱，森林資源防災防損體系建設仍因資金投入不足存在嚴重的安全隱患，損害后難以修復和恢復。目前我國森林火災保險平均賠付率為70.3%，而一般財產保險為30～35%，保險公司經營的積極性不高[6]。保護森林資源，預防災害發(fā)生，不僅是林農、林業(yè)部門的職責，也是承保機構應盡的職責和義務，林業(yè)林災重在預防，承保機構建立風險管理機制，履行防災防損職責，加強森林資源的防災防損體系建設。同時要加強探索建立森林保險的獎勵和約束機制，對保險工作做得好的基層林業(yè)部門和單位，給予適當的物質獎勵，在保費方面應給予適當的優(yōu)惠，在保險合同中設計一個共保率，讓投保人對超過免賠額部分的險損進行分攤.這樣可以激勵投保人更加努力防范風險以減少重大損失的發(fā)生，更好地調動各方參與森林保險工作的積極性，使保險標的物（森林資源）盡量地減少或不遭受損失，達到降低理賠、保護資源、合作共贏的目的。

4.5 制定相關政策和全省統一的查勘定損技術等規(guī)程

作為農業(yè)保險組成部分的森林保險，涉及的利益面相當廣泛，有了法律的保障，政府的支持，森林保險的目標、范圍、組織機構、運行方式就有了一定的規(guī)范[7]。全州乃至全省應及時調整相關政策以及完善相關法律、政策、技術規(guī)程，為森林保險提供保障，穩(wěn)步推進森林保險工作，建議省金融辦牽頭，林業(yè)、財政、保險機構、保監(jiān)等相關部門共同制定符合林業(yè)生產實際的全省統一的查勘定損規(guī)程，統一技術標準，確保災害發(fā)生后，林農能盡快得到理賠資金，恢復生產經營。

4.6 強化政府督導

①省農業(yè)保險聯席會議加大督促力度，強化縣級資金配套。②各級部門要加強橫向和縱向的溝通交流。對于政策性森林保險工作中存在的問題和困難，各級林業(yè)部門、承保機構不僅要加強與同級財政、金融辦的溝通、匯報，也要加強對上級相應部門的溝通匯報，及時解決工作中存在的問題和困難，確?；蒉r政策落到實處。③現階段我國森林保險制度模式是政府扶持，商業(yè)化運作的模[8]。因此，政府應秉承“扶持不干預，引導不領導”的原則[9]，督導各部門抓好政策性森林保險工作，積極爭取提高縣級配套資金，以林業(yè)專業(yè)合作社、涉林企業(yè)、林業(yè)大戶等為依托，降低或免除林農承擔部分，擴大茶葉、刺梨、無患子等特色林業(yè)產業(yè)的投保率，助推特色產業(yè)發(fā)展。不僅分散了經營風險，也能解除金融部門后顧之憂[10]。

4.7 調整理賠方式

結合林業(yè)生產經營的特殊性，應調整森林保險理賠資金的支付方式。公益林理賠可建立專戶，由林業(yè)部門統一組織進行植被恢復；商品林理賠應將一次足額理賠調整為：先理賠50%的資金用于恢復植被造林，待林業(yè)部門驗收合格后再理賠剩余50%的資金，確保植被恢復，保障生態(tài)安全。

4.8 嚴辦火案

政策性森林保險險種是森林綜合保險，但危害最大、最容易發(fā)生的風險就是森林火災，對此，各縣（市、區(qū)）一方面要繼續(xù)強化森林防火工作，確保各項責任、制度、措施落實到位；另一方面各縣（市、區(qū)）林業(yè)部門和森林公安要加大依法治林力度，強化野外火源管控，對違規(guī)用火行為必須嚴格處理，堅決打擊惡意縱火行為騙取保險賠償金的行為。

5 結束語

森林保險是林業(yè)深化改革中一項全新的工作，有利于積極分散林業(yè)風險，保持和鞏固林業(yè)建設成果，保障林業(yè)生產經營者的經濟利益，積極推進政策性森林保險工作，在公益林應保盡保的基礎上，著力推進商品林保險工作，拓寬投資渠道，減少保險公司面經營風險，增強競爭力[11]。也為推進林權抵押貸款業(yè)務提供保障，讓更多的金融信貸和民間資本進入林業(yè)生產領域，增加林業(yè)產業(yè)發(fā)展投入，釋放林業(yè)改革紅利，激活林業(yè)發(fā)展動力，助推林業(yè)跨越發(fā)展，實現生態(tài)保護和產業(yè)發(fā)展轉型。

[1]王 丹，陳 珂，劉 軍，等.我國森林保險的現狀、問題與對策[J].沈陽農業(yè)大學學報（社會科學版），2005,03，7（1）：13～16.

[2]田 蕓.林業(yè)保險淺析[J].林業(yè)經濟問題，1996（2）：51～55.

[3]陳玲芳.我國森林保險發(fā)展的現狀、問題與對策研究[J].福建農林大學學報（哲學社會科學版），2005，8（4）：38～41.

[4]冷靜，祝應華，曹建華，等.當前森林保險的現狀、問題以及對策—基于江西森林保險的分析[J].老區(qū)建設，2008（24）

[5]李加明.我國森林災害損失保險補償機制研究[J].保險、金融與經濟周期——北大賽瑟（CCISSR）論壇文集·2010，2010.

[6]周松孫，馮玉清.森林保險對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響及對策[J].現代農業(yè)科技，2010（19）.

[7]潘家坪，常繼鋒.我國森林保險面臨的機遇與挑戰(zhàn).河北林果研究[J].2000，15（4）：307～312.

[8]韓 茜.我國政策性森林保險制度的構建[J].商業(yè)經濟，2012（4）.

[9]胡秋明.論我國農業(yè)保險發(fā)展的制度創(chuàng)新[J].財經科學，2004（5）：112～116.

[10]王珺，張蕾，冷慧卿.關于開展政策性森林保險的建議[J].林業(yè)經濟，2009（4）.

[11]鄭慶寰，楊緒彪，王 惠.借鑒國外經驗拓寬保險資金投資渠道[J].商業(yè)研究，2004（22）.

F326.2

A

1004-7344（2016）08-0195-02

2016-3-2

劉應波（1990-），男，水族，貴州三都人，助理工程師，碩士研究生，主要從事林業(yè)工作。