張莉　呂進(jìn)鵬

摘要：全球化時(shí)代的到來(lái)尤其是經(jīng)濟(jì)全球化促進(jìn)了地方治理的興起，不同治理主體間的協(xié)商對(duì)話與合作共贏使這個(gè)時(shí)代的人們比以往的任何時(shí)代更具有一種參與意識(shí)和互動(dòng)精神。地方治理中的普遍的公眾參與對(duì)于現(xiàn)代化國(guó)家尤其是像我國(guó)這樣的后發(fā)國(guó)家的政治現(xiàn)代化和社會(huì)穩(wěn)定來(lái)說(shuō)無(wú)疑具有至關(guān)重要的意義，為此，有必要從多維度因素來(lái)探究地方治理中公眾有效參與的機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)地方政府創(chuàng)新和國(guó)家民主政治建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定和政治現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：地方治理；公眾參與；政治發(fā)展

一、引言

不論是政治發(fā)展還是地方治理以及公民意識(shí)的提高都離不開社會(huì)公眾的政治參與。對(duì)于政治參與我們可以理解為是普通公民（有些地方也稱社會(huì)公眾）通過(guò)各種合法方式直接或間接參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過(guò)程的行為，它不僅是政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式，而且也反映著公民在社會(huì)政治生活中的地位、作用和選擇范圍。我在這里之所以把公眾參與和治理理論聯(lián)系起來(lái)，是因?yàn)橹卫砝碚摵诵牡奶攸c(diǎn)在于它強(qiáng)調(diào)多元治理主體的參與和互動(dòng)協(xié)商；較為經(jīng)典的“治理”的概念是全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中界定的，即指政府和民間、公共機(jī)構(gòu)和個(gè)人共同參與解決共同事務(wù)的過(guò)程，是對(duì)相互沖突的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過(guò)程，因此，也可以說(shuō)地方治理的過(guò)程就是公眾參與的過(guò)程。那么，公眾參與對(duì)地方治理的意義何在及在地方治理中如何更好地實(shí)現(xiàn)公眾參與是我們值得思考和探究的。

二、地方治理中公眾參與的意義

公眾通過(guò)參與在維護(hù)自己的公民權(quán)利、利益的同時(shí)，也有效地促進(jìn)了地方治理，促進(jìn)了政治民主化進(jìn)程，因而，可以說(shuō)公眾參與和地方治理是互利共贏、共同進(jìn)步與發(fā)展的。公眾參與對(duì)地方治理的意義可以從以下幾個(gè)個(gè)方面來(lái)體現(xiàn)。

（一） 普遍的公眾參與有利于地方政府決策的科學(xué)化與民主化

政治系統(tǒng)不是孤立的，而是與社會(huì)其他部分相互聯(lián)系的，公眾參與的輸入對(duì)于地方?jīng)Q策有著重要的意義。政府單一主體的決策經(jīng)常是片面的和不完善的，因?yàn)槠湔莆盏男畔⒑唾Y源是不完全、不對(duì)稱的，并且有時(shí)會(huì)利用信息不對(duì)稱來(lái)擴(kuò)大自己的利益，甚至損害民眾的利益。所以公眾通過(guò)政治參與，表達(dá)自己對(duì)公共利益和共同利益分配的意愿和選擇，變自上而下的單一決策體制為自上而下和自下而上相結(jié)合的決策體制，并且更注重后者，使地方政府也由此獲得有關(guān)信息，了解民情民意，最大限度的集中公民的集體智慧，糾正地方?jīng)Q策過(guò)程中的失誤，以此來(lái)提高決策的質(zhì)量和水平、地方政府的聲望和公信力。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)地方治理中主體的多元化

地方治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與地方公共事務(wù)的管理，這不同于米歇爾斯的“寡頭統(tǒng)治”鐵律也即精英統(tǒng)治。俗話說(shuō)：“眾人拾柴火焰高”，社會(huì)公眾作為重要的主體參與到地方事務(wù)的治理中不僅打破了傳統(tǒng)的政府單一主體管理模式，而且有利于促進(jìn)信息、權(quán)力等公共資源的流動(dòng)與共享，使地方治理中的組織結(jié)構(gòu)扁平化，實(shí)現(xiàn)多中心治理，以便應(yīng)對(duì)和處理更加復(fù)雜和多元化的社會(huì)事務(wù)的同時(shí)，強(qiáng)化了權(quán)利主體對(duì)權(quán)力主體的監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)公平這一主導(dǎo)性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（三）公眾參與有利于促進(jìn)政府的合法性，提高政府權(quán)威，以便構(gòu)建多元治理主體間的信任機(jī)制

合法性主要體現(xiàn)為符合法律、利益、道德等，即指一定的政治制度、政治統(tǒng)治或政策能夠得到人民群眾的認(rèn)可和支持，是權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)威的橋梁和紐帶；公眾的參與是以其對(duì)于國(guó)家的政治認(rèn)同為其心理?xiàng)l件的，只有通過(guò)公眾的普遍參與才能逐步消除公民和政府的二元對(duì)立，增加相互間的信任，尤其是公眾對(duì)地方政府的信任（更重要的是人民把這種忠誠(chéng)當(dāng)做是一種義務(wù)），使公眾與政府的關(guān)系從傳統(tǒng)管理中的消極冷漠走向現(xiàn)代治理中的主動(dòng)合作與協(xié)商，化解地方社會(huì)因多元利益沖突而不斷發(fā)生的群體性事件和社會(huì)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行和發(fā)展。

三、推進(jìn)地方治理中公眾參與的路徑分析

公眾的參與對(duì)地方治理有著多方面的重要意義，在地方治理中要想實(shí)現(xiàn)公眾的普遍參與需要考慮多方面的因素。列寧說(shuō)過(guò)：“任何一種理想都應(yīng)與現(xiàn)實(shí)的任務(wù)目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，理想的價(jià)值在于被社會(huì)接受程度，理想要成為現(xiàn)實(shí)的可能應(yīng)與參加者的利益結(jié)合起來(lái)?！币虼?，有必要探索影響地方治理中公眾參與的多重利益的實(shí)現(xiàn)與協(xié)調(diào)機(jī)制、分析公眾參與的多元路徑來(lái)推動(dòng)地方治理更好的實(shí)現(xiàn)。

（一）大力發(fā)展生產(chǎn)力，提高地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力

正如馬克思主義認(rèn)為的，一切社會(huì)的上層建筑的發(fā)展根本上是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。物質(zhì)資料的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了公眾參與的意識(shí)的強(qiáng)弱、政治參與能力和政治認(rèn)知水平的高低。近些年來(lái)，有不少人盲目批評(píng)地方政府大搞“GDP崇拜”、“土地財(cái)政”，損害了人民群眾的利益，但究其原因，主要還是因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行分稅制改革以后，地府政府大部分的財(cái)政收入都?xì)w中央，中央政府在集中力量辦大事的同時(shí)地方政府面臨財(cái)力緊張，致使地方不能較好的開展工作，因而，地方政府由此不得不另謀生路；地方政府財(cái)力匱乏，民眾的生活水平得不到提高，實(shí)現(xiàn)政治參與就只能是一種理想。因此，我國(guó)中央高層所倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀、重民生、促三農(nóng)等都無(wú)疑表明了中央更關(guān)注基層發(fā)展，只有首先提高地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才能促進(jìn)交通、通訊等政治參與技術(shù)的發(fā)展，從而促進(jìn)政治信息的傳播、公眾參與意識(shí)的提高。

（二）繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革，加強(qiáng)公眾參與的制度化建設(shè)

“體制冷漠”（可通俗的解釋為因體制的不健全、不完善或不合理導(dǎo)致某一不良事件的發(fā)生，因而使群體對(duì)體制缺乏信任、抱以冷淡的態(tài)度）在我們這個(gè)社會(huì)已經(jīng)尤為明顯了，正如美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書中所說(shuō)的：“如果一個(gè)社會(huì)想要維系高水平的共同體，政治參與的擴(kuò)大必須伴隨著更強(qiáng)大的、更復(fù)雜的和更自治的政治制度的成長(zhǎng)?！睘榇?，要進(jìn)一步完善基層群眾民主自治制度，健全和完善人民代表大會(huì)制度和選舉制度，使公眾依法行使民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利；健全和完善公眾參與地方治理的具體制度，如直接選舉制度、信訪制度、聽證制度、申訴制度等，創(chuàng)建合理有序的制度化參與機(jī)制。

（三）發(fā)展教育文化事業(yè)，提高公眾的文化素質(zhì)和政治參與能力

很多時(shí)候，我們國(guó)家的人民并不是不想?yún)⑴c政治，也并不是天生具有政治冷漠感（正如亞里斯多德所講的：“人天生是政治的動(dòng)物”），而是因?yàn)樗麄兊慕逃胶臀幕刭|(zhì)低下，不懂得如何去參與政治、參與地方治理，所以在我國(guó)尤其是越到基層社會(huì)，“參與空洞”和“政治冷漠”現(xiàn)象越明顯，所以更多的時(shí)候他們采取一種非制度化的參與方式或者根本不參與?？梢云毡榻邮艿挠^點(diǎn)是：受教育程度越高的人，其政治參與的意識(shí)越強(qiáng)。通過(guò)加大普遍的文化教育，培養(yǎng)起公民的政治責(zé)任感，提高公民的政治認(rèn)同感和政治素質(zhì)，真正實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)社會(huì)主流的政治文化的一種從“漠視——關(guān)注——思考與辨別——認(rèn)同”的積極進(jìn)取的認(rèn)知與接收，真正使他們手中擁有的選票發(fā)揮作用。（作者單位：1.四川大學(xué)；2.華中師范大學(xué)）

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