蘇 楊

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十說國(guó)家公園體制元年

蘇 楊

八、美國(guó)中國(guó)，美麗中國(guó)

國(guó)家公園中一定有作為國(guó)家形象代表的國(guó)家美麗，提到國(guó)家公園，必然要提美國(guó)。從字面而言，很巧，美麗中國(guó)里既有中國(guó)也有美國(guó)。中國(guó)的國(guó)家公園體制建設(shè)，必須“取法乎上”，在“九牛二虎”都在念中央下傳的八字真經(jīng)（“建立國(guó)家公園體制”）但念法各自不同的情況下，也許，美國(guó)國(guó)家公園管理局（簡(jiǎn)稱NPS，你也可理解成“牛菩薩”）這個(gè)外來的和尚念得最好？

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯，兼任國(guó)家發(fā)改委國(guó)家公園體制建設(shè)核心專家組成員。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

2015年是美國(guó)國(guó)家公園體制（以美國(guó)國(guó)家公園管理局成立為標(biāo)志）建立99周年，按中國(guó)的說法是白壽（百減一），其體制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的參考意義應(yīng)該最大。但回顧美國(guó)國(guó)家公園體制五個(gè)階段的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)這個(gè)國(guó)家公園“圣地”也走過太多的彎路甚至錯(cuò)路，甚至成立了公園還毀滅了物種：世界第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園——的狼，居然被公園的巡護(hù)者（ranger）于1926年全部消滅，對(duì)黃石國(guó)家公園的多個(gè)物種和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。現(xiàn)在這樣撥亂反正的體制概括起來，其發(fā)展歷程主要就是通過妥善處理以下關(guān)系解決各種困擾的歷程：①中央政府與地方政府之間的關(guān)系——一般而言，遺產(chǎn)資源根據(jù)重要性分級(jí)所有、分級(jí)管理，使命各有側(cè)重；②不同政府部門之間的關(guān)系——依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系分部門所有，依據(jù)資源性質(zhì)使命（mission）各有側(cè)重；③資源保護(hù)與經(jīng)營(yíng)開發(fā)之間的關(guān)系——資源保護(hù)和提供公益服務(wù)是根本，經(jīng)營(yíng)開發(fā)是為之服務(wù)的手段；④管理機(jī)構(gòu)和民間組織之間的關(guān)系——管理機(jī)構(gòu)需要民間組織財(cái)力、人力的幫助和在管理上的監(jiān)督；⑤簡(jiǎn)單愉悅公眾和全方位為公眾服務(wù)之間的關(guān)系——必須拓展為公眾服務(wù)的領(lǐng)域同時(shí)引導(dǎo)公眾更全面深入地利用遺產(chǎn)資源。美國(guó)之所以能形成處理這些關(guān)系的有效模式，主要原因是其很清晰的管理理念——我們可以稱之為文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國(guó)理念”：根據(jù)文化和自然遺產(chǎn)資源的公益性質(zhì)確定資源的使命（mission），然后建立與使命相應(yīng)的資金機(jī)制、管理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，以保證管理手段、管理能力與管理目標(biāo)相適應(yīng)。而且，這種理念從國(guó)家公園建立之初就被一以貫之，我們從鐫刻于黃石公園的大門上約翰·繆爾倡導(dǎo)的自然保護(hù)宗旨——“為了人民的利益和快樂”——上就可見一斑。而美國(guó)國(guó)家公園能在美國(guó)國(guó)民生活中有如此重要的位置，是因?yàn)槊绹?guó)人對(duì)國(guó)家公園和國(guó)家的關(guān)系的理解既基于生態(tài)保護(hù)又遠(yuǎn)超生態(tài)保護(hù)：這些國(guó)家公園在地理學(xué)意義上標(biāo)注了不同地區(qū)自然景觀的多樣性，也在象征主義的意義上成為民族國(guó)家和公民社會(huì)的一部分?！皣?guó)家”二字不僅在規(guī)模和奇絕上把國(guó)家公園和州立公園（State Park）區(qū)別開來，而且象征著共同體的自然化身，擔(dān)負(fù)著作為國(guó)民歷史記憶容器的重大責(zé)任……它們不僅是風(fēng)景區(qū)，它們是全體國(guó)民的精神家園（參見圖1，出自2016年第1期《美國(guó)國(guó)家地理》雜志文章《國(guó)家公園怎么講述我們的故事和告訴我們是誰(shuí)》）。再套用“美國(guó)國(guó)家公園21世紀(jì)議程”中的話：“我們國(guó)家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有益于人們形成共同國(guó)家意識(shí)的能力。這應(yīng)是國(guó)家公園管理局的核心目標(biāo)?！边@些提法，如果與《左傳》名言“國(guó)之大事，在祀與戎”做個(gè)類比，就可以發(fā)現(xiàn)設(shè)立國(guó)家公園并鼓勵(lì)公眾身臨其境體驗(yàn)感受，這與過去的祭祀一樣，已經(jīng)成為形成國(guó)家和民族共同體（common ground）的重要手段。這一點(diǎn)，是美國(guó)國(guó)家公園理念的超前、獨(dú)特之處，也是美國(guó)國(guó)家公園對(duì)國(guó)家的重要意義在世界所有國(guó)家公園中無出其右者的重要原因。

圖1　《美國(guó)國(guó)家地理》雜志2016年第1期的文章（配圖是約塞米蒂國(guó)家公園，最遠(yuǎn)處是美國(guó)國(guó)家公園乃至國(guó)家的標(biāo)志物之一half dome）

還應(yīng)該看到，如今這么完善的美國(guó)國(guó)家公園體制，到百歲高齡時(shí)還在積極與時(shí)俱進(jìn)，這幾年有兩方面明顯變化：①保護(hù)方式多樣化。如今，美國(guó)國(guó)家公園體系成員中也有相當(dāng)數(shù)量土地權(quán)屬并非都在聯(lián)邦政府，但NPS利用其經(jīng)驗(yàn)、人力物力和社會(huì)力量參與平臺(tái)，可以使這些土地也發(fā)揮國(guó)家公園的功能。例如，通過地役權(quán)形式，使得在產(chǎn)權(quán)不變的情況下用較低的成本就可獲得與保護(hù)和公益相關(guān)的治權(quán)，這樣不僅降低了政府保護(hù)的成本和產(chǎn)權(quán)變更的阻礙，也真正形成了利益共同體。目前，NPS已經(jīng)制度性地通過地役權(quán)和協(xié)議保護(hù)的形式拓展了國(guó)家公園的范圍（Coastal w e t l a n d/ island habitat within refuge boundary will be protected through easements and cooperative agreements…Reserve partners use scenic easements for land protections…Land remains in private ownership & on tax rolls…9-member Trust Board appointed by community governs the Reserve）并形成了更廣泛的保護(hù)角度的利益共同體。②公眾參與全面化。這實(shí)際上是美國(guó)國(guó)家公園體制宗旨在新世紀(jì)的反映，百年大慶只是個(gè)歷史契機(jī)。對(duì)100周年的慶?；顒?dòng)，包括舉辦名為“發(fā)現(xiàn)你的公園”的公眾參與活動(dòng)。逾兩萬名國(guó)家公園管理局員工將參與到美國(guó)400余個(gè)國(guó)家公園體系成員的周邊社區(qū)工作中，助力當(dāng)?shù)貧v史的保護(hù)，為民眾創(chuàng)造就近的休閑娛樂途徑?？膳e“想象你的公園”活動(dòng)為例來看出NPS在公眾參與上的創(chuàng)新。NPS和美國(guó)藝術(shù)基金會(huì)提供100萬美元的基金會(huì)資助金，通過在公園舉辦藝術(shù)節(jié)、設(shè)計(jì)和安裝室外雕塑等藝術(shù)項(xiàng)目來吸引人們參觀國(guó)家公園系統(tǒng)的紀(jì)念地和風(fēng)景區(qū)，包括美國(guó)的國(guó)家公園以及歷史遺跡、山徑、河流、海濱、地標(biāo)和遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、古戰(zhàn)場(chǎng)、娛樂場(chǎng)所等。“想象你的公園”著重資助那些促進(jìn)公眾參與城市環(huán)境規(guī)劃治理、促進(jìn)年青一代參與國(guó)家公園系統(tǒng)的藝術(shù)活動(dòng)項(xiàng)目。這樣的活動(dòng)不僅能促進(jìn)美國(guó)人在國(guó)家公園系統(tǒng)的自然、歷史、文化背景下更多地接觸藝術(shù)，而且使國(guó)家公園真正成為國(guó)民多樣化的精神生活的平臺(tái)，不僅有自身的固有魅力，還可“嫁接”其他的魅力，國(guó)家公園因此花樣翻新、歷久彌新、常去常新。如果套到中國(guó)的傳統(tǒng)文化上，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)國(guó)家公園管理局持之以恒并歷久彌新的理念，就是兩句話：“國(guó)之大事，在祀與戎”，“民為邦本，本固邦寧”。

說完美國(guó)國(guó)家公園體制的與時(shí)俱進(jìn)，我們也應(yīng)該看到中國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)也有一些類似的創(chuàng)新。如為解決三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)人手緊缺的問題，早自2006年，由非政府組織發(fā)起、當(dāng)?shù)卣湍撩袢罕姺e極參與的“協(xié)議保護(hù)”模式，就在三江源地區(qū)試點(diǎn)。此外，青海省還在該地區(qū)設(shè)立生態(tài)保護(hù)公益性崗位約6萬個(gè)，從而將生態(tài)保護(hù)特別是野生動(dòng)物保護(hù)的權(quán)限延伸到了廣大牧民手中。但這些創(chuàng)新與美國(guó)國(guó)家公園相關(guān)制度的差距在兩方面也是明顯的：①配套制度沒有建立起來；無論是地役權(quán)還是協(xié)議保護(hù)，美國(guó)國(guó)家公園都有一整套制度，地役權(quán)與土地權(quán)屬的調(diào)整、規(guī)劃的變更、稅收的優(yōu)惠等關(guān)聯(lián)起來，協(xié)議保護(hù)則形成了細(xì)致的分類規(guī)定并入法了；②制度性的公眾參與不夠。例如，三江源這樣已經(jīng)與世界自然基金會(huì)有較好合作基礎(chǔ)的試點(diǎn)區(qū)，在人力、財(cái)力匱乏急需社會(huì)渠道資金和志愿者的情況下，也沒有搭建一個(gè)較好的公眾參與平臺(tái)和形成相關(guān)制度。

這些差距，說明美國(guó)在國(guó)家公園相關(guān)制度上更“美”。但也有一點(diǎn)必須澄清：美麗美國(guó)VS美麗中國(guó)，到底誰(shuí)美？

多數(shù)國(guó)人肯定對(duì)這個(gè)問題不屑一顧：那還用說嗎？澎湃新聞網(wǎng)將圖1的文章譯成《國(guó)家公園百年，它們?nèi)绾翁峁┫胂竺绹?guó)的方法》發(fā)布，其后的評(píng)論中有一條較有代表性：“中國(guó)今天最大的挑戰(zhàn)是環(huán)境。以建設(shè)國(guó)家公園為切入點(diǎn)，做好中國(guó)環(huán)境保護(hù)文章，讓中國(guó)達(dá)到多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家水平的自然環(huán)境是很好的思路”。多數(shù)國(guó)人不知道美麗中國(guó)比美麗美國(guó)美多了，不知道中國(guó)照樣有像非洲國(guó)家公園那樣野生動(dòng)物滿地且還保存有完整食物鏈的地方（例如三江源國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)共存三種大型食肉動(dòng)物，這是整個(gè)歐美都找不著的，參見圖2），不知道中國(guó)是世界12個(gè)巨大生物多樣性國(guó)家之一，家底比歐美闊多了（整個(gè)歐美，沒有一種大型貓科動(dòng)物，這意味著其已不具有完整的食物鏈；講植物，云南一個(gè)省的高等植物種類就比整個(gè)北美大陸都多），歐美及日本僅僅是人居環(huán)境經(jīng)過工業(yè)化發(fā)展后得到了改善，那是可恢復(fù)不珍稀的，而中國(guó)的生物多樣性才是中華國(guó)土萬牲和諧、中華民族生生不息的基礎(chǔ)。從這個(gè)角度，經(jīng)過中美對(duì)比，中國(guó)國(guó)家公園還承擔(dān)了這樣一個(gè)功能：讓國(guó)人發(fā)現(xiàn)，中國(guó)還是大好河山、如此多嬌，從而對(duì)國(guó)家的未來更有信心、國(guó)家共同意識(shí)更強(qiáng)。

九、議事公園、公園逸事

這一年的國(guó)家公園體制建設(shè)，雖然國(guó)家發(fā)改委已牽頭出臺(tái)了《試點(diǎn)方案》和《實(shí)施方案》（甚至在《生態(tài)文明方案》中也專文體現(xiàn)了相關(guān)內(nèi)容，就國(guó)家公園體制及體制建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行了清晰的說明，相當(dāng)于中央背書了），但還在有各方各腔議論基本概念。

圖2　北京大學(xué)呂植教授團(tuán)隊(duì)在三江源拍攝到雪豹和棕熊同處出現(xiàn)

在試點(diǎn)工作已經(jīng)開展一年后，還在討論各種概念，甚至不怕?lián)稀巴h中央”之名，筆者認(rèn)為這有兩種原因：①有部委不服，有地方不干。國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的《試點(diǎn)方案》和《實(shí)施方案》，與“九牛二虎”已經(jīng)形成的說法和開展的試點(diǎn)工作頗多齟齬，如果按照發(fā)改委的方案，他們的做法很可能要推倒重來，形成的利益結(jié)構(gòu)也必須大幅改變，所以必須掙扎至少非議一下；②有學(xué)者沒參與，有成果沒公布。有許多學(xué)者，沒有自身利益，只是“鐵肩擔(dān)道義、辣手著文章”，在各種場(chǎng)合提出不同意見，質(zhì)疑《試點(diǎn)方案》乃至中央《生態(tài)文明方案》的科學(xué)性或可行性。以我個(gè)人管見，這些本應(yīng)客觀中立的學(xué)者，只是因?yàn)闆]有參與到相關(guān)政策過程中，沒有全面了解困難和一些制度建設(shè)根基不足，沒有想到“仙人指路”式的不明、妥協(xié)之法實(shí)際是走得最快的改革路徑。而主導(dǎo)改革的國(guó)家發(fā)改委出于順利推進(jìn)改革的需求和處于矛盾焦點(diǎn)的考慮，有很多體制設(shè)計(jì)和推動(dòng)改革的背景及中間成果也沒有公布，這樣，難免被非議甚至直接被差評(píng)，像筆者這樣點(diǎn)贊的反而是少數(shù)了。因此，國(guó)家公園體制建設(shè)的這一年，產(chǎn)生了種種“我行我素”和“不明真相”并伴生了種種新聞發(fā)布，以致關(guān)心國(guó)家公園體制建設(shè)的群眾也不明真相。不過，筆者相信，很快就有真相大白，相信這個(gè)強(qiáng)調(diào)全民公益的真相會(huì)給國(guó)人帶來暖男大白般的溫暖。有人不信？就說一個(gè)真相吧：國(guó)家發(fā)改委從來是、未來也是一個(gè)綜合部委，不可能親自對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行行業(yè)管理。就是說，一旦形成國(guó)家公園體制總體方案，國(guó)家發(fā)改委就會(huì)與國(guó)家公園體制建設(shè)的具體事務(wù)脫離關(guān)系，改革者功成身退，這種改革與某個(gè)資源管理部門來主導(dǎo)的改革，你說哪個(gè)靠譜？

也因此，這種議事也罷，但試點(diǎn)中的各種逸事卻不能罷！在參與這個(gè)工作的過程中，筆者耳聞了一些不見經(jīng)傳的逸事，有必要和大家分享，才會(huì)讓大家知道國(guó)家并非所有人的大家，改革并非讓所有人高興。

據(jù)說，有的部委想主導(dǎo)改革，未遂后不僅變本加厲地自行其是，還利用其政府職能干擾改革。例如，某個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的統(tǒng)一管理?xiàng)l件較好，絕大部分土地是國(guó)有林區(qū)，其實(shí)施方案通過國(guó)家指導(dǎo)、省里組織的初審后，這個(gè)區(qū)域的行政領(lǐng)導(dǎo)居然被某部委約談，理由是不能將國(guó)有林區(qū)納入改革，這樣會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失。進(jìn)入國(guó)家公園會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，這真是國(guó)家利益部門化的典型案例啊。

又有，有的地方歷經(jīng)周折、形成了實(shí)施方案并通過了國(guó)家指導(dǎo)、省里組織的評(píng)審，但在省里將方案上報(bào)到國(guó)家發(fā)改委的短暫間隙中，某些省直部門左右騰挪、上下其手，居然能瞞著試點(diǎn)地方政府將方案擅自大改成與《試點(diǎn)方案》要求完全不同的、穿新鞋走老路的體制，以致國(guó)家評(píng)審時(shí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)不得不當(dāng)場(chǎng)說明這樣的篡改方案既違背改革初衷、也違背地方民意。好好的改革，居然還有作奸犯科！

還有，有的基層地方政府爭(zhēng)取到了也珍惜被列入國(guó)家試點(diǎn)的機(jī)會(huì)，但想名利雙收：得國(guó)家公園的名，收自家公園之利。這個(gè)擁有世界頂級(jí)文化遺產(chǎn)的縣的領(lǐng)導(dǎo)，多次到省級(jí)發(fā)改委做工作，希望國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)不要把這個(gè)文化遺產(chǎn)列進(jìn)去，因?yàn)槿h近1/3的收入來自門票及其他經(jīng)營(yíng)收入。他們理解的國(guó)家公園，就是國(guó)家要拿走他們的“搖錢樹”，所以只想把“搖錢樹”周邊的土地放進(jìn)去。作為國(guó)家形象代表的國(guó)家公園，居然想這么設(shè)置，這給外人的印象與買櫝還珠何異？

與這些“據(jù)說”相比的，是不少?zèng)]被列入國(guó)家試點(diǎn)的地方，通過自身工作甚至爭(zhēng)取到國(guó)外的政策性貸款加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)工作，兩相對(duì)比，筆者真擔(dān)心國(guó)家的搞不過自發(fā)的。雖然未來從國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)到國(guó)家公園，這個(gè)評(píng)選肯定是競(jìng)爭(zhēng)性的，但國(guó)家欽定的試點(diǎn)總得干得更好一點(diǎn)吧，否則，像筆者這樣參與了一點(diǎn)國(guó)家層面工作的專家也覺得自己當(dāng)塊磚都沒拋好。

回顧這一年，做這項(xiàng)工作時(shí)間長(zhǎng)了，這樣的案例不勝枚舉，國(guó)家大了，的確是什么鳥兒都有。某些“鳥兒”總是這么拆臺(tái)，且前面也可能有國(guó)家二字，讓人總擔(dān)心會(huì)使國(guó)家公園的國(guó)家信用破產(chǎn)。而對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)，一定要分清目的和手段：保護(hù)、全民公益是目的，統(tǒng)一、規(guī)范、高效并由中央政府承擔(dān)主要事權(quán)的體制只是手段，目的更重要。如果改革中不突出全民公益，即便是國(guó)家的，又能如何——可能比目前景區(qū)性質(zhì)的保護(hù)地更惡劣？有例為證，中國(guó)歷史上就有個(gè)非常著名的國(guó)家私園——頤和園。這次正宗、正牌、正式的國(guó)家公園體制建設(shè)，如果不堅(jiān)持全民公益這個(gè)底線，就存在一種“預(yù)后不良”：美國(guó)的國(guó)家公園體制能保存并共享國(guó)家大美，中國(guó)國(guó)家公園體制千姿百態(tài)卻都不公益，那時(shí)，的確就是所謂的國(guó)家信用破產(chǎn)。已經(jīng)有地方的試點(diǎn)說明了這種演變的可能：云南的國(guó)家公園試點(diǎn)，當(dāng)年初心頗好，但地方領(lǐng)導(dǎo)往這輛車上夾帶了私貨，云南的國(guó)家公園就在重壓下跑偏了。中國(guó)的各行各業(yè)，都有很多領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)違章司機(jī)的案例，一旦路途不順，領(lǐng)導(dǎo)就要怪路不好，而我們都知道的事實(shí)是：路，多半是被超載的重卡壓壞的；而偏，多半是打方向盤的人干的。

十、九九歸一，中國(guó)美麗

九個(gè)試點(diǎn)，最終的愿景肯定是一套國(guó)家公園體制，然后以這套體制為龍頭理順中國(guó)的保護(hù)地體系、促進(jìn)生態(tài)文明制度落地，從而使中國(guó)美麗在制度保障下永駐人間、心間！中央的相關(guān)文件，多次提到國(guó)家公園，逐漸將這種用意呈現(xiàn)出來，尤其《生態(tài)文明方案》中對(duì)生態(tài)文明八項(xiàng)基礎(chǔ)制度與國(guó)家公園體制之間的關(guān)系實(shí)際上有一個(gè)成龍配套、層層遞進(jìn)的描述。例如，“（六）建立權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系……處理好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，除生態(tài)功能重要的外，可推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)相分離……適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能；（七）健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制。按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全民所有自然資源的出讓等；（八）探索建立分級(jí)行使所有權(quán)的體制。中央政府主要對(duì)……部分國(guó)家公園等直接行使所有權(quán)；（十二）建立國(guó)家公園體制……改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對(duì)上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組……加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)的指導(dǎo)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定建立國(guó)家公園體制總體方案。”這樣的層層遞進(jìn)，說明了國(guó)家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū)，生態(tài)文明基礎(chǔ)制度因地制宜的創(chuàng)新實(shí)踐區(qū)（若干國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)本身就是生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)縣或試點(diǎn)區(qū)，如青海省瑪多縣）。即國(guó)家公園就是生態(tài)文明建設(shè)特區(qū)，其在制度設(shè)計(jì)、考核指標(biāo)、獎(jiǎng)懲措施、資源調(diào)配（土地等）等方面均體現(xiàn)出特殊性，以徹底轉(zhuǎn)變這個(gè)區(qū)域的發(fā)展方式。例如，對(duì)應(yīng)于第（六）、（七）條，如果有了地役權(quán)制度的突破，兼顧保護(hù)利用就有了更準(zhǔn)確但“便宜”的制度保障，國(guó)家公園體制建設(shè)在推動(dòng)綠色發(fā)展上就能有更獨(dú)到的效果。

理雖如此，對(duì)做政策研究多年、慣看秋月春風(fēng)的筆者來說，改革道路從來都是曲折的，因?yàn)槎鄶?shù)利益相關(guān)者雖然認(rèn)同終點(diǎn)但不認(rèn)同路徑，或者說只愿意選擇一條對(duì)自己最有利的路徑，這樣，改革就容易形成文件空轉(zhuǎn)。因此，試點(diǎn)才會(huì)如此重要：試點(diǎn)區(qū)總可以分成幾類，每類總有共識(shí)度稍微高一些的路徑，然后加上“威逼利誘”（與美國(guó)不同，中國(guó)的上級(jí)導(dǎo)引下級(jí)不僅有財(cái)政手段，還有人事手段），也許就能成功。而且，建設(shè)國(guó)家公園是利國(guó)利民最終也會(huì)利己的好事，從中國(guó)其他領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)看，符合“三個(gè)有利于”的事，成事都是早晚的事。所以，我相信，不論九省三“省”還是“九牛二虎”之力，最后都希望在國(guó)家公園體制建設(shè)中揚(yáng)長(zhǎng)避短、求同存異，最后殊途同歸。當(dāng)然，這種要求高、涉及廣的改革，肯定是一直在路上（比這個(gè)知名度更高、也曾由國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司承擔(dān)事務(wù)性工作的改革是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革）。正如寶光寺那幅對(duì)聯(lián)的上聯(lián)“天下事了猶未了，何妨以不了了之”，即便對(duì)在體制改革中我行我素甚至倒行逆施的，辦法也是“不了了之”：這樣的自行其是，顯然是把國(guó)家公園當(dāng)自家公園來“玩”了，等“十三五”末期中央直接掛牌國(guó)家公園后，相信這種自行其是“玩”的國(guó)家公園也肯定“完”了。

國(guó)家公園體制建設(shè)這樣涉及十多個(gè)部委、上百萬平方公里國(guó)土的大事，體制改革一年的內(nèi)容太豐富，十說難免有掛一漏萬、以偏概全和不明就里之處，筆者只希望這些敘說八九不離十。其實(shí)，說一千道一萬，我相信所有的參與者，最后都認(rèn)同這個(gè)底線：中國(guó)保護(hù)地，是中國(guó)的保護(hù)神；也希望通過大家的工作，讓國(guó)人發(fā)現(xiàn)：所有的中國(guó)美麗，都在國(guó)家公園體系；還期盼，猴年到，金猴奮起千鈞棒，玉宇澄清萬里埃。（下）