黃婷鈺

摘要：面對(duì)我國生態(tài)環(huán)境損害事件頻發(fā)，賠償恢復(fù)工作往往因?yàn)閾p害數(shù)額不明確，恢復(fù)任務(wù)不具體以及評(píng)估鑒定得不到認(rèn)可等問題導(dǎo)致難以落實(shí)的現(xiàn)狀，本文根據(jù)現(xiàn)狀提出目前可能存在的問題，并著重強(qiáng)調(diào)如何完善我國生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，希望呼吁更多人關(guān)注到這個(gè)問題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境損害；鑒定評(píng)估；存在問題；解決辦法

一、目前我國生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制存在的問題

（一）環(huán)境損害鑒定評(píng)估專門化法律法規(guī)缺位

關(guān)于環(huán)境問題的相關(guān)法律規(guī)定，《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)案件中關(guān)于責(zé)任承擔(dān)與賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了有關(guān)環(huán)境事件的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)法律責(zé)任承擔(dān)，針對(duì)公益訴訟，突發(fā)環(huán)境問題要求進(jìn)行損害評(píng)估工作；《大氣污染防治法》、《水污染防治法》規(guī)定了本法相關(guān)領(lǐng)域出現(xiàn)環(huán)境污染的法律問題。我國并沒有制定專門化的生態(tài)環(huán)境損害法或者環(huán)境責(zé)任法，更沒有針對(duì)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的特殊性制定相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范鑒定評(píng)估工作的實(shí)施機(jī)制、監(jiān)督管理措施等問題，從而導(dǎo)致在具體工作中出現(xiàn)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的開展沒有上位法的依據(jù)，各地已有的技術(shù)規(guī)范、管理規(guī)則也并不能為鑒定評(píng)估工作提供法律層面的保障。國內(nèi)司法實(shí)踐面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢，發(fā)布了若干司法解釋，在一定程度上緩解了實(shí)際鑒定評(píng)估上位法缺失的問題，但并沒有真正從制度上解決環(huán)境損害鑒定評(píng)估的的法律問題。

（二）管理制度和協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

環(huán)境損害評(píng)估管理體系主要有農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖和野生漁業(yè)的環(huán)境污染損失鑒定、海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定、室內(nèi)環(huán)境質(zhì)量檢測、林業(yè)環(huán)境破壞鑒定評(píng)估、危險(xiǎn)廢物認(rèn)定等。這些內(nèi)容所涉及的管理權(quán)一般屬于農(nóng)業(yè)部，國家海洋局等資源行政部門，各個(gè)部門自成體系，沒有統(tǒng)一的管理制度和管理部門規(guī)范環(huán)境損害鑒定評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)問題。重大環(huán)境污染事件的處理往往涉及行政司法等多個(gè)部門，但目前我國并沒有建立完善的管理制度和協(xié)調(diào)機(jī)制，在事件發(fā)生的第一時(shí)間往往不能進(jìn)行妥善處理，很難獲取環(huán)境損害鑒定評(píng)估獲取的第一手信息，環(huán)境污染損害無法科學(xué)合理的進(jìn)行鑒定評(píng)估，污染者所承擔(dān)的處罰和賠償往往低于其所造成的環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境難以得到修復(fù)，這成為推進(jìn)環(huán)境損害賠償?shù)囊淮笳系K。

（三）鑒定評(píng)估技術(shù)體系尚未建立

目前我國生態(tài)環(huán)境損害尚未建立完善的評(píng)估技術(shù)體系和統(tǒng)一的鑒定流程，農(nóng)業(yè)部2007年頒布了《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故損失評(píng)價(jià)技術(shù)準(zhǔn)則》，2008年頒布了《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》，2014年頒布了《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故司法鑒定經(jīng)濟(jì)損失估算實(shí)施規(guī)范》。除了農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，國家海洋局也早在2007年就頒布了《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》規(guī)定了海洋溢油引發(fā)的生態(tài)損害如何評(píng)估確定損失。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門從2011年起全面啟動(dòng)了環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作，成立專門的研究機(jī)構(gòu)，并開展試點(diǎn)工作，國家農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等資源管理部門各自出臺(tái)相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，自成體系，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的技術(shù)規(guī)范。國家環(huán)保部公布了環(huán)境損害鑒定評(píng)估的推薦機(jī)構(gòu)，但是也沒有形成統(tǒng)一的鑒定流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。鑒定流程不一致，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不相同，評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)參差不齊，鑒定人員良莠不齊以至于評(píng)估鑒定結(jié)論可信力不足都將阻礙環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建。

（四）鑒定評(píng)估資金來源沒有保障

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估因其自身特征在實(shí)踐中常常伴隨著評(píng)估取證時(shí)間長，鑒定費(fèi)用成本高等特點(diǎn)，所以必須要有穩(wěn)定通暢的資金作為保證。資金的承擔(dān)應(yīng)該是由政府建立專項(xiàng)基金負(fù)擔(dān)還是應(yīng)該由提起訴訟的公益組織或者個(gè)人承擔(dān)，這并沒有明確的規(guī)定，也影響到了損害鑒定評(píng)估委托主體不能確定。各評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)之間對(duì)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)水平?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中展開環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作往往很困難。損害賠償?shù)墓ぷ饕餐驗(yàn)槲廴菊哓?fù)擔(dān)不起而導(dǎo)致受害者得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，遭到破壞的環(huán)境難以恢復(fù)的現(xiàn)實(shí)困境。目前來看生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復(fù)資金的保障體系幾乎完全缺位。資金不足也將難以支撐生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估的相關(guān)基礎(chǔ)科學(xué)研究，使得相關(guān)研究成果與數(shù)據(jù)不能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償提供足夠的技術(shù)支撐。

二、完善我國生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制的建議

（一）建立健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的法律體系

立法的支持對(duì)建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制具有重要作用，縱觀歐美等發(fā)達(dá)國家，均已形成環(huán)境損害污染賠償方面成熟的法律體系，并且不乏存在針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的專項(xiàng)法律規(guī)定。我國在開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制建設(shè)工作的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定專門化的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估法》或者對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境法進(jìn)行修改增加專章規(guī)定環(huán)境損害鑒定評(píng)估的相關(guān)內(nèi)容，從法律的層面明確鑒定評(píng)估涉及范圍、提出主體、責(zé)任分擔(dān)、管理機(jī)構(gòu)、資金來源以及評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的資質(zhì)，鑒定評(píng)估人員應(yīng)當(dāng)滿足的條件等問題，將實(shí)體和程序方面的問題均納入法律規(guī)定，為建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估提供法律依據(jù)。

（二）完善鑒定評(píng)估工作管理機(jī)制

美國、日本等發(fā)達(dá)國家依據(jù)本國國情制定與之相適應(yīng)的管理機(jī)制，其均具有分工明確、緊密合作的特點(diǎn)，我國也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新適合我國國情的管理制度，結(jié)合各部門已有的工作管理經(jīng)驗(yàn)，探索建立統(tǒng)一明確的國家管理制度，將生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作所涉及的環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)，司法等多個(gè)部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，促進(jìn)環(huán)境管理管理從主要利用行政手段向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段的方向轉(zhuǎn)變，并建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，從而形成系統(tǒng)完善的鑒定評(píng)估工作管理機(jī)制。重視已有試點(diǎn)單位的工作開展，將試點(diǎn)單位的工作經(jīng)驗(yàn)，典型案例推行全國，為建立國家生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制打下基礎(chǔ)。

（三）制定明確的鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度是環(huán)境損害賠償制度的技術(shù)保證，統(tǒng)一的鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范是鑒定評(píng)估制度的技術(shù)支撐。環(huán)保部印發(fā)的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等作出了規(guī)范，通過簡化評(píng)估程序；明確界定直接經(jīng)濟(jì)損失；不同程度的生態(tài)環(huán)境損害分別計(jì)算損失等細(xì)化規(guī)定，在一定程度上為司法行政機(jī)關(guān)處理環(huán)境賠償糾紛提供依據(jù)。但是仍存在一些不可忽視的問題，需要進(jìn)一步借鑒學(xué)習(xí)他國經(jīng)驗(yàn)。我國應(yīng)該積極學(xué)習(xí)他國先進(jìn)的技術(shù)規(guī)范，立足于國情，將分散在各行業(yè)的技術(shù)規(guī)范整合到一起，探索建立一套完整的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)體系，組建鑒定評(píng)估專業(yè)隊(duì)伍，以標(biāo)準(zhǔn)化的要求提高鑒定評(píng)估專業(yè)隊(duì)伍水平，并且積極推動(dòng)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估隊(duì)伍逐步納入國家司法鑒定體系。

（四）提供切實(shí)可靠的資金保障

資金保障是開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的堅(jiān)實(shí)后盾，美國的《超級(jí)基金法》規(guī)定設(shè)立超級(jí)基金，申請超級(jí)基金的受害人必須先向責(zé)任人請求損害賠償，只有當(dāng)責(zé)任人無法確定或者沒有賠償能力時(shí)，才由超級(jí)基金對(duì)受害人進(jìn)行補(bǔ)償。我國在建立環(huán)境損害鑒定評(píng)估資金保障制度時(shí)，可以依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況建立環(huán)境損害賠償或責(zé)任基金制度，也可以環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，依據(jù)我國現(xiàn)實(shí)國情，將不同的制度應(yīng)用于不同的資金保障領(lǐng)域，確保損害評(píng)估過程中資金的連續(xù)，以及損害賠償生態(tài)修復(fù)資金不單純依靠政府補(bǔ)貼、企業(yè)或者環(huán)境污染者賠償所得。（作者單位：西北政法大學(xué)）

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