姚國征　高永　楊婷婷

摘要：近年來，隨著國家經濟的高速發(fā)展、生產建設活動的頻繁進行，大量土石方開挖、回填，不可避免地毀壞地表植被、挖損和埋壓土地、破壞地表土壤、形成人工再塑地貌等，既加劇了水土流失、浪費表土資源，又給植被恢復造成困難。從經濟、資源、生態(tài)等考慮，要求生產建設項目表土剝離非常必要。充分合理地利用好有限的表土資源，是提高現有土地質量的重要手段，是確保耕地占補平衡的有效途徑，是生態(tài)環(huán)境建設的主要措施，對于堅守18億畝耕地紅線、建設生態(tài)文明具有極其重要的意義。

關鍵詞：表土；剝離；耕地紅線；生物資源

前言

土壤的形成是一個有機質積累的漫長過程，經過了上千年的積累，形成了一層肥沃的土壤，其中最表層的土壤叫做表土。表土屬于難以再生的寶貴經濟資源。表土是構成和諧健康的生態(tài)系統(tǒng)的根本，一旦破壞，在短時期內是很難達到原有水平。

1.發(fā)達國家表土剝離制度特點

1.1實施主體多元化

發(fā)達國家的表土剝離逐步走向“主體多元化”，意味著公共產品的供給、公共事務的處理存在多個主體和多個機制，包括政府的行政機制、市場的競爭機制和第三部門自治機制。發(fā)達國家的表土剝離基本上由政府、企業(yè)（有的國家還有第三部門）、個人協作完成，主體明確且呈多元化趨勢。

1.2資金使用明確化

表土剝離是一項耗資巨大的系統(tǒng)工程，需要有充裕的資金才能保障其良性運行。各國的資金來源各具特色，但都明確且都能充分保證剝離工作的正常實施。如美國政府設立了廢棄礦山復墾基金，主要用于解決礦山開采引起的環(huán)境問題、礦區(qū)的清理及土地復墾等，基金來源于廢棄礦復墾費、罰款、滯納金、利息及個人、企業(yè)和其他社會組織的捐款等。

1.3技術規(guī)范完善化

發(fā)達國家對表土剝離和儲存有著明確的技術規(guī)范。通過工程措施將表土剝離和儲存會對土壤的物理、化學和生物特性產生嚴重的不利影響，并通常會導致土地質量的大幅度下降，此外，土壤剝離處置過程會破壞種子本身，表土儲存期會導致種子流失。因此，考慮到表土剝離與儲存對土壤特性的負面影響，表土必須在其剝離、處理和存儲的過程中進行護理，以保持其有利的屬性。

2.我國表土剝離利用情況

我國的表土剝離工作已開展多年，表土剝離的地方實踐常見于國家重點建設項目工程（如重慶移土培肥工程）、城市開發(fā)建設（浙江省余姚市、貴州省等）、地區(qū)災后重建（四川省綿竹市）和礦山資源開采活動中（吉林省工礦廢棄地表土搬家造地的乾安模式）。

各地區(qū)根據土壤狀況、行政機制要求等積極探索，初步形成了幾種具有地方特色的表土剝離模式。其中，行政機制剛性要求型模式以重慶市移土培肥工程為代表，表土剝離作為政府的一項硬性規(guī)定，其調查、剝離、回填、驗收等各個環(huán)節(jié)全部由政府負責實施，政府組織管理表土剝離利用的整個過程，并為相關活動提供充分的資金支持；行政和市場結合型模式以福建省為代表，表土的剝離、存儲管理和再利用由政府各部門負責組織實施，政府對剝離的全過程進行協調、技術指導和驗收管護。同時引入市場機制，在表土剝離的相關環(huán)節(jié)，如剝離成本、剝離后土壤供應等遵循市場經濟規(guī)則運營；市場化運作型模式以浙江省余姚市為代表，表土剝離利用主要由市場上的主體（企業(yè)）來開展，并且運用“招拍掛”告知、簽訂協議、繳納保證金等市場手段加以引導，吸引建設單位、相關企業(yè)積極投入表土剝離，通過市場競爭、監(jiān)督管理等手段促進表土剝離工作的有效開展。

3.建議

3.1加強宣傳提高對表土剝離的認識

發(fā)達國家在19世紀就意識到表土破壞對環(huán)境的負面影響，意識到表土剝離的重要性。如美國的礦產開發(fā)有詳盡的表土剝離、存儲、回填和恢復生產力的準；英國則有詳細的土壤處置實踐指南。我國《水土保持法》、《土地管理法》也有表土剝離相關要求；國土資源部也多次強調：“耕作層是耕地的精華，開展耕地耕作層土壤剝離是一件民生工程、生態(tài)工程和搶救性工程?！?015年中央“一號文件”要求全面推進建設占用耕地剝離耕作層土壤再利用。

因此，我們要提高對表土剝離的認識，要充分利用各種媒體，廣泛宣傳表土剝離對生態(tài)建設和可持續(xù)發(fā)展的重要性，宣傳破壞和浪費表土帶來的長期危害，宣傳表土剝離的先進經驗和做法，加強表土剝離的全民認知，充分調動各方面的積極性，使表土剝離利用成為一項社會自覺實踐行動。

3.2精細規(guī)定相關技術要求

表土剝離和再利用對技術工藝有著嚴格要求，研究制定整套完善的技術規(guī)范，并革新相關技術工藝，對開展表土剝離工作至關重要。首先，在土地改良方面，應就如何更好的剝離其他地區(qū)表土并將之作為客土摻入要改良地區(qū)表層土壤的工藝方法進行創(chuàng)新研究，以提高土地質量；其次，在表土剝離與再利用全程中應重視生態(tài)效益，充分考慮表土剝離工作對周邊生態(tài)環(huán)境的不良影響，在表土搬移和復原過程中要積極防止入侵物種的擴散，以免帶來不可逆的負面生態(tài)影響；第三廣泛研究并應用土壤重金屬污染修復技術，針對不同污染程度的表土采用科學有效的處理措施，最大可能地利用寶貴的表土資源?？傊瑧贿z余力地改進表土剝離新技術新工藝，以實現其經濟、社會和生態(tài)的效益最大化。

3.3建立完善相關法律法規(guī)

借鑒美國、加拿大、日本的做法，在國家和地方的不同層面分別制定相關法律法規(guī)和標準，既有綜合性法律和標準，也有專項法規(guī)和技術標準。首先，宏觀上應將中國有關表土剝離的指導性規(guī)定更改為硬性要求，提高各級政府、企業(yè)和專業(yè)公司、農民個人開展表土剝離的意識。其次，加緊制定中國有關表土剝離的專項法律法規(guī)，如《表土剝離法》、《表土保護法》等。再次，在專項法律法規(guī)和地方性法規(guī)中，對表土剝離的技術規(guī)程、標準規(guī)范給予詳細規(guī)定，提高表土剝離的可操作性，力爭將相關工作落到實處。十八屆五中全會明確指出，推進地方立法及專家立法的適應性法律規(guī)定的建立。

4.結束語

內蒙古地區(qū)可利用耕作層有限，未來城鎮(zhèn)發(fā)展、公路、鐵路等基礎設施的建設，會產生大量剝離的表土資源。盡快建立由國土資源系統(tǒng)制定的《表土保護法》等地方性法律，是保護珍稀的表土資源的有效法律措施。聯合農業(yè)、環(huán)境等部門，與高等院校及科研院所，進行針對我區(qū)不同地域、不同資源條件，制定《表土資源應用規(guī)范》是推進我區(qū)耕地保護及資源集約節(jié)約利用的重要途徑，也是我區(qū)在圍繞五大理念開展的探索性工作。