周帥 嚴傲朔 張瑾昕

摘 要：2015年中央1號文件指出，法治工作在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)方面尤顯薄弱，運用法治思維和方法解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題，健全農(nóng)業(yè)法律制度，是今后做好“三農(nóng)”工作的重點。隨著農(nóng)業(yè)法制的不斷完善和依法行政工作的不斷推進，將農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法權統(tǒng)一集中行使執(zhí)法權，對促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、有效遏制坑農(nóng)害農(nóng)現(xiàn)象、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、助農(nóng)增收起到了十分重要的作用。本文以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法為出發(fā)點，探討完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法制度的若干問題。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)；綜合執(zhí)法；制度

我國長期采用分散的農(nóng)業(yè)執(zhí)法方式，表現(xiàn)為多頭執(zhí)法。這種執(zhí)法方式有著明顯的缺陷。首先是執(zhí)法主體過多導致權力分散，進而出現(xiàn)“有利爭著上，無利互相讓，出事諉他方”的現(xiàn)象，同時也增加了行政協(xié)調(diào)的機率和負擔，提高了行政執(zhí)法成本；其次是政事、政企劃分不明確，既當運動員又當裁判員，缺乏執(zhí)法的公正。這種狀況，不僅影響執(zhí)法的效率權威，而且增加了當事人的負擔。

一、我國農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.建立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構。圍繞“機構法定化、隊伍專職化、管理正規(guī)化、手段現(xiàn)代化”和“有機構、有職能、有專人、有經(jīng)費、有裝備”的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總體目標，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作順利開展，得到了良好的發(fā)展，基本解決了過去系統(tǒng)內(nèi)各單位交叉執(zhí)法，多頭執(zhí)法，不作為、亂作為，執(zhí)法罰款養(yǎng)人的亂象，形成了握指成拳的執(zhí)法力量。全國各地大多省市都成立了農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊。但由于體制內(nèi)的原因，一些省市綜合執(zhí)法建設水平參差不齊，普遍沒有達到綜合執(zhí)法的要求。

2.加強農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法制度建設。成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊的目的是為了加強了責任制建設，落實農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法責任制。以湖北省黃岡市為例，農(nóng)業(yè)局局長為第一執(zhí)法責任人，分管農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的副局長為第二執(zhí)法責任人，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構為具體責任人，此外，制定了20多項規(guī)章制度，強化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的管理，確保農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的正常開展。

3.開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作。履行農(nóng)資市場監(jiān)管、農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營者培訓、農(nóng)業(yè)違法案件查處、農(nóng)資質(zhì)量事故糾紛調(diào)查處理和農(nóng)業(yè)行政處罰、許可、強制等是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構的主要職能。在嚴把農(nóng)資渠道、封堵假冒偽劣農(nóng)資、打擊坑農(nóng)害農(nóng)者的行動中，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構發(fā)揮著主力軍的作用，為廣大農(nóng)民使用種子、化肥、農(nóng)藥，確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收購買了保險。

二、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法存在的問題

1.執(zhí)法隊伍性質(zhì)定位不明確。執(zhí)法機構的性質(zhì)定位問題是執(zhí)法的根本問題。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊對外代表農(nóng)業(yè)局行使農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法職能，從行政執(zhí)法本身的工作性質(zhì)來說，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊應當是行政性質(zhì)，是農(nóng)業(yè)局的內(nèi)設機構，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員應當是公務員。編制部門批準的是全額撥款的事業(yè)單位，人員內(nèi)部調(diào)劑。由于認識不到位，很多新組建的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊就難免存在“四不象”，即機構設置不規(guī)范、性質(zhì)定位不準確。

2.執(zhí)法隊伍裝備缺乏。目前，許多農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍雖然裝備了部分取證設備和基本的辦公設備，但農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品的檢驗檢測設備等器械得不到有效解決，缺乏專門的執(zhí)法車輛。這明顯不適應現(xiàn)在涉農(nóng)違法犯罪作案隱蔽、手段高明的形勢，“只配槍不配彈”，難以適應執(zhí)法需要，無法作出快速及時的反應，使違法行為得不到及時查處。

3.執(zhí)法經(jīng)費不足。在很多省市，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法經(jīng)費未納入地方政府財政預算，難以滿足日常工作的需要。一方面，它不利于有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法效率，導致農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度小、效率低，重大案件拿不起；另一方面，它在一定程度上導致了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員積極性降低，甚至有可能滋生濫施以罰款為目的的惡意執(zhí)法行為，從而形成執(zhí)法的風險點。

4.執(zhí)法人員綜合素質(zhì)較低。目前，農(nóng)資市場上的農(nóng)資品種繁多，但適應各項工作的專業(yè)人才匱乏，難以準確把握假冒偽劣農(nóng)資產(chǎn)品的定性，從而使個別不法商販逃脫了法律的制裁。部分執(zhí)法人員雖然取得執(zhí)法資格，但法律知識面窄，精通專業(yè)知識和專業(yè)技術的人員甚少，在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法檢查和案件處理時，對法律條文理解不透，行使處罰權時不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法制度的對策

1.增強農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法意識。首先，實施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是落實《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的重要舉措。其次，實施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是農(nóng)業(yè)行政主管部門轉變職能的重要內(nèi)容。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)產(chǎn)品安全和農(nóng)業(yè)投入品的管理，尤其是農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品市場準入、質(zhì)量標準和安全管理與轉基因生物安全等各個環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法任務十分繁重。最后，實施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是服務“三農(nóng)”的迫切要求。

當前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟正處于新的發(fā)展階段，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入將面臨許多新的問題，糧食安全、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，減輕農(nóng)民負擔等都涉及到格局和利益的調(diào)整，特別是規(guī)范農(nóng)資市場秩序，查處違禁農(nóng)資，發(fā)展無公害、綠色農(nóng)產(chǎn)品和有機食品等，都必須充分運用法治手段，切實保護廣大農(nóng)民的利益，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的全面繁榮。

2.完善農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設。形成大農(nóng)業(yè)執(zhí)法的理念，以各省市農(nóng)業(yè)部門為依托，整合各省市農(nóng)業(yè)行政系統(tǒng)執(zhí)法力量，跨部門整合農(nóng)機、水產(chǎn)、水利、林業(yè)等農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量，真正形成精干、高效、專業(yè)的綜合執(zhí)法隊伍。明確各級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍是農(nóng)業(yè)行政主管部門下屬，財政預算參照公務員管理的事業(yè)單位，受農(nóng)業(yè)行政主管部門委托行使農(nóng)業(yè)行政管理方面的監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法和行政處罰權。

3.突出農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的工作重點。按照當前實際，除農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章明確授權由農(nóng)業(yè)專門執(zhí)法（如植物檢疫）的外，都應納入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的范圍。其中重點是農(nóng)業(yè)投入品，主要包括種子、化肥、農(nóng)藥等的市場監(jiān)督檢查和行政處罰。

4.樹立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的良好形象。實施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，要堅持做到內(nèi)強素質(zhì)，外樹形象。一要加強制度建設。建立健全的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法責任制度、錯案追究制度等。二要抓好學習培訓。要堅持農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員年度培訓制度。通過培訓，提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的政治業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法基本技能。三要公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。堅持持證上崗，亮證執(zhí)法；嚴格按照法定程序執(zhí)法，執(zhí)法要做到公開、公平、公正；不斷提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的透明度。

5.確保農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法落到實處。實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是一項系統(tǒng)工程，不僅涉到農(nóng)業(yè)行政主管部門，更重要的是需要黨委、政府的重視和人事、編制、財政等部門的大力支持。要確立“農(nóng)業(yè)局長不抓執(zhí)法就不稱職，農(nóng)業(yè)部門不履行法定職責就為失職”的理念，推動農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的開展；編制部門要做好農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構的人員編制工作；財政部門要支持農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設，保障工作經(jīng)費和裝備配置。

參考文獻：

[1]龍曉明，劉永華.加強農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設創(chuàng)優(yōu)農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境（J）.江西農(nóng)業(yè)，2010.

[2]趙利明.農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的實踐與思考（J）浙江現(xiàn)代農(nóng)業(yè).2007.

作者簡介：周帥（1994-7），男，武漢東湖學院文法學院2014級知識產(chǎn)權專業(yè)在校本科生，湖北隨州人，

嚴傲朔（1995-5），女，武漢東湖學院文法學院2014級法學專業(yè)在校本科生。

張瑾昕（1996-9），女，武漢東湖學院文法學院2015級法學專業(yè)在校本科生。