劉桐源

【摘要】新時期下我國社會逐步出現(xiàn)多元化趨勢，對地方政府能力構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)。地方政府能力不能充分滿足社會發(fā)展的需要，導(dǎo)致一些地區(qū)的經(jīng)濟和社會建設(shè)出現(xiàn)了許多問題和矛盾。所以，要通過科學(xué)系統(tǒng)的途徑來全面提升我國地方政府能力，適應(yīng)經(jīng)濟與社會良性協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

【關(guān)鍵詞】地方政府；政府能力；地區(qū)發(fā)展；公共利益

經(jīng)過三十余年的改革開放，尤其是開始建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟后，我國的經(jīng)濟與社會得到了長足的發(fā)展，政府駕馭經(jīng)濟建設(shè)的能力得到了充分的證明。隨著中國社會逐漸進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，新舊問題和矛盾交錯存在，不斷挑戰(zhàn)著我國政府尤其是地方政府的能力，許多問題由基層而起，而基層政府卻缺乏應(yīng)對危機和解決問題的能力。作為政府中的“一線力量”——地方政府，如何在日趨復(fù)雜多元的環(huán)境中保證并發(fā)揮政府能力的有效性，就是新時期對我國地方政府提出的一個重要課題。

一、地方政府能力的內(nèi)涵及評判標(biāo)準(zhǔn)

（一）地方政府能力的內(nèi)涵

阿爾蒙德曾對政府能力下過一個定義：“政府能力是指建立政治行政領(lǐng)導(dǎo)部門和政府行政機構(gòu)并使他們擁有制定政策和在社會中執(zhí)行政策特別是維護公共秩序和維護合法性的能力?！睆臋?quán)力配置體系和作用機制來看，地方政府一方面要承接并執(zhí)行好中央政府制定的政策，另一方面要因地制宜地制定針對本地區(qū)的政策，維護好本地區(qū)的公共利益。總的來說，地方政府能力包含兩個向度：一是對上承接執(zhí)行政策的能力；二是對下履行政府基本職能，增強政策合法性的能力。具體來說，地方政府能力包括：掌握本地區(qū)獨特的區(qū)位條件的能力、對本地區(qū)發(fā)展制定和實施長遠(yuǎn)系統(tǒng)規(guī)劃的能力、處理經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題的能力、維護公共利益，組織和領(lǐng)導(dǎo)公共治理的能力、與中央政府和其他地方政府進(jìn)行互動和配合的能力、推動社會全面發(fā)展的能力。

（二）評判地方政府能力的標(biāo)準(zhǔn)

促進(jìn)地方政府能力的提高不僅在于促進(jìn)政府自身建設(shè)，最根本的是要促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，社會發(fā)展和人民生活水平的切實提高。所以，考察地方政府能力可以從以下三個方面著手：

1.頒布政策具有的合法性程度

公共政策是基于社會的需要而制定和頒布的，如果脫離了社會的真正需要，那么這個公共政策就會缺乏合法性。這種合法性包含兩個變量：一是符合地區(qū)發(fā)展實際的程度；二是民眾對政策的態(tài)度和政策對民眾的影響。所以，地方政府在頒布政策時必須充分重視政策對社會的影響，否則就會出現(xiàn)“政策失效”而導(dǎo)致政府能力無法得到有效發(fā)揮。

2.對經(jīng)濟和社會發(fā)展的促進(jìn)程度

評價地方政府能力的又一個重要因素就是地方政府在一定時期內(nèi)對本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的貢獻(xiàn)值，主要有經(jīng)濟發(fā)展水平、社會治安狀況、公共服務(wù)水平、社會保障水平等指標(biāo)。

3.人民物質(zhì)財富和精神財富的滿足程度

地方政府的一切工作的落腳點是本地區(qū)人民生活水平的提高和精神文化的豐富。在這里，“滿足程度”是指實際與期望的接近程度，二者越接近，民眾越滿足，對地方政府的能力和成績也就越肯定。

二、我國地方政府能力的現(xiàn)狀分析

“改革開放以來，地方政府由上傳下達(dá)的中轉(zhuǎn)機構(gòu)演化成國家經(jīng)濟管理的一個層次和組織地方經(jīng)濟活動的主體?！敝醒肱c地方關(guān)系的不斷優(yōu)化，極大地增強了地方政府的自主性，減輕了中央政府的負(fù)擔(dān)。地方政府獲得更大的職能權(quán)限，一方面更加有利于地方政府能力的充分發(fā)揮，但另一方面缺乏中央政府的許多幫助，對地方政府能力提出了新的挑戰(zhàn)。從改革開放以來的實踐結(jié)果來看，社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展確實在很大程度上提升了地方政府能力，但隨著改革逐漸地深入，地方政府能力在許多方面還不能夠完全適應(yīng)社會發(fā)展需要。

（一）改革開放以來我國地方政府能力提升的主要表現(xiàn)

1.駕馭市場經(jīng)濟的能力不斷提升

在計劃經(jīng)濟時代，我國的地方政府在履行經(jīng)濟建設(shè)職能的內(nèi)容、手段和方法較為單一，多為協(xié)助中央政府下達(dá)和制定各行業(yè)、各部門的經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)并對其進(jìn)行監(jiān)督，地方政府的活動多為既定式的，地方政府能力處于較低的水平。改革開放后，我國逐漸開始由過去的計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟或市場經(jīng)濟過渡，政府職能在市場經(jīng)濟背景下得到了新的詮釋，地方政府與中央政府的關(guān)系有了新的變化，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中承擔(dān)的責(zé)任越來越重。例如，在20世紀(jì)80年代末，我國部分經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)了秩序混亂的局面，這一方面由于中央政府的決策失誤——錯誤地實行“物價改革”，另一方面由于地方政府對市場的研判力不足和監(jiān)管不力，片面地對一些企業(yè)和行業(yè)進(jìn)行“計劃式”管理，忽視經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，導(dǎo)致通貨膨脹的發(fā)生和加劇。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，地方政府在我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系中充當(dāng)越來越重要的角色，通過執(zhí)行中央調(diào)控政策、市場監(jiān)管、調(diào)整產(chǎn)業(yè)分布狀況等手段，不斷強化自身駕馭市場經(jīng)濟的能力，從而強化了我國經(jīng)濟抵御各類市場風(fēng)險的能力，保證了經(jīng)濟的平穩(wěn)快速發(fā)展。

2.能因地制宜地制定本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)

我國地大物博，各地的區(qū)位條件各不相同，并且隨著分權(quán)逐漸成為趨勢，地方政府的自主性大為提高，地方政府對其轄區(qū)內(nèi)的各種資源和條件的支配力也逐步增強，促使各地區(qū)因地制宜“特色化”發(fā)展。例如，山西近年來積極發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)，江西景德鎮(zhèn)發(fā)展陶瓷產(chǎn)業(yè)，湖南鳳凰積極發(fā)展“古鎮(zhèn)旅游”等，雖然各地區(qū)發(fā)展方向和道路不同，但是本地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的支撐力量。

3.處理公共問題尤其是公共危機的能力不斷加強

經(jīng)濟的快速增長會帶來一些對人們廣泛關(guān)注的和對社會有較大影響力的公共問題，如教育、醫(yī)療、交通、人口、環(huán)境等問題。為了更好地解決這些問題，中央政府和地方政府都在不斷地探索更好地解決方案，從實踐結(jié)果來看，一些地方政府的做法的確值得肯定。例如，陜西神木2008年開始實行的十二年免費教育和全民醫(yī)療政策。上海在近十年大力推進(jìn)城市交通“立體化”建設(shè)，使得城市交通擁堵得到明顯緩解，成為越來越多大城市學(xué)習(xí)的典范。

除了一般的公共問題，地方政府對公共危機處理能力也進(jìn)一步加強。一是強化對自然災(zāi)害的預(yù)防和處理能力。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生，危害人民生命財產(chǎn)安全時，地方政府往往都會最先啟動應(yīng)急預(yù)案，調(diào)集救援力量，全力處置災(zāi)害。二是對群體性事件的妥善處理能力的加強。雖然近幾年一些地方政府在處理群體性事件中由于工作方式出現(xiàn)失誤而導(dǎo)致事態(tài)擴大并造成惡劣影響的事例很多，但也有一些好的案例值得研究和學(xué)習(xí)?？偟膩碚f，隨著行政理念的轉(zhuǎn)變和行政責(zé)任追究力度的不斷加大，各地方政府對于處理群體性事件的方式也會更加趨于成熟，更加能獲得來自群眾的合法性。

（二）現(xiàn)階段我國地方政府能力存在的主要問題及其原因

1.對中央政府制定的政策的執(zhí)行力不足

從近年來的實踐來看，隨著中央政府對于地方政府的逐步放權(quán)，一方面擴大了地方政府的自主性，另一方面卻使中央政府的領(lǐng)導(dǎo)力逐步削弱，地方政府對于中央政府制定的某些政策的執(zhí)行沒有能力或根本“不感興趣”。近些年，黨中央、國務(wù)院多次對社會上熱切關(guān)注的房地產(chǎn)調(diào)控、教育問題、“三農(nóng)”問題等下發(fā)政策，但是各地方政府執(zhí)行的效果和積極性往往大打折扣，正如民間所流傳的一句話“政策出不了‘中南?！?。之所以會出現(xiàn)地方政府對中央政府制定的政策的執(zhí)行力不足，是基于以下幾個原因：

第一，中央對地方的制約的力度不夠。雖然我國在行政體制形態(tài)上屬于典型的“中央集權(quán)制”，但是中央在某些領(lǐng)域缺乏對地方有效制約。當(dāng)中央政府下達(dá)政策時，地方政府總會夾雜進(jìn)入一些自己的考慮，而這種考慮往往會造成政策的貫徹落實偏離其預(yù)定軌道。行政問責(zé)制度的不完善，中央政府對地方政府消極態(tài)度的漠然使得一些地方政府官員淡化了在貫徹落實中央政策中的責(zé)任意識，中央政策本身的權(quán)威性也就不足以使地方政府對其予以積極地貫徹落實。近些年黨中央、國務(wù)院多次頒布關(guān)于住房、醫(yī)療、教育等社會高度關(guān)注問題的政策，但由于中央政府沒有在政策的執(zhí)行過程中起到應(yīng)有的監(jiān)控作用，導(dǎo)致政策的效果偏離了期望的方向。

第二，一些政策本身不符合地區(qū)實際?！坝捎诟鱾€地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡，集中制定的政策無法充分考慮各個地區(qū)的特殊情況，因而，在政策執(zhí)行時就難免要出現(xiàn)執(zhí)行難的問題。”對于這類問題的出現(xiàn)，能力強的地方政府會積極向上溝通，獲得部分靈活處置和自由裁量的權(quán)力，對政策進(jìn)行“改造”后貫徹施行；而能力弱的地方政府只能機械地執(zhí)行或消極地應(yīng)對。

2.過于重視利益集團而維護公共利益的能力缺失

在現(xiàn)階段的我國各級政府的政績考核中，GDP成為決定政績大小的關(guān)鍵性因素，而大企業(yè)由于經(jīng)濟實力雄厚、創(chuàng)造產(chǎn)值能力強而成為提升地區(qū)GDP的生力軍。這些大企業(yè)憑借雄厚的經(jīng)濟實力，對社會也具有較大的影響力，成為一個個利益集團。為了不斷擴大企業(yè)規(guī)模，賺取更多經(jīng)濟效益，這些大企業(yè)迫切需要享受政府更多更優(yōu)厚的政策，往往采取合法或非法的手段尋求與地方政府的合作；而地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，利用這些大企業(yè)無疑是“最好的選擇”。地方政府為了扶持這些企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，總是通過損害公共利益來滿足這些利益集團的利益需求。例如，一些地方政府在征地拆遷中不能妥善解決對居民的安置和補償問題，特許私人利用共有的自然資源牟取暴利，不積極貫徹執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策，等等。

對于日趨增多的利益集團通過地方政府來侵害公共利益的事例，地方司法機關(guān)責(zé)任重大，司法途徑是阻隔利益集團侵害公民利益的“最后一道”也是最強有力的屏障。但是由于受 財政制度、人事制度等的制約，地方司法機關(guān)常常受到地方黨委和行政機關(guān)不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，使得許多公民利益侵犯案件通過途徑但得不到妥善合理地解決，利益集團對地方政府行政行為的影響能力的不到有效限制。司法途徑的不暢使得地方政府在處理利益集團與公共利益問題上的工作失誤得不到及時有效的處理，地方政府維護公共利益的能力會逐步缺失。

3.不善于通過公共治理來提高政府能力

處于社會轉(zhuǎn)型期的中國，一方面社會逐步出現(xiàn)多元利益主體，對利益表達(dá)和利益訴求的愿望越來越強烈，對政府提供公共服務(wù)的要求也越來越高；另一方面，地方政府控制和擁有豐富的社會資源和行政資源，但其行政效率低下，無法有效回應(yīng)社會和滿足社會多元利益主體的需求。公共治理倡導(dǎo)社會多元力量參與政治決策和提供公共服務(wù)，以彌補政府自身的缺陷，提升政府的行政能力。 但是，目前我國的公民參與程度還不高，對政府行政行為和社會的影響力還較小，一些地方政府對于基層公民參與現(xiàn)象還保持著較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，從政府自身來說，有以下幾點原因：

第一，行政理念跟不上時代步伐。“官本位”思想和精英主義觀念對于地方政府官員影響深遠(yuǎn)，一方面地方政府官員通過政府的強大作用而凸顯自身獨特的身份地位，不愿意通過公民政治參與而使自身的身份地位的動搖；另一方面，地方政府官員沒有認(rèn)識到公民參與對提升政府能力的重要作用，反而認(rèn)為公民自身素質(zhì)和能力較為有限，對于政府行政起不到太大的作用。

第二，缺乏完善的法律法規(guī)對公民的政治參與予以保障?！霸谖覈F(xiàn)有的法律規(guī)范中，原則性規(guī)定較多而具體性規(guī)定較少?！?對于公民政治參與的具體行為和程序、權(quán)利和責(zé)任等，既缺乏明確的指導(dǎo)又缺乏有效的規(guī)范，使得公共治理活動的開展顯得“力不從心”。

第三，地方政府往往以“維穩(wěn)”為借口，限制社會力量對政府行政行為施加影響。目前，“維穩(wěn)”工作日益成為各級地方政府工作的重中之重，一切政府行為都要被扣上“是否有利于社會穩(wěn)定”的帽子。公共治理就是發(fā)動社會多元力量來參與社會治理，所以許多地方政府官員錯誤地認(rèn)識到發(fā)動社會力量就會形成巨大的不穩(wěn)定因素，要堅決壓制這種力量以維護所謂的“社會穩(wěn)定”。

4.缺乏完善的政府能力評價體系

目前，我國各級政府系統(tǒng)內(nèi)部尚缺乏對政府能力的明確定義和評價體系。對于現(xiàn)在正在施行的績效評價，“無論是在評估主體，還是評估的內(nèi)容上都存在著一些與地方政府能力建設(shè)不相適應(yīng)的問題?！笨冃гu估更多的只是側(cè)重描述某級政府在一定時期政績的數(shù)量和重要性，而對這些政績的質(zhì)量和對社會、群眾帶來的切實的影響缺乏有效的評價。而地方政府能力評價體系就是要彌補現(xiàn)階段績效評價的不足，一是對政績的效益和影響力進(jìn)行量化評價，二是對某級地方政府的綜合能力和發(fā)展?jié)摿M(jìn)行評價，考察政府的公共行政是否能滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展需要。

三、提升我國地方政府能力的科學(xué)化途徑

對于提升我國地方政府能力，應(yīng)遵循以下幾個原則：一是合法性原則。提升地方政府能力就是要使政策的制定和實施符合社會實際需求，并得到群眾的認(rèn)可。二是滿足需求原則。要把滿足人民群眾利益需求和經(jīng)濟與社會良性協(xié)調(diào)發(fā)展作為提升地方政府能力工作的出發(fā)點和落腳點。三是系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則。提升政府能力不僅要從地方政府自身建設(shè)入手，還要調(diào)整和優(yōu)化地方政府與中央政府、立法機關(guān)、司法機關(guān)和社會力量的關(guān)系。四是法治與公正原則。在提升政府能力的過程中通過貫徹法治化原則，提高政策輸出的公平公正性。五是互動性原則。對上與中央政府積極溝通交流，提高上級政策的適應(yīng)性，從而提高地方政府對政策的執(zhí)行力；對下積極鼓勵公民政治參與和公共治理，提高政府行政行為的有效性。六是評價性原則。地方政府能力并不總是抽象和宏觀性的，是具體的和可評測的。總的來說，可以通過以下途徑來提升我國地方政府能力。

（一）建立法治地方政府，提升地方政府依法行政的能力

“現(xiàn)代法治行政是進(jìn)取的、有為的、發(fā)展的行政，是法治主義與靈活適應(yīng)相統(tǒng)一的行政，是維護法律制度與推動社會進(jìn)步相一致的行政，是運用法律原則為全體國民服務(wù)的行政?！彼裕⒌胤椒ㄖ握畱?yīng)貫穿政府行政的始終。

地方政府依法行政能力的增強，有利于增強地方政府行為的公共性、正當(dāng)性和合法性，法律的保障和制約使得地方政府能力的發(fā)揮可以沿著法治的軌道而快速提升。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方的關(guān)系，提高中央政策的執(zhí)行力

中央與地方的關(guān)系是制約和影響地方政府能力發(fā)揮的重要因素，良好合理的中央與地方關(guān)系不僅可以促進(jìn)地方政府自覺積極地服從中央政府并與之開展積極的合作，還可以保障地方政府能力有更大的空間得以發(fā)揮。中央政府與地方政府間應(yīng)該積極加強溝通與交流，中央政府在制定政策時應(yīng)避免“閉門造車”，要充分考察各地區(qū)的不同實際，聽取地方的有效建議，提高中央政策的適應(yīng)性；地方政府對于中央政府的政策要制定切實有效、符合地區(qū)的具體方案積極貫徹落實，并不斷地向中央政府提出建議和意見，反映政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，提高中央政策的執(zhí)行力。

（三）牢固樹立地方政府公共利益維護者的角色

目前，各地區(qū)的利益集團對地方政府的價值取向影響不斷加深，使得一些地方政府全心全意為利益集團服務(wù)而不是人民群眾，公共利益經(jīng)常受到地方政府和利益集團的侵害。地方政府作為地區(qū)內(nèi)公共利益的直接維護者，應(yīng)該摒棄利益集團導(dǎo)向，回歸公眾導(dǎo)向。要加強法治政府和服務(wù)政府的建設(shè)，通過法治途徑規(guī)定政府的行政行為必須以提供公共服務(wù)和維護公共利益為導(dǎo)向，承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，并積極接受上級政府和司法機關(guān)的監(jiān)督與制約，提高對利益集團不良影響的抵御能力。

（四）建立有限的地方政府，提升政府能力的有效性

政府的能力是有容量的，當(dāng)?shù)胤秸幚淼氖聞?wù)過多時，會造成問題的解決效果不盡人意，政府能力反而被降低。對于解決當(dāng)前社會問題與矛盾，片面地擴大政府職能不僅不會有助于問題的解決，還會帶來新的問題與矛盾，建立有限的地方政府，提高既定職能的履行效能，是提升政府能力的有效途徑。

（五）推動公共治理，彌補政府能力的缺失

面對我國社會日益繁多的社會問題和矛盾，地方政府的能力是有限的，所以社會力量要連同地方政府來共同開展社會公共治理，有效彌補政府能力的不足。

第一，地方政府要進(jìn)一步擴大公民的政治參與。地方立法機關(guān)要結(jié)合上位法的精神和本地區(qū)實際，通過設(shè)立地方法規(guī)對公民政治參與的原則、程序、責(zé)任和權(quán)限等進(jìn)行詳細(xì)具體的規(guī)定，切實保障公民的政治權(quán)利行使。地方行政機關(guān)要積極地依法組織實施公民參與政府決策，滿足公民的利益表達(dá)和利益訴求，并對公民參與的效果進(jìn)行系統(tǒng)性的評估，不斷積累經(jīng)驗，探索符合本地區(qū)公民政治參與的模式。地方政府還要積極教育和引導(dǎo)公民的政治參與態(tài)度，激發(fā)政治參與熱情，培養(yǎng)公民意識。

第二，地方政府要積極鼓勵有資格的民間力量提供公共服務(wù)。目前我國隨著城市化水平的不斷提高，政府的公共服務(wù)水平卻沒有顯著提高，導(dǎo)致入學(xué)難、乘車難等問題的出現(xiàn)，單靠政府力量收效甚微。所以，要鼓勵有資格的民間資本來共同提供這些公共服務(wù)，解決公共問題，彌補政府能力的缺失。

第三，地方政府要在公共治理的過程中重新審視自我，促進(jìn)自身建設(shè)水平的提高。公共治理是調(diào)動社會各要素參與政府決策和社會治理的過程，使得政府有過去的“封閉”走向“開放”，通過政府系統(tǒng)與社會力量系統(tǒng)的對比，政府自身的缺陷與問題就會被充分暴露出來。所以，地方政府要積極學(xué)習(xí)企業(yè)、公民、非營利性組織在參與政治過程和社會治理中的積極態(tài)度、管理方式、先進(jìn)做法，用之于日常的政府管理中，不斷更新行政理念，提升地方政府自身建設(shè)的水平。

（六）建立并完善地方政府能力評價體系

地方政府能力評價是衡量地方政府促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的能力的重要方式，是激勵地方政府提高政府能力，滿足社會需求的重要手段。評價的主體為上級政府及其專業(yè)機構(gòu)，評價的客體為本級地方政府，評價的內(nèi)容涵蓋地方政府掌握本地區(qū)獨特的區(qū)位條件的能力、對本地區(qū)發(fā)展制定和實施長遠(yuǎn)系統(tǒng)規(guī)劃的能力、處理經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題的能力、維護公共利益、組織和領(lǐng)導(dǎo)公共治理的能力、與中央政府和其他地方政府進(jìn)行互動和配合的能力和推動社會全面發(fā)展的能力，等等。在實施地方政府能力評價的過程中要堅持依法、系統(tǒng)、科學(xué)、互動等原則，給地方政府能力一個客觀的描述，從而有利于地方政府進(jìn)一步彌補缺陷，發(fā)揮潛力，促進(jìn)政府能力的全面提升和經(jīng)濟與社會又好又快地發(fā)展。

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