曹曉燕

淺議規(guī)范土地出讓金征管工作

曹曉燕

土地出讓金已經(jīng)成為我國(guó)政府的一項(xiàng)重要收入，目前我國(guó)土地出讓金征管存在一系列問(wèn)題，通過(guò)發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用、完善農(nóng)村征管工作、加強(qiáng)保障工作，是規(guī)范我國(guó)土地出讓金征管工作的有益措施。

土地出讓金；征管；收入分配

一、引言

改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，隨著城市人口的增加、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，我國(guó)城市管理迎來(lái)了一系列新挑戰(zhàn)。城市土地作為城市人口生產(chǎn)、生活、工作的基礎(chǔ)條件，成為城市競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的資源之一。城市土地還是政府財(cái)政收入的最主要的來(lái)源，政府通過(guò)出讓土地收取資金，為當(dāng)?shù)刎?cái)政發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近來(lái)，土地出讓金價(jià)格不斷飆升，這直接或間接地牽引著我國(guó)房?jī)r(jià)波動(dòng)，房地產(chǎn)行業(yè)的利益又反過(guò)來(lái)刺激著土地出讓金的征管。而值得關(guān)注的是，在這種運(yùn)作模式下，土地出讓金的征管受利益傾向的影響越來(lái)越嚴(yán)重，其征管的規(guī)范性出現(xiàn)隱患。在新時(shí)期下，如何規(guī)范土地出讓金征管工作成為一項(xiàng)亟待破解的難題。

二、關(guān)于我國(guó)土地出讓金的認(rèn)識(shí)

根據(jù)1988年憲法修正案第2條的規(guī)定，土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。從土地出讓金的運(yùn)作程序的角度，可以這樣解釋土地出讓金的內(nèi)涵：土地出讓金包括兩類，第一類為政府按法律規(guī)定將土地使用權(quán)出讓給土地使用人，并向其征收土地出讓的價(jià)款；第二類為土地使用者通過(guò)劃撥方式取得土地使用權(quán)后，由于出租、抵押、投資等行為而補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款。

三、我國(guó)土地出讓金征管工作現(xiàn)狀

（一）出現(xiàn)“逆向收入分配”現(xiàn)象

根據(jù)十八大以來(lái)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)及受益的討論，暫拋開(kāi)制度屬性不說(shuō)，我國(guó)的土地出讓金具有工具屬性。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府調(diào)控工具，政府應(yīng)以其為手段進(jìn)行二次分配以實(shí)現(xiàn)公平正義，這是“分配蛋糕的步驟”，而不是“做大蛋糕”的程序。然而就我國(guó)目前狀況來(lái)看，政府的土地出讓金收入已占到了全部收入一半甚至更多，在北上廣這些房?jī)r(jià)畸高的地區(qū)，土地出讓金在政府收入中的比例更為突出。溯其模式，房地產(chǎn)商向政府墊付土地出讓金后，再將墊付資金轉(zhuǎn)嫁到房?jī)r(jià)上由購(gòu)房人支付。在這種模式下，土地出讓金給了房?jī)r(jià)瘋飆的動(dòng)力，成為活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原動(dòng)力，正朝著偏離二次分配的軌道運(yùn)行，駛向市場(chǎng)初次分配的道路。土地出讓金的逆向收入分配現(xiàn)象，是我國(guó)土地出讓金征管工作中最重要的問(wèn)題之一。

（二）土地征用過(guò)程困難重重

近年來(lái)，為了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府對(duì)土地的征用越來(lái)越頻繁，在農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題不斷引起政府、媒體及社會(huì)其他群體的關(guān)注。2004年憲法修正案賦予了政府有償征用土地的權(quán)力，然而政府在具體征用中所出現(xiàn)的與村民間矛盾、與村集體間矛盾幾乎成為眾所周知的飯后談資。對(duì)于這種窘?jīng)r，應(yīng)從我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)來(lái)探析原因。我國(guó)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展一直就存在不平衡現(xiàn)象，為了找到適合二者的過(guò)渡性發(fā)展方式，形成了目前的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這當(dāng)中包括二元的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，產(chǎn)權(quán)清晰，只需要解決好使用權(quán)出讓過(guò)程中的問(wèn)題。鄉(xiāng)村土地屬于集體所有，在城鎮(zhèn)化加速的今天，集體所有的主體是很難定位的，農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)者，在土地被征用后如何平衡集體與農(nóng)戶的補(bǔ)償。另外，政府作為國(guó)家權(quán)力的代言人，與集體相比在力量上更有優(yōu)勢(shì)，因此在征用過(guò)程中極容易出現(xiàn)為自己謀利而忽略集體補(bǔ)償?shù)那闆r。

（三）社會(huì)保障問(wèn)題突出

關(guān)于政府征用土地后的社會(huì)保障問(wèn)題，幾乎一直困擾著房屋征管部門及相關(guān)被征用人。首先是征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。2015年我國(guó)對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行了修改，在很大程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，但并沒(méi)有解決保障問(wèn)題。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等應(yīng)該以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，國(guó)務(wù)院于2015年嘗試出臺(tái)相關(guān)條例，但最終未能施行?，F(xiàn)行法律僅進(jìn)行了粗獷的規(guī)定，對(duì)于住房征用，給予廉租房的補(bǔ)償或者連續(xù)八年房租補(bǔ)償。其次，土地出讓金與征用補(bǔ)償金不平衡。就我國(guó)當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，房?jī)r(jià)持波動(dòng)但持續(xù)上升的趨勢(shì)，房?jī)r(jià)背后隱藏的原因在很大程度上是土地出讓金的居高不下。政府出讓時(shí)，土地寸土如金。然而政府征用土地時(shí)，往往為照顧公共利益而降低征用費(fèi)用。最終結(jié)果是補(bǔ)償費(fèi)用與土地標(biāo)準(zhǔn)使用金出現(xiàn)了矛盾。

四、我國(guó)土地出讓金征管工作的規(guī)范措施

（一）發(fā)揮土地出讓金的收入分配作用

土地出讓金應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用。首先，應(yīng)正視土地出讓金的性質(zhì)，并規(guī)范運(yùn)用。從“工具”視角來(lái)說(shuō)，土地出讓金應(yīng)作為一種財(cái)政政策來(lái)看待。當(dāng)然，土地出讓金不是稅，對(duì)土地出讓金征管不同于稅收征收，但應(yīng)當(dāng)明確，二者發(fā)揮的作用是一致的，都是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮“守夜人”能發(fā)揮的作用。其次，發(fā)揮其再分配作用。筆者認(rèn)為，土地出讓金應(yīng)與其他財(cái)政政策、貨幣政策一樣，根據(jù)市場(chǎng)狀況來(lái)決定自身是膨脹還是緊縮，在房?jī)r(jià)因市場(chǎng)規(guī)律作用而上漲時(shí)，土地出讓金采取緊縮性措施，相應(yīng)降低金額；在房?jī)r(jià)因市場(chǎng)規(guī)律作用而下降時(shí)，土地出讓金采取膨脹性措施，相應(yīng)提高金額。在這個(gè)過(guò)程中，發(fā)揮決定性作用的是市場(chǎng)、是價(jià)值規(guī)律，土地出讓金承擔(dān)著再分配作用，而不是畸形的讓土地出讓金推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲。

（二）完善農(nóng)村土地征用工作

完善農(nóng)村土地征用工作可以從兩個(gè)角度來(lái)思考。其一，將我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一體化深入到產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但這是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是由城鄉(xiāng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，土地產(chǎn)權(quán)的二元化既牽涉經(jīng)濟(jì)水平，又涉及我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)土地所有權(quán)的習(xí)慣性規(guī)定。不可能突然將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，事實(shí)上無(wú)論農(nóng)村還是城市，其土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移都是困難的。其二，解決與二元結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。對(duì)于集體所有主體不明導(dǎo)致的土地承包人與集體補(bǔ)償矛盾，可以通過(guò)相關(guān)制度來(lái)彌補(bǔ)。對(duì)于政府權(quán)力與集體權(quán)力的力量懸殊所致的政府謀利行為，可以設(shè)立無(wú)相關(guān)利益的專門機(jī)構(gòu)，定期進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督。總之，通過(guò)事前預(yù)防與事后監(jiān)督相結(jié)合的方式來(lái)完善是最好的解決之道。

（三）加強(qiáng)保障工作

社會(huì)保障問(wèn)題幾乎存在于我國(guó)的各個(gè)領(lǐng)域，在土地征用方面算是矛盾最為突出的領(lǐng)域之一。國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快落實(shí)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，將補(bǔ)償數(shù)量與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌兼顧。之后各地政府在國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的基礎(chǔ)之上，再通過(guò)法定程序、結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)制定。另外，對(duì)于土地出讓金與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的矛盾，屬于綜合效應(yīng)下的現(xiàn)象，在發(fā)揮好土地出讓金的再分配作用、制定出良好的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，土地出讓金自然不會(huì)出現(xiàn)畸高情形，征地補(bǔ)償標(biāo)也不會(huì)不能滿足被征用者需求。當(dāng)然，規(guī)范土地出讓金在社會(huì)保障方面應(yīng)用，還需要其他配套措施，但最主要的仍是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。

五、結(jié)語(yǔ)

土地使用金征管工作的規(guī)范關(guān)乎著我國(guó)政府宏觀調(diào)控的作用的發(fā)揮、我國(guó)收入分配的運(yùn)行狀態(tài)、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行。隨著十八大以來(lái)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)及受益的明晰，對(duì)土地使用金征管工作的規(guī)范越來(lái)越需要得到重視，完善土地征用制度、合理分配土地使用金、加強(qiáng)保障工作，必然能夠開(kāi)辟我國(guó)土地使用金征管工作的規(guī)范之路。

[1]金棟昌，王宏波.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地出讓金的屬性回歸與堅(jiān)守[J].社會(huì)主義研究,2016,02:49-57.

[2]曹國(guó)銘.土地出讓金現(xiàn)狀及建議[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究,2016, 06:4.

（作者單位：灌南縣財(cái)政局）