王志剛

(中山大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，廣東廣州　510275)

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我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與地方法規(guī)比較

王志剛

(中山大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，廣東廣州510275)

摘要：為規(guī)范環(huán)評(píng)公眾參與，國(guó)內(nèi)部分省市陸續(xù)頒布了相關(guān)地方法規(guī)。采用比較分析法對(duì)這些法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行了比較。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：不同省區(qū)關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的實(shí)施主體、適用范圍、調(diào)查對(duì)象要求、信息公開(kāi)的公示方式及其要求存在明顯差異。為加強(qiáng)這些法規(guī)對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用，建議各省根據(jù)本省執(zhí)行情況及時(shí)修訂不合時(shí)宜的條款和內(nèi)容，完善出臺(tái)新的指導(dǎo)性文件。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；地方法規(guī)

近幾十年來(lái)，我國(guó)環(huán)評(píng)制度在預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞、減輕不利生態(tài)與環(huán)境影響方面發(fā)揮了積極作用，公眾參與也逐漸成為我國(guó)環(huán)評(píng)制度的重要內(nèi)容[1]。為規(guī)范環(huán)評(píng)公眾參與，部分省市出臺(tái)了相關(guān)地方法規(guī)，主要是環(huán)境保護(hù)行政主管部門制訂的規(guī)范性文件。本文在簡(jiǎn)要回顧我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與有關(guān)法規(guī)要求的基礎(chǔ)上，對(duì)主要省份的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了比較，以期為相關(guān)研究和環(huán)評(píng)管理提供參考。

1國(guó)家層面關(guān)于環(huán)評(píng)公眾參與的法規(guī)要求

環(huán)評(píng)公眾參與的法定要求可追溯至20世紀(jì)90年代[2-3]。《水污染防治法》(1996)與《環(huán)境噪聲污染防治法》(1996)均規(guī)定，“環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)”。1998年國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定，“建設(shè)單位編制環(huán)境影響報(bào)告書，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定，征求建設(shè)項(xiàng)目所在地有關(guān)單位和居民的意見(jiàn)”。該條例首次明確了環(huán)評(píng)公眾參與的法定實(shí)施主體為建設(shè)單位。2003年9月施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則進(jìn)一步規(guī)定了建設(shè)單位開(kāi)展公眾參與的時(shí)限(應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前)與征求公眾意見(jiàn)的形式(舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式)。以上這些法規(guī)提出了關(guān)于公眾參與環(huán)評(píng)的原則性要求[4]。為進(jìn)一步規(guī)范環(huán)評(píng)公眾參與實(shí)踐，2006年2月原國(guó)家環(huán)保總局頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(環(huán)發(fā)[2006]28號(hào))，規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目以及規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與的適用范圍、實(shí)施主體、一般要求、組織形式等內(nèi)容，以及問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)與聽(tīng)證會(huì)等不同組織形式的適用情景。該文件也成為環(huán)評(píng)公眾參與的重要里程碑，增強(qiáng)了可操作性[5-6]。隨著新的發(fā)展需要，環(huán)境保護(hù)部正在對(duì)環(huán)發(fā)[2006]28號(hào)進(jìn)行修訂，并于2016年4月形成了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法(征求意見(jiàn)稿)》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與提出了新的要求。

2環(huán)評(píng)公眾參與地方層面的立法實(shí)踐

環(huán)發(fā)[2006]28號(hào)頒布以來(lái)，客觀上促進(jìn)了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的規(guī)范化，也在一定程度上提高了環(huán)評(píng)公眾參與的有效性[7]。然而，環(huán)評(píng)公眾參與在實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題，例如魯環(huán)評(píng)函[2012]138號(hào)文指出，“近年來(lái)也出現(xiàn)了建設(shè)項(xiàng)目公眾參與走過(guò)場(chǎng)、被調(diào)查公眾沒(méi)有代表性、受影響公眾不知悉建設(shè)項(xiàng)目公告信息、公眾意見(jiàn)缺乏反饋、公眾參與形式過(guò)于單一等問(wèn)題，引發(fā)了部分建設(shè)項(xiàng)目受影響公眾信訪、投訴事件”；蘇環(huán)規(guī)[2012]4號(hào)文則提到，“在環(huán)評(píng)公眾參與中還存在著調(diào)查對(duì)象代表性不強(qiáng)、公眾參與有效性不足及公眾意見(jiàn)采納不全面等問(wèn)題”。為此，許多省市均加強(qiáng)了對(duì)轄區(qū)環(huán)評(píng)公眾參與的監(jiān)督管理，截至2014年底，先后有北京、廣東、浙江等十幾個(gè)省份制訂了地方規(guī)范性文件或地方法規(guī)，如表1所示。

由表1可見(jiàn)，除河北是由地方立法機(jī)構(gòu)即河北省人大常委會(huì)頒布的地方性法規(guī)，山西是由省政府頒布的政府規(guī)章外，其他全部為省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門頒布的規(guī)范性文件。

表1　全國(guó)部分省份建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)公眾參與地方法規(guī)概況Table 1　Some provincial provisions on public participation in the environmental protection of construction projects

從內(nèi)容而言，《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》、《山西省環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》以及廣東、江蘇、安徽的規(guī)范性文件，不僅涵蓋了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與，也包括其他環(huán)境保護(hù)工作的公眾參與，其余7省份的規(guī)范性文件則只涉及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。

2.1實(shí)施主體

根據(jù)環(huán)保部規(guī)范性文件環(huán)發(fā)[2006]28號(hào)文第五條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的實(shí)施主體包括建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)(環(huán)評(píng)文件編制階段)以及負(fù)責(zé)審批或重新審核環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(環(huán)評(píng)文件審批階段)。在江蘇、山東等省份的規(guī)范性文件中則明確規(guī)定：受建設(shè)單位委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不得再委托任何第三方(單位和個(gè)人)開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與工作或調(diào)查。制定這一規(guī)定的目的可能是為了防止公眾參與工作層層轉(zhuǎn)包，進(jìn)而造成公眾參與有效性降低以及監(jiān)督管理難度增加。然而，從這些省份規(guī)范性文件的其他條款可知，在某些情形下，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與不可能由建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)單獨(dú)實(shí)施完成，比如在主流媒體發(fā)布公示公告就需要委托主流媒體的經(jīng)營(yíng)者(通常為單位)實(shí)施，建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)只能提供公告信息內(nèi)容。此外，對(duì)于影響范圍很大的建設(shè)項(xiàng)目，例如長(zhǎng)江三峽大型水利樞紐工程，可能受影響的公眾數(shù)量巨大，涉及的行政區(qū)很多，甚至可能涉及少數(shù)民族聚居區(qū)，建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在人力資源有限的條件下，委托第三方或多方協(xié)助開(kāi)展公眾參與調(diào)查，不僅可節(jié)省時(shí)間也有利于提高公眾參與的實(shí)效性。因此，受建設(shè)單位委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不得再委托任何第三方(單位和個(gè)人)開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與工作或調(diào)查的規(guī)定不夠合理。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)/其委托的任何第三方都應(yīng)依法依規(guī)開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與，并對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)。建設(shè)單位作為建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任主體，也是項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的責(zé)任主體，應(yīng)依法依規(guī)接受環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展環(huán)評(píng)公眾參與的技術(shù)指導(dǎo)，并確保項(xiàng)目信息的真實(shí)、公開(kāi)(涉及國(guó)家安全和其他保密需要的除外)。環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法依規(guī)實(shí)施審批階段的公眾參與，并對(duì)建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.2適用范圍

環(huán)發(fā)[2006]28號(hào)文第二條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與適用于編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目。廣東、浙江、江蘇、上海和廣西5個(gè)省份則規(guī)定部分編制環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目也應(yīng)開(kāi)展公眾參與。其中，廣東、上海明確規(guī)定，對(duì)于編制環(huán)境影響報(bào)告表項(xiàng)目的公眾參與，在具體程序和實(shí)施要求等方面可酌情簡(jiǎn)化；廣東、廣西分別提出其轄區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展公眾參與的編制環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目類別，如選址位于居民區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)、可能影響居民、公眾關(guān)注度高的垃圾壓縮站、集中式污水處理廠站、城市污水泵站、餐飲、加油站、醫(yī)院或衛(wèi)生站、KTV娛樂(lè)等項(xiàng)目；浙江、江蘇、上海則沒(méi)有明確需開(kāi)展公眾參與的編制環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目類別或名錄。

2.3調(diào)查對(duì)象及要求

綜合廣東、浙江、江蘇等地方規(guī)范性文件的規(guī)定，公眾參與的調(diào)查范圍一般不小于環(huán)評(píng)范圍(按各環(huán)境要素、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最大影響范圍考慮)，并涵蓋項(xiàng)目的敏感對(duì)象和保護(hù)目標(biāo)。位于該調(diào)查范圍內(nèi)的公民、法人及其他組織即公眾參與的調(diào)查對(duì)象，也是被征求意見(jiàn)的主要對(duì)象。綜合環(huán)評(píng)有關(guān)技術(shù)導(dǎo)則可知，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)范圍(包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn))通常為以建設(shè)項(xiàng)目為中心、半徑3～5 km的點(diǎn)狀區(qū)域，或以建設(shè)項(xiàng)目軸線為中心、兩側(cè)幾百米內(nèi)為主的帶狀區(qū)域。由于人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分布有很大差異，因此對(duì)同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，選址在不同區(qū)域，則其環(huán)評(píng)范圍內(nèi)受影響的人口數(shù)量、單位(法人及其他組織的)可能差異顯著。在環(huán)評(píng)公眾參與實(shí)踐中，通常不可能對(duì)調(diào)查范圍內(nèi)的大量調(diào)查對(duì)象逐個(gè)調(diào)查，需要抽樣或按比例調(diào)查。例如，山東省規(guī)定評(píng)價(jià)范圍內(nèi)可能受影響的公眾，按不少于當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诘?0%進(jìn)行調(diào)查；浙江省規(guī)定評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的敏感對(duì)象和保護(hù)目標(biāo)須全部列入調(diào)查對(duì)象，并按比例隨機(jī)確定具體被調(diào)查者，但未明確調(diào)查比例，同時(shí)規(guī)定對(duì)團(tuán)體與個(gè)人調(diào)查對(duì)象的調(diào)查數(shù)量原則上應(yīng)不少于20家和50人；廣東、上海、廣西則規(guī)定了參與調(diào)查的單位、個(gè)人中位于項(xiàng)目環(huán)境影響(含風(fēng)險(xiǎn)事故)范圍的數(shù)量百分比；江蘇、上海、新疆根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響(風(fēng)險(xiǎn))程度規(guī)定了公眾意見(jiàn)書面問(wèn)卷調(diào)查的絕對(duì)數(shù)量限值要求，最低不少于100份，對(duì)重大項(xiàng)目，新疆規(guī)定不少于500份，江蘇、上海均要求不低于200份；廣東、廣西規(guī)定位于項(xiàng)目環(huán)境影響范圍內(nèi)調(diào)查對(duì)象占總樣本比例不得低于70%，但未提出絕對(duì)數(shù)量要求。比較而言，依據(jù)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)可能受影響的常住人口的一定比例進(jìn)行抽樣調(diào)查更為合理。今后應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目類型特征以及環(huán)境影響范圍的遠(yuǎn)近等因素，對(duì)不同距離范圍內(nèi)的公眾調(diào)查對(duì)象提出不同的抽樣調(diào)查比例，以更好地體現(xiàn)公眾調(diào)查對(duì)象的代表性。

搬遷范圍、衛(wèi)生防護(hù)距離范圍、環(huán)境防護(hù)距離范圍是受到建設(shè)項(xiàng)目影響的核心區(qū)域，山東、江蘇、廣西、新疆均規(guī)定，在上述范圍內(nèi)涉及的所有住戶和單位原則上應(yīng)逐個(gè)調(diào)查。對(duì)于涉及搬遷范圍和衛(wèi)生防護(hù)距離范圍之內(nèi)的公眾調(diào)查對(duì)象，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際開(kāi)展公眾參與，力求客觀、公正地反映公眾意見(jiàn)。例如，對(duì)于城市道路拓寬建設(shè)項(xiàng)目，拆遷范圍的住戶若采取異地安置，則環(huán)評(píng)公眾參與應(yīng)重點(diǎn)調(diào)查拆遷后成為臨路建筑的住戶，因?yàn)檫@些公眾將長(zhǎng)期受到道路拓寬后運(yùn)行的環(huán)境影響，而異地安置的拆遷住戶則成為環(huán)境影響的受益者。

2.4信息公開(kāi)

信息公開(kāi)是保障建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的重要前提。為規(guī)范轄區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與信息公開(kāi)，廣東、浙江等省份在其規(guī)范性文件中對(duì)其行政轄區(qū)內(nèi)的信息公開(kāi)方式和要求做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但不同省份對(duì)信息公開(kāi)的方式要求有一定差異，在環(huán)評(píng)工作實(shí)踐中，需要建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在環(huán)評(píng)報(bào)告編制階段開(kāi)始前就了解清楚。例如，對(duì)信息公開(kāi)實(shí)施主體建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)來(lái)講，廣東省規(guī)定在環(huán)境敏感點(diǎn)張貼布告進(jìn)行公示是最通用的和最基本的要求，也可以只采用該方式；浙江省則規(guī)定在主要媒體(電視或報(bào)紙)公示與敏感點(diǎn)張貼布告兩種主要方式可以選其一；山東省規(guī)定在當(dāng)?shù)刂饕襟w發(fā)布公告與敏感點(diǎn)張貼公告兩種方式同時(shí)進(jìn)行；安徽省也規(guī)定信息公開(kāi)至少采用環(huán)發(fā)[2006]28號(hào)文第十條規(guī)定的兩種不同方式；江蘇、新疆與廣西規(guī)定，對(duì)于重大環(huán)境敏感項(xiàng)目，應(yīng)在地方主流媒體公示，廣西明確地方主流媒體應(yīng)為當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上電視臺(tái)或當(dāng)?shù)刂髁鲌?bào)紙；江蘇、上海、廣西、新疆還規(guī)定，在環(huán)保審批部門的門戶網(wǎng)站進(jìn)行公示。環(huán)保審批部門的信息公開(kāi)則通常在其網(wǎng)站公示。

3完善環(huán)評(píng)公眾參與管理辦法的建議

2016年4月，環(huán)保部委托環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心就《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法(征求意見(jiàn)稿)》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，提出了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)新的公眾參與模式與原則。

為加強(qiáng)省級(jí)規(guī)范性文件對(duì)環(huán)評(píng)公眾參與實(shí)踐的指導(dǎo)作用，建議各省份針對(duì)這些規(guī)范性文件，確保其與上位層面政策法令的一致性，及時(shí)修訂不合時(shí)宜的條款和內(nèi)容，完善出臺(tái)新的指導(dǎo)性文件，以適應(yīng)環(huán)評(píng)改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

我國(guó)地域遼闊，自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況區(qū)域差異明顯，建議各省份結(jié)合本區(qū)域人口分布等社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，修訂或制訂適用于本省的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與管理辦法，提出更有針對(duì)性的指導(dǎo)意見(jiàn)，確保公眾參與調(diào)查對(duì)象的廣泛性、有效性，公眾參與過(guò)程的開(kāi)放性、公平性。

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收稿日期：2016-02-26

作者簡(jiǎn)介：王志剛(1972—)，男，山東人，講師，博士，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境評(píng)價(jià)與規(guī)劃、固體廢物管理、環(huán)境政策與環(huán)境法等，E-mail：eeswzg@mail.sysu.edu.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.010

中圖分類號(hào)：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)04-0036-04

The Comparison of Local Provisions on Public Participation in Environmental Impact Assessment in China

WANG Zhi-gang

(School of Environmental Science & Engineering, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, China)

Abstract:Relevant local provisions have been enacted in several provinces and municipalities in China, in order to regulate public participation in the process of Environmental Impact Assessment (EIA). The contents of these documents were compared in this paper. The results indicated that there were significant differences in the executor, applicable scope, requirement of participating subjects, and information disclosure methods in public participation of EIA. Policy effectiveness evaluation was suggested to be carried out in these local provisions in order to revise unreasonable clauses and contents.

Key words:environmental impact assessment; public participation; local provisions