榮道軍　高秀芬

摘要：本文主要以廣東省樟木頭林場下屬的寶山森林公園和九洞森林公園為例，分析了目前省森林公園建設的現(xiàn)狀，特別是地處珠三角的東莞的森林公園的建設情況，剖析存在的主要問題，結合國有林場體制改革，對下一步森林公園的建設與發(fā)展提出了相應的建議。

關鍵詞：森林公園；林場改革；廣東省

中圖分類號：S731.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3020（2016）03-0059-05

1980年底，廣東省建立了全省第一家森林公園——深圳沙頭角海山森林公園。36年來已建成層次分明、類型多樣、規(guī)劃合理、重點突出的森林公園體系，以森林公園為主的生態(tài)旅游產業(yè)不斷壯大，經(jīng)濟效益顯著增加。森林公園數(shù)量、入園游客人數(shù)等方面位均居全國前列，截至2015年底，全省已建立各類森林公園1086處，規(guī)劃總面積116.55萬hm²，占全省國土總面積的6.5%，占全省林業(yè)用地面積的10.6%；其中，國家級森林公園25個，面積20.62萬hm²；省級森林公園76個，面積11.46萬hm²；市縣級515個，面積79.10萬hm²；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級森林公園471個，面積5.37萬hm²。根據(jù)《廣東省森林公園和濕地公園建設規(guī)劃（2013～2017年）》，計劃總投資47.31億元，到2017年，全省森林公園達到1493個。2015年，全省森林旅游收入達28.67億元，創(chuàng)社會綜合產值180多億元，帶動4000多個村脫貧致富，400多萬林農受益，間接帶動41547名林農就業(yè)。

1 森林公園建設現(xiàn)狀

1.1 寶山森林公園及九洞森林公園的基本情況

寶山森林公園及九洞森林公園均位于廣東省樟木頭林場境內，樟木頭林場則屬廣東省林業(yè)廳直屬的十大林場（局）之一，為自收自支自負盈虧的事業(yè)單位。其中寶山森林公園于1993年底經(jīng)廣東省林業(yè)廳批準建設，規(guī)劃面積1480.1hm²，2008年根據(jù)建設需要對森林公園范圍和面積進行調整，規(guī)劃總面積為1424.3hm²，于2009年3月由廣東省嶺南綜合勘察設計院承擔編制設計的《廣東省寶山森林公園總體規(guī)劃》經(jīng)專家評審通過，并經(jīng)主管部門批準實施。廣東省九洞森林公園，于2013年經(jīng)廣東省森林公園管理辦公室批準設立，全部位于廣東省樟木頭林場筋竹排工區(qū)范圍，規(guī)劃面積1011.5hm²，外圍保護地帶223.4hm²。于2013年3日，由廣州大學建筑與城市規(guī)劃學院編制設計的《廣東九洞省級森林公園總體規(guī)劃》獲得專家評審通過和主管部門批準實施。

1.2 兩個森林公園的地理位置與資源特點

兩個公園都是省級森林公園，分別位于東莞市的樟木頭鎮(zhèn)和謝崗鎮(zhèn)。公園規(guī)劃范圍均屬于2007年東莞市政府劃定的生態(tài)綠線控制范圍，是東莞東部地區(qū)綠地系統(tǒng)中具有重要生態(tài)保障意義的核心地塊。公園交通十分方便，距離鎮(zhèn)中心2km左右，地處深圳、廣州、惠州的交通樞紐，具備融入珠三角旅游體系的便利條件。每個公園均以季相豐富的森林景觀資源為主，兼具地文、水文、生物及人文資源，屬于典型的集體閑游憩、康體健身、科普教育等功能的城郊型森林公園。

1.3 省、市森林公園建設現(xiàn)狀

（1）全省森林公園建設現(xiàn)狀。分布廣、差異大，水平參差不齊，且數(shù)量多，利用少。在各地以政府為主導，不斷加大國家、集體、個人投入的情況下，已初步形成了以森林公園為主體的森林生態(tài)旅游產業(yè)體系，已形成一些省內知名的品牌，如流溪河、南昆山、萬綠湖等森林公園，已基本具備“吃、住、行、游、購、娛”等旅游要素，形成一定接待能力，提高了經(jīng)濟收入，拉動就業(yè)尤其是有效保護了多樣化的森林風景資源和自然文化遺產，促進生態(tài)建設和自然保護事業(yè)的同步發(fā)展。但是大部分森林公園由于資金投入嚴重不足，管理不規(guī)范，機構不健全等方面的原因，大部分森林公園基礎設施薄弱，建設水平低，服務能力差，開放能力不足，市場營銷不到位，不被社會和公眾所熟悉。

（2）東莞市森林公園建設現(xiàn)狀。2000年12月市政府批準建立了16個市級森林公園，占地面積250.24km²，2001年成立東莞市自然保護區(qū)森林公園管理辦公室，2003年4月市政府提出“修路、建城、治水、整山”的工作部署，2009年4月對市屬林場（與森林公園兩個牌子一套人馬）進行改制，取消林場，全員過渡到生態(tài)公益一類事業(yè)單位，進一步加大了生態(tài)保護的力度。根據(jù)東莞官方數(shù)據(jù)顯示，10多年間累計投入23.83億，平均每個公園投入1個多億。由于市政府建設資金有保障，有政府公園管理部門為主體，東莞市森林公園已初步建成并全部免費對市民開放，已成為東莞市的一張靚麗名片和美好的城市形象代言。在2015年11月24日，東莞市獲創(chuàng)建國家森林城市的匯報材料中顯示，東莞的森林公園每年吸引游客逾1700萬人次，取得了巨大的社會、生態(tài)效益。

1.4 兩個森林公園的建設現(xiàn)狀和旅游現(xiàn)狀

兩個公園批準建立時間較早，且都有主管部門批復同意實施的總體規(guī)劃，但是由于廣東省樟木頭林場作為建設主體，同時又作為自收自支兼企業(yè)經(jīng)營行為的事業(yè)單位，林場經(jīng)營積累主要用于職工工資福利及維持生產經(jīng)營正常運行開支，缺乏富余資金對公園總規(guī)實行逐步實施，省林業(yè)廳作為主管部門也沒有資金投入建設，所以目前兩個公園基本處于待開發(fā)狀態(tài)。公園內部具備簡單的道路網(wǎng)絡，園區(qū)內水、電、通訊設施建設缺乏，僅有寶山森林公園建設有停車場以及對芙蓉峽景區(qū)、道路硬化方面作過一些投入。但公園自然環(huán)境、森林植被、風景資源等保護良好，作為城郊型森林公園，每年還是吸引不少市民登山健身、徒步、騎行越野、垂釣、觀光游覽，約有10萬人次。

1.5 體制改革對兩個森林公園建設的影響

2015年2月8日，中共中央、國務院印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》，至今已有6省國有林場改革試點工作通過國家驗收，廣東等22個省級國有林場改革方案獲得批復并陸續(xù)啟動實施。按廣東省國有林場改革領導小組的要求，廣東省樟木頭林場作為省林業(yè)廳直屬林場，必須在2016年12月底前完成改革任務。林場定性為生態(tài)公益一類事業(yè)單位，采取收支兩條線，并參照當?shù)赝愂聵I(yè)單位標準。

改革前，公園建設以廣東省樟木頭林場為主體單位，資金來源于育林資金的返還部分及多年林場經(jīng)營的積累，如廣東省寶山森林公園的基礎設施投入及林相改造，近二十年陸續(xù)投入接近四千萬，雖然力度不夠，但是還能逐年投入，如改為生態(tài)公益一類事業(yè)單位后，省財政核撥人頭經(jīng)費與地方同類事業(yè)單位經(jīng)費標準相比，尚有缺口，公園建設資金需專項申請難以保障。東莞市政府對森林公園建設投入資金力度大，資金也充裕，但是因為廣東省樟木頭林場隸屬省林業(yè)廳管理，地方政府也不愿意將廣東省樟木頭林場內的兩個森林公園納入到市的生態(tài)文明建設范圍，造成省財政無錢投入，市財政無法投入的公園建設困境。

2 森林公園建設存在的主要問題

2.1 管理體制不順，管理力度薄弱

眾所周知，絕大多數(shù)森林公園是國有林場的基礎上發(fā)展起來的，全國共有2500多個林場建立了森林公園，占全國森林公園總數(shù)的90%，公園與林場是兩塊牌子一套人馬，組織機構上必然也是場園合一，所以林場兼具管理者和經(jīng)營者的雙重身份。作為經(jīng)營者在開發(fā)利用森林資源時以經(jīng)濟效益最大化為目標。難以避免與公園管理資源保護這一角色沖突，導致現(xiàn)實中的兩級分化，如經(jīng)營過度、無序、破壞資源現(xiàn)象或無所作為資源閑置與浪費現(xiàn)象。在公園建設過程中，水利、環(huán)保、國土、規(guī)劃、發(fā)改委、宗教與文化等部門都對公園的其中某項資源擁有管理權，或對規(guī)劃中的某項建設工程具有否定權，導致多頭管理、互相牽制，增加了公園建設管理的難度，也阻礙了森林公園的發(fā)展。如廣東省寶山森林公園在建設過程中，公路硬化受到市國土局土地稽查大隊的干預。水庫周邊林相改造，受到市水利局和地方農村的干預，自投資金建設的收費停車場也被市發(fā)改、物價部門核查等。

國有林場改革后，根據(jù)新的功能定位“保護和培育森林資源、維護國家生態(tài)安全”與森林公園生態(tài)文化建設的功能形成高度的契合，如何在新形勢下將二者有機融合是一個嶄新的課題。

2.2 法制建設有待完善

很多國家對森林公園專門立法，如英國1544年就有《公園保護法》、《綠化帶保護法》，日本1957年制定并執(zhí)行《自然公園法》，法國于1959年、1960年分別制定了《海濱景觀法》和《國家公園法》，泰國于1960年頒布了《國家森林公園法》。但我國林業(yè)部門及各省也陸續(xù)制定了一些規(guī)章和標準，如1994年1月，原林業(yè)部頒布《森林公園管理辦法》，1996年1月頒布《森林公園總體設計規(guī)范》，1999年11月國家技術監(jiān)督局發(fā)布《中國森林公園風景資源質量等級評定》國家標準，2000年9月實施《廣東省森林公園管理條例》。2011年8月國家林業(yè)局正式施行《國家級森林公園管理辦法》等，法律保障有所改善，但還是缺乏一整套行之有效、高位階、比較完整系統(tǒng)的法律，在立法方面與國外發(fā)達國家相比還存在一定的差距。

2.3 規(guī)劃水平不高，品牌塑造不力

目前廣東省森林公園均有總體規(guī)劃，但規(guī)劃水平普遍不高，設計思路簡單，缺乏創(chuàng)意，缺乏總體性，缺乏超前意識，同質化現(xiàn)象嚴重，無特色、無主題、無靈魂，缺乏操作性。旅游產品的開發(fā)深度不夠，缺乏品牌意識和精品意識。景區(qū)品牌的統(tǒng)籌和促銷上欠缺，政府作為主導部門，應在規(guī)劃上嚴格把關，注意區(qū)域旅游功能的差異性，注意旅游資源的整合與共享?；葜?、中山、東莞旅游資源配合指數(shù)高于80，說明目前旅游的資源組合狀況較差，配合很不協(xié)調。由此可見區(qū)域城市之間旅游資源的整合與統(tǒng)籌，部門之間廣泛合作資源互補的重要性。

2.4 資金投入嚴重不足

大部分森林公園靠林業(yè)行業(yè)部門的財政經(jīng)費，或林場經(jīng)營資金投入，與公園建設、維護等龐大資金相比，僅僅是杯水車薪，故大部分森林公園批而不建，建而不配套、不完善、不開放的現(xiàn)象普遍存在。廣東省的森林公園除了東莞等極少地市以外，相當部分森林公園建設未納入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，公園的基礎設施投入、森林資源的維護、公園管理的事業(yè)經(jīng)費均未納入地方財政預算，廣東省樟木頭林場下屬森林公園在完成國有林場改革后，經(jīng)費投入面臨著省內其它大多數(shù)森林公園一樣的處境。

2.5 管理隊伍素質不高

森林公園管理人員主要為林場職工，知識結構單一，思想觀念落后，市場意識，服務意識、競爭意識淡薄，缺乏精通公園管理服務、營銷策劃等方面的專業(yè)人才，難以適應森林公園森林生態(tài)旅游發(fā)展的需要，影響森林公園的效益發(fā)揮和森林旅游業(yè)的正常健康發(fā)展。

3 森林公園建設的幾點建議

3.1 理順管理體制，健全管理機構

森林公園作為生態(tài)文明建設的一個重要載體，在新的國家戰(zhàn)略的大背景下有著重要的地位和作用，應以國有林場改革為契機，理順森林公園管理體制，強化森林公園管理的行政地位。根據(jù)國有林場改革精神，原為主要承擔保護和培育森林資源等生態(tài)公益服務職責的，繼續(xù)按公益服務事業(yè)單位的管理；主要從事市場化經(jīng)營的，要推進轉企改制，暫不具備改制條件的，要剝離企業(yè)經(jīng)營性業(yè)務，所以改革后保留的林場，將是以保護和培育森林資源，建設和修復生態(tài)為主的生態(tài)公益事業(yè)單位，科學核定事業(yè)編制，經(jīng)費納入同級政府財政預算。這樣就把森林公園經(jīng)營職能剝離，主要從事公園保護管理職能。而生態(tài)公益林的管護，森林公園資源保護，在維持林場生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下引入市場機制，通過合同、委托等方式面向社會購買服務。解決改革前森林公園管理與經(jīng)營的矛盾，理順管理體制，有利森林公園的健康發(fā)展。

2015年6月，成立了廣東省森林公園協(xié)會，2016年4月，省國有林場改革領導小組向省政府提交改革方案，報請設立廣東省國有林場和森林公園管理局（副廳級）待批，通過強化森林公園管理的行政地位，加強各級政府森林公園管理機構的設置與人員配備，發(fā)揮各級政府的主導作用，利用財政、行政政策引導，信息引導等多種手段，解決森林公園建設過程當中遇到的多種問題。

3.2 加大立法力度，提供政策保障，資金保障

森林公園的管理建設雖然出臺了一系列的部門及省的法規(guī)制度，但是部門規(guī)章對于公園建設過程中遇到的涉及多行業(yè)多部門的復雜問題難以應對協(xié)調，有必要在不同層級不斷完善或新定可操作性更強、更全面的法規(guī)和地方規(guī)章。廣東省的森林公園建設必須從以下幾個方面獲得更多的政策支撐：（1）各級政府部門必須將森林公園基礎設施建設、景點及配套、林相改造等納入到當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，特別是結合國有林場改革，加大對供電、供水、通訊、路網(wǎng)的建設力度，優(yōu)先安排資金與指標。（2）以《珠三角洲地區(qū)林業(yè)生態(tài)建設一體化規(guī)劃（2009～2020年）》為指導，建立類型齊全、分布合理、管理科學、綜合效益良好的森林公園體系。（3）對《廣東省森林公園管理條例》修訂完善，特別是與其它行業(yè)部門的規(guī)章相協(xié)調，加大對違反森林公園管理法規(guī)、破壞生態(tài)環(huán)境，擾亂森林公園正常的經(jīng)營管理秩序行為的處罰力度等。

3.3 堅持以資源保護為導向的首要原則

森林資源保護是森林公園建設、森林旅游發(fā)展的基礎，在森林公園建設中保護與開發(fā)利用二者關系，保護永遠排在首要位置，國外發(fā)達國家早已跨過以經(jīng)濟和美學價值為導向的旅游設施建設和視覺景觀規(guī)劃階段轉向以資源保護為導向的階段。保護好完整的森林景觀資源，自然景觀資源以及歷史人文景觀資源所產生的巨大生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益遠不止于此，所以必須妥善處理好資源保護和開發(fā)利用二者之間的辯證關系。

3.4 超前規(guī)劃，把好審批關，提高規(guī)劃設計質量

為保證森林公園建設的嚴肅性和規(guī)范化，國家林業(yè)局制定了一系列的政策文件和國家標準，但在實際當中仍然有相當多的公園總體規(guī)劃比較籠統(tǒng)，不夠科學合理，且在相鄰區(qū)域定位雷同，功能相似，主題不清，旅游產品無特色現(xiàn)象時有發(fā)生。

規(guī)劃設計在保護資源的前提下，應重視以下幾個方面：（1）首先確定公園的定位差異、功能差異，八大類型的森林公園的服務對象不同，功能區(qū)別，旅游景點及產品必然隨著游客需求不同而變化。（2）景觀資源打造上，在保護植被、山體、水體、景觀資源的基礎上，遵循自然規(guī)律，加強營林技術措施與手段，保持多樣化的鄉(xiāng)土樹種及草本、藤本和灌木類，兼顧觀花、觀葉、觀色的觀賞功能，兼顧森林體驗與森林養(yǎng)生功能，兼顧地方歷史文化特色的文化功能。（3）細節(jié)設計上注重以人為本，根據(jù)不同旅游群體的需求，發(fā)揮公園的多種功能。（4）充分考慮資源的脆弱性，環(huán)境的敏感性和空間的承載性，合理設置旅游規(guī)模與環(huán)境容量。并充分考慮不同區(qū)域的游客數(shù)量與行為以及不同節(jié)假日的游客數(shù)量，實施分類管理，防止出現(xiàn)兩極分化、破壞森林資源行為的發(fā)生。

3.5 擴大宣傳及公眾參與度

為提高森林公園的知名度和社會認可度，必須加大宣傳的力度。廣東省森林公園協(xié)會在宣傳推廣、區(qū)域整合、品牌塑造方面發(fā)揮更大的作用，如與旅游部門聯(lián)合推出森林公園旅游節(jié)或森林公園博覽會等活動。對省內森林公園的旅游產品進行區(qū)域整合，突出不同公園的主題與特質，打造具備強競爭力和強吸引力的森林旅游精品。通過攝影、書畫征文比賽或森林體驗各種活動，以電視、報刊、網(wǎng)絡等不同媒介為平臺，宣傳森林公園的生態(tài)建設功能，提高市民的生態(tài)環(huán)保意識。公園內除了解說員的講解，路邊宣傳欄以外，還可增加視頻宣傳、科普館、動植物標本、風景明信片畫冊等游客喜聞樂見的多種形式，與學校的中小學生開展免費定期聯(lián)動，從小普及自然知識、生物知識和環(huán)保意識。

提高公眾在森林公園建設管理上的參與度。從規(guī)劃設計到建設施工到日常運行管理，都應引入公眾參與及監(jiān)督機制，讓國民意識到不僅僅是森林公園的過客和體驗者，更是森林公園的建設者、管理者和監(jiān)督者。在園內環(huán)保衛(wèi)生、大型推廣活動等環(huán)節(jié)大力鼓勵社會團體、志愿者積極參與，提高公眾參與度和對森林公園的認同感。

3.6 建立高素質的公園管理隊伍

一方面引進大專院校森林旅游相關專業(yè)的專業(yè)人才，懂市場營銷的策劃人才，管理人才；更迫切需要對現(xiàn)有職工隊伍進行專業(yè)技能、服務技能以及導游解說等方面的培訓，實現(xiàn)知識結構轉型、崗位轉型，以滿足森林公園森林旅游新的需求。

4 討論

廣東省森林公園的規(guī)劃與建設應以國有林場改革為契機，進一步理順管理體制、健全管理機構，政府主導支持，加大立法和投入力度，加大資源保護管理力度、科學規(guī)劃，提高公眾參與度和加強科普宣傳，建設具有嶺南地域特點、景觀特點、文化特點的森林公園體系。

（責任編輯：唐嵐）