袁曉燕　高振娟

【摘 要】 績效水平作為衡量政府職能部門提供公共服務(wù)質(zhì)量和效益的關(guān)鍵所在，近年來引起了理論界與實務(wù)界的特別關(guān)注與重視，開展有關(guān)政府部門的績效評價工作，對于促進政府機關(guān)全面、可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。文章運用平衡計分卡（BSC）和層次分析法（AHP）的理論，以我國科技主管部門為例，構(gòu)建了科技主管部門的績效評價指標體系，以期對政府機關(guān)績效量化評價作出有益探索。

【關(guān)鍵詞】 科技主管部門； BSC； AHP； 績效評價

【中圖分類號】 F202 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）15-0035-05

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，社會主義經(jīng)濟建設(shè)步伐加快，社會發(fā)展對科技要求越來越高，科技主管部門發(fā)揮著越來越重要的作用。本文在對科技主管部門績效評價的獨特性進行準確分析和把握的基礎(chǔ)上，通過對國內(nèi)外政府機構(gòu)績效評價狀況的分析和借鑒，試圖找出比較先進的、合理的、適合我國科技主管部門的績效評價辦法，從而構(gòu)建適合我國科技主管部門的績效評價體系。

一、理論綜述

（一）相關(guān)概念

績效是對一個人或一個組織在一定時期的工作結(jié)果，從成績、效益和效率方面進行科學(xué)、客觀的評價?？冃гu價具體來講，就是指運用一定的考核方法、量化評價指標及評價標準，對特定對象績效目標的實現(xiàn)程度以及資金的使用情況等進行客觀、公正和科學(xué)的綜合性考核與評價。

科技主管部門是科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)機構(gòu)，是進行科研活動的基本單位，是科技活動的主要執(zhí)行部門，是實現(xiàn)科學(xué)研究目標的重要組織保證[ 1 ]?？萍贾鞴懿块T具有的非營利性、公益性和使命性特征，以及科研活動具有的探索性、長期性、動態(tài)復(fù)雜性和不確定性等特點，決定了科技主管機構(gòu)績效的內(nèi)涵和標準的獨特性和復(fù)雜性?？萍贾鞴懿块T績效評價就是對科研項目的投入與產(chǎn)出進行的技術(shù)、經(jīng)濟與社會價值的評價，以實現(xiàn)評價結(jié)果的經(jīng)濟性、效率性和效果性[ 2 ]。

（二）相關(guān)理論

1.平衡計分卡理論（BSC）

1992年，哈佛大學(xué)著名教授羅伯特·卡普蘭和一位研究院執(zhí)行長戴維·諾頓共同創(chuàng)立了一種新的評價方法——平衡計分卡。與以往傳統(tǒng)的績效評價方法比較，平衡計分卡打破了之前業(yè)績管理只注重財務(wù)管理的情況[ 3 ]。平衡計分卡從宏觀戰(zhàn)略角度出發(fā)，綜合地將財務(wù)層面、顧客滿意度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、員工學(xué)習(xí)成長四個相互關(guān)聯(lián)的維度放在一個體系之中，用來評價一個組織的績效水平，反映了組織的財務(wù)與非財務(wù)評價指標的平衡，全面地考慮了長期戰(zhàn)略與短期目標，兼顧外部群體和內(nèi)部群體的利益平衡、過程與結(jié)果相結(jié)合等重要方面。運用平衡計分卡中四個層面的考核指標，不僅使我國科技主管部門績效評價有了理論依據(jù)，而且促使其提高管理水平，改善工作績效，進一步促進了科技主管部門可持續(xù)地長久發(fā)展。

2.層次分析法理論（AHP）

層次分析法是美國運籌學(xué)家T. L. Saaty教授于20世紀70年代為了解決大型復(fù)雜的問題而提出的一種綜合性定性和定量相結(jié)合的決策方法。層次分析法的實質(zhì)就在于將復(fù)雜事物的評估和決策過程進行定量化、模型化，使決策者作出相對合理的決策，在此過程中運用了定量和定性相結(jié)合的方法。層次分析法把某一目標分解成若干因素，并且將兩兩因素相對于決策目標重要性進行比較分析，這是比較科學(xué)的一大進步，也是復(fù)雜的系統(tǒng)實現(xiàn)科學(xué)比較和決策的有效工具。

本文選用這種確定變量權(quán)重方法的主要原因在于：第一，在復(fù)雜問題中分析了其本質(zhì)、相互影響關(guān)系，在解決問題時增強了合理性和邏輯性；第二，把定性分析和定量分析結(jié)合起來，使用了過程數(shù)學(xué)化的方法。這種方法可操作性強，可以解決那些多層性、結(jié)構(gòu)性不明顯的復(fù)雜問題，使整個過程相對客觀、合理。

二、基于BSC的科技主管部門績效評價指標體系的構(gòu)建

目前，我國政府部門績效評價中存在著一些問題，例如權(quán)責(zé)交錯、機構(gòu)臃腫、效率低下、行政成本過大、責(zé)任推諉等。這就要求政府應(yīng)當(dāng)選擇在戰(zhàn)略導(dǎo)向下進行績效評價，一方面可以使政府評估主體更加規(guī)范、評估方式更加科學(xué)；另一方面績效評價體系中的信息和以績效評價結(jié)果為依據(jù)進行的修正更有利于政府機構(gòu)整體績效的提高，滿足公眾的利益。平衡計分卡（BSC）在企業(yè)績效評價中作出了巨大成就，而且其評價目標與政府部門績效管理的價值取向是一致的，能夠更好地發(fā)揮績效管理的作用，其主要優(yōu)勢在于能夠在政府的管理因素之間取得平衡，因此很多政府機構(gòu)和政府部門也開始嘗試將平衡計分卡引入其績效管理中去[ 4 ]。

按照科技主管部門的自身職責(zé)、本身的發(fā)展規(guī)劃以及外界的需求，科技主管部門一般會確立其在一段期間的戰(zhàn)略目標，這一戰(zhàn)略目標通常包括經(jīng)濟性、效率性、效果性三方面。這三方面之間相互影響、相互作用，最終形成科技主管部門具體的總體績效目標。

然而以上戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)并不是依賴單一方面就能決定，它是由科技主管部門的各個方面共同影響決定的。按照平衡計分卡的理論，總體績效目標的形成依賴四個層面：財務(wù)、顧客、流程、學(xué)習(xí)與成長[ 5 ]。這四個層面基本涉及影響一個組織總體績效的幾乎所有重大方面。

基于BSC每個層面的角度，考慮實際數(shù)據(jù)的搜集難度和是否易于量化，選取一些具有代表性的指標。

（一）財務(wù)層面

雖然科技主管部門不是以盈利為目標，但并不代表它沒有收益，這種收益不是由科技主管部門直接獲得的，而是通過其他方式表現(xiàn)出來。科技主管部門在這一財務(wù)方面的指標表示為：產(chǎn)業(yè)升級占比、環(huán)境治理占比、項目貢獻率、完成項目計劃的比例。

產(chǎn)業(yè)升級占比，即關(guān)于產(chǎn)業(yè)升級的項目資金占科技主管部門投放資金總量的比例。這一指標表明科技主管部門中的產(chǎn)業(yè)升級項目資金占了多少份額，反映了科技主管部門對關(guān)系國計民生的政府政策的執(zhí)行力度，也體現(xiàn)了科技主管部門的經(jīng)濟性。

環(huán)境治理占比，即環(huán)境治理的項目資金占科技主管部門投放資金總量的比例。隨著環(huán)境污染難題的出現(xiàn)，政府部門也越來越重視，這一指標能夠體現(xiàn)科技主管部門績效的效果性。

項目貢獻值，即可直接衡量的貨幣收益與科技項目總數(shù)的比值。這一指標表示每完成一個科技項目帶來的可以直接用貨幣衡量的收益，反映了科技主管部門開展工作的效果性。

完成項目計劃的比例，即科技主管部門實際完成的科技項目占總項目數(shù)的比例。這一指標反映出科技主管部門的工作效果，運用相對指標，反映有多少個科技項目，又完成了多少項目。這一指標的提高意味著科技主管部門的工作效果得到了提升，科技主管部門的運營更具有效率性。

這四項財務(wù)指標基本包含了經(jīng)濟性、效率性、效果性這三方面的績效評價內(nèi)容，其在總體績效目標中占據(jù)重要地位。

（二）顧客層面

由于科技主管部門服務(wù)對象比較特殊，全部利益相關(guān)者都應(yīng)該被視為其顧客。原因是被管理部門完全可以通過投訴等方式來反饋、評價其績效，公眾完全可以評價其績效情況或?qū)ζ涮岢瞿承┮??？萍贾鞴懿块T在顧客方面的指標表示為：符合政府政策類項目占比、國家科技技術(shù)項目占比、國家重點基礎(chǔ)研究項目占比、國際科技合作項目占比和其他項目占比。

符合政府政策類項目占比，即符合政府政策類項目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例。這表明科技主管部門對政府政策的貫徹執(zhí)行和資金支持，也說明了科技主管部門資金投放對象的恰當(dāng)性。

國家科技技術(shù)項目占比，即國家科技技術(shù)項目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例。科技主管部門的工作效果不僅僅體現(xiàn)在項目完成上，更重要的是體現(xiàn)在項目的使用情況上。國家科技技術(shù)項目的資金占比說明科技主管部門對科技技術(shù)的重視程度。國家科技技術(shù)項目主要包括國家科技重大專項項目、863計劃、國家科技支撐計劃和重大科技創(chuàng)新基地建設(shè)項目。

國家重點基礎(chǔ)研究項目占比，即國家重點基礎(chǔ)研究項目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例。資金量從一個側(cè)面反映科技主管部門對國家重點研究項目的重視，可以聚焦國家需求中的科學(xué)問題。

國際科技合作項目占比，即國際科技合作項目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例。這一指標直接反映了國際科技合作項目資金量情況，一定程度上反映了科技主管部門對國際科技合作的支持，有助于國際開放合作。

其他項目占比，即其他項目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例。這一指標是科技主管部門對其他方面的資金支持。

（三）流程層面

完善的內(nèi)部組織或業(yè)務(wù)流程是開展科技管理工作的必要保證，因此在注重結(jié)果的同時更加要關(guān)注過程的有效性。科技主管部門在流程方面的指標表示為：下?lián)苜Y金足額到位占比、科技機關(guān)內(nèi)控制度改進數(shù)、科技經(jīng)費預(yù)決算、項目監(jiān)督耗費率、項目信息化經(jīng)費投入比例。

下?lián)苜Y金足額到位占比，即科技主管部門下?lián)苜Y金能夠足額到位的數(shù)額占科技主管部門資金投放總量的比例。這一指標是科技主管部門在下?lián)苜Y金程序中對下?lián)苜Y金公正性的一種體現(xiàn)。

內(nèi)控制度改進數(shù)，即科技主管部門建立健全的制度數(shù)。內(nèi)部控制制度影響著科技主管部門人員執(zhí)行工作的效果，制度越健全科技主管部門的績效就越具有效率性、效果性。內(nèi)部控制制度改進數(shù)，這一指標能夠在科技主管部門業(yè)務(wù)流程層面反映科技主管部門為提高工作績效的效率、效果所付出的行動。

科技經(jīng)費預(yù)決算，即科技項目的經(jīng)費決算數(shù)額?？萍贾鞴懿块T的工作量特別大，如果能夠改善流程，就能提高科技主管部門運營效率。在科技項目計劃執(zhí)行之前，科技項目耗費的資源這一情況應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值念A(yù)測，這也是科技主管部門對科技資金下?lián)艿囊环N監(jiān)督，代表著科技項目的效率性，同時也意味著科技主管部門績效的經(jīng)濟性。

項目監(jiān)督耗費率，即項目的監(jiān)督耗費占總經(jīng)費的比。這一指標表明科技主管部門花費在項目監(jiān)督上的成本，體現(xiàn)其工作的效率性。

項目信息化經(jīng)費投入比例，是指項目信息化經(jīng)費的支出占項目總支出的比例，能夠反映科技主管部門為了改善工作流程在信息化方面作出的努力，一般項目信息化程度越高工作效率就越高。這一指標能夠從側(cè)面反映科技主管部門的工作效率。

（四）學(xué)習(xí)與成長層面

科技主管部門要提高其公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，關(guān)鍵在于人才的培養(yǎng)?？萍贾鞴懿块T在學(xué)習(xí)與成長方面的指標表示為：人均培訓(xùn)次數(shù)、科技交流與培訓(xùn)次數(shù)、員工學(xué)歷水平、員工績效工資增長比例。

人均培訓(xùn)次數(shù)，即年度總培訓(xùn)人次除以在職人員數(shù)。科技主管部門人員的素質(zhì)和能力能夠在一定程度上影響其工作效率、效果。人均培訓(xùn)次數(shù)能夠反映科技主管部門在這方面的重視程度和為提高其運營效率、效果所作的工作。

科技交流與培訓(xùn)次數(shù)，即舉辦或參加的科技交流機會數(shù)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，對科技主管部門的要求越來越嚴格，對科技主管部門的科技交流也應(yīng)格外重視，這樣能夠更加完善科技項目工作的效果。

員工學(xué)歷水平，即學(xué)歷為本科以上人員占總體人員的比重。員工的素質(zhì)和能力能夠在很大程度上影響科技主管部門的工作效率、效果。

員工績效工資增長比例，即員工績效工資今年與去年相比之差與去年的比例。這一指標表明員工的績效工資情況，反映員工工作的優(yōu)良程度，也說明了科技主管部門的工作效率。

三、基于AHP的科技主管部門績效評價指標權(quán)重的設(shè)定

（一）構(gòu)建判斷矩陣

前文已經(jīng)構(gòu)建績效評價指標體系，下面構(gòu)建各層次的判斷矩陣。在構(gòu)建判斷矩陣時，先構(gòu)建目標層的判斷矩陣，然后再構(gòu)建各個維度的判斷矩陣，這樣可以體現(xiàn)出一種層次感[ 6 ]。

本文采取德爾菲法對科研機構(gòu)負責(zé)人、大中專院?？蒲腥藛T、科技行業(yè)從業(yè)人員、科技機關(guān)管理人員相關(guān)專業(yè)的教師進行了問卷調(diào)查，發(fā)放了問卷40份，收回問卷34份，其中有效樣本問卷30份。對有效樣本的問卷調(diào)查結(jié)果進行平均后得出判斷矩陣，根據(jù)判斷矩陣中的指標重要性程度的值，通過Matlab軟件，計算出各個指標相應(yīng)的權(quán)重值（本文指標的重要性程度采用1—9標度，并省略判斷矩陣）。

（二）層次單排序和一致性檢驗

為了使得結(jié)果的一致性保持在一定范圍之內(nèi)（通常在0.1以內(nèi)），需要對判斷矩陣的一致性進行檢驗。根據(jù)AHP理論計算一致性指標CI；查找相應(yīng)的平均隨機一致性指標RI；計算一致性比例CR。當(dāng)CR<0.10時，認為判斷矩陣的一致性是可以接受的，相應(yīng)的可以得出指標權(quán)重。根據(jù)判斷矩陣中的指標重要性程度的值，計算出所有單層排序的CR值均小于0.10，說明判斷矩陣的一致性是可以接受的，所得出的權(quán)重值可以當(dāng)作變量使用，符合一致性的要求。

當(dāng)CR<0.10時，認為判斷矩陣的一致性是可以接受的，相應(yīng)的可以得出指標權(quán)重。

應(yīng)用層次分析法，可以得到相應(yīng)的一致性和指標的權(quán)重。

在計算結(jié)果中可以看出，各數(shù)據(jù)表示相對于上一個層次的權(quán)重值，也就是相對重要程度比例的分配。例如在顧客層面（B2）中，項目成果利用率（B21）數(shù)值0.4352表示在該層面中其重要性權(quán)重值為0.4352，每一層面的權(quán)重值之和為1，并且可以看出所有單層排序的CR值均小于0.10，說明判斷矩陣的一致性是可以接受的，所得出的權(quán)重值可以當(dāng)作變量使用，符合一致性要求。

（三）層次總排序和一致性檢驗

四、基于BSC和AHP的科技主管部門績效評價指標體系

在通過層次單排序及層次總排序一致性檢驗后，可以確定目標層和指標層的權(quán)重，并得出科技主管部門績效評價指標體系，如表2所示。

五、結(jié)語

科技主管部門的績效評價體系涉及范圍廣，指標比較多，評價起來較為復(fù)雜。本文采用平衡計分卡和層次分析法的分析過程，就是把主觀轉(zhuǎn)為定量化、數(shù)學(xué)化的過程，把定量分析和定性分析結(jié)合起來，這樣使得結(jié)果更加客觀、科學(xué)，使得出的結(jié)論更加有說服力。同時也可以通過具體的數(shù)值，看出科技主管部門目前的現(xiàn)狀，從而可以更好地提出相應(yīng)對策。希望能夠依照此評價體系增強績效評價效果、提高公共服務(wù)質(zhì)量，更好地發(fā)揮科技主管部門對我國科技事業(yè)發(fā)展的促進作用，并為我國經(jīng)濟改革的深化提供保障和支持，為今后政府機關(guān)績效評價的研究提供一定的理論基礎(chǔ)。

【參考文獻】

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[6] GAO performance and accountability report fiscal[R].2014.