□李珊,何國強(qiáng)

（1.中山大學(xué)，廣東廣州 510520）（2.廣東警官學(xué)院，廣東廣州 510230）

○治安學(xué)研究

探究涉法涉訴信訪治理的困境與出路*

□李珊1,何國強(qiáng)2

（1.中山大學(xué)，廣東廣州 510520）（2.廣東警官學(xué)院，廣東廣州 510230）

主持人：郭建華

作為權(quán)利救濟(jì)產(chǎn)品的補(bǔ)充供給系統(tǒng)，涉法涉訴信訪有其存在的歷史價(jià)值。但緣于內(nèi)外部因素的綜合作用，當(dāng)前的涉法涉訴信訪工作處于諸般困境之中。法治化是涉法涉訴信訪改革的必然選擇，解困之路分為頂層設(shè)計(jì)、具體措施兩個(gè)層次。具體而言可加快推進(jìn)《信訪法》立法，以《信訪法》為指向，堅(jiān)持訴、訪分離和信訪依法終結(jié)的基本原則和基本出發(fā)點(diǎn)。其中，訴、訪分離是構(gòu)成依法終結(jié)的觀念基礎(chǔ)，而依法終結(jié)則是訴、訪分離的行動(dòng)策略。

涉法涉訴信訪；信訪法；訴、訪分離；信訪終結(jié)

信訪一事，始于國家高層傾聽百姓疾苦、解決人民困難之重大關(guān)切，源于處理“人民群眾來訪來信”的實(shí)際需求。在這幾十年的時(shí)代發(fā)展中，這項(xiàng)旨在謀人民福祉的政制制度功能日漸膨脹、錯(cuò)叉和異化，發(fā)展至今，已成為極富中國特色的政制參與媒介和權(quán)利救濟(jì)方式。作為我國信訪制度的一個(gè)重要組成部分，涉法涉訴信訪承擔(dān)著信訪制度的基本功能，以司法機(jī)關(guān)作為主要的受訪機(jī)構(gòu)，依照信訪法規(guī)與政策，處理具有特殊性的涉法涉訴問題。涉法涉訴信訪自其誕生之日起，就擔(dān)負(fù)著申訴冤屈、表達(dá)意愿、解決糾紛的使命。當(dāng)前，中國處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾復(fù)雜化和利益多元化，導(dǎo)致越來越多的社會(huì)矛盾涌向訴訟和信訪渠道。作為訴訟程序外的糾紛解決機(jī)制，涉法涉訴信訪受到了訴訟程序規(guī)定性的制約，二者相互交織，這也使得涉法涉訴信訪變得更加復(fù)雜。而在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治任務(wù)面前，司法部門在處理涉法涉訴信訪案件中遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，涉訪涉訴信訪漸為“信訪問題”中不可忽略的一項(xiàng)分支，問題突出。為此，本文將對(duì)涉法涉訴信訪現(xiàn)狀進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)之上探究涉法涉訴信訪治理困局的癥結(jié)所在，進(jìn)而挖掘破局之策。

一、涉法涉訴信訪的現(xiàn)狀分析

近年來，越來越多的社會(huì)矛盾以案件的形式進(jìn)入訴訟渠道，但有部分當(dāng)事人對(duì)司法機(jī)關(guān)的處理決定不服，對(duì)執(zhí)法行為不滿，“棄法轉(zhuǎn)訪”，導(dǎo)致涉法涉訴信訪總量居高；部分群眾為達(dá)到個(gè)人利益的最大化，采取越級(jí)訪、纏訪、鬧訪等非正常上訪的方式表達(dá)訴求，致使涉法涉訴信訪案件“終而不結(jié)”；有的基層政法單位工作不細(xì)致，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正原案錯(cuò)誤和重大瑕疵，不能統(tǒng)籌解決信訪群眾的法律問題、民生問題，案結(jié)事難了。正是由于這些問題的存在，損害了司法權(quán)威，破壞社會(huì)秩序的穩(wěn)定，不利于在全社會(huì)形成依法治國、崇尚法治、尊重司法的良好氛圍。有鑒于此，黨和國家開展了集中整治工作，出臺(tái)了若干涉法涉訴信訪專門文件，具有代表性的有2005年中央政法委發(fā)布的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》、2014年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，（以下簡稱《涉法涉訴信訪意見》）。經(jīng)過一段時(shí)間的整治，雖取得了一定的效果，但總體狀況仍不容樂觀。在實(shí)踐調(diào)研基礎(chǔ)上，筆者將涉法涉訴信訪之現(xiàn)狀撮述如下。

（一）總量高位運(yùn)行，機(jī)制作用有限發(fā)揮?；诠俜浇y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的保密性，我國官方從未公布有關(guān)涉法涉訴信訪案件總體情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，準(zhǔn)確、權(quán)威和系統(tǒng)的數(shù)據(jù)難以獲得，但從國家機(jī)關(guān)工作報(bào)告或新聞報(bào)道的數(shù)據(jù)中，仍然可以了解到一些信息以管窺全貌。

首先，涉法涉訴信訪在信訪案件中占據(jù)較大比重，因此其必定與信訪總體高位運(yùn)行的態(tài)勢(shì)保持一致。2013年國家信訪總局副局長李皋曾公開指出：“涉法涉訴信訪制度改革是中央作出的一個(gè)重大決策，涉法涉訴的信訪問題占信訪總量的比重比較大，在不同的層次、不同的層級(jí)、不同的反映階段有不同的比例，但總的來講占比比較大。”①此類案件的數(shù)量甚至超過了行政復(fù)議和行政訴訟案件的總和，如“從2010年到2014年，全國法院受理的行政訴訟案件和行政機(jī)關(guān)受理的復(fù)議案件數(shù)量一直都大大低于涉訴信訪案件。2010年，行政訴訟案135679件，行政復(fù)議案77606件，涉訴信訪案1298779件；涉訴信訪案件為行政訴訟的9.57倍，為行政復(fù)議的16.74倍。2014年，行政訴訟案193240件，行政復(fù)議案123859件，涉訴信訪案988233件；涉訴信訪案件為行政訴訟的5.11倍，為行政復(fù)議的7.98倍。與行政訴訟和行政復(fù)議的法律途徑相比，民眾信訪不信法，更傾向于選擇信訪這種救濟(jì)方式?！雹诙罡呷嗣駲z察院2016年工作報(bào)告則顯示，2015年全年最高人民檢察院共接收、辦理群眾信訪114.8萬件次，其中涉檢信訪6.5萬件次。③但就其他108.3萬件“非涉檢”案件而言，也多屬于涉法或涉訴的案件，這雖然僅是法檢兩家零散的數(shù)據(jù)，但作為受理涉法涉訴信訪案件的主要主體，相關(guān)情況的總體面貌可見一斑。

其次，在涉法涉訴信訪改革，案件受理率、立案率明顯提高情況下，涉訴涉法信訪總量穩(wěn)中有降，應(yīng)當(dāng)肯定相應(yīng)的處理機(jī)制發(fā)揮了一定的作用。據(jù)報(bào)道，2014年印發(fā)《涉法涉訴信訪意見》當(dāng)年，中央政法機(jī)關(guān)接訪量比上年增長近40%。④另外，中央政法委統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，從2013年開始政法機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪事項(xiàng)受理率、立案率有了明顯提高，2013年，各地政法機(jī)關(guān)登記涉法涉訴信訪同比上升38.5%，2014年前七個(gè)月，中央政法機(jī)關(guān)接待群眾來訪同比上升7.1%。⑤另一方面，由于地方政府同樣基本都不公布信訪案件的總量，但通常會(huì)將涉法涉訴信訪法治化或涉法涉訴信訪依法終結(jié)情況寫入政府工作報(bào)告向公眾發(fā)布，所以從側(cè)面資料可知涉法涉訴信訪總量穩(wěn)中有降。如2015年底，吉林全省涉法涉訴信訪案件總量已經(jīng)由2010年前的7000余件減少到1300多件，其中通過律師參與化解和代理息訴罷訪的有700多件。⑥又如，廣東省信訪局2013年統(tǒng)計(jì)，以來訪人次計(jì)算，2012年涉訪涉訴信訪上訪問題在各類訴求中高居第一。2013年上半年雖有下降，但仍排名第三。⑦可見，通過多方努力，陸續(xù)出臺(tái)的處理機(jī)制為推進(jìn)涉法涉訴信訪改革提供了強(qiáng)有力的政策支持與保障，涉法涉訴信訪數(shù)量有所下降，但總量還是在高位運(yùn)行。

（二）非法上訪突出。走訪、越級(jí)訪、集體訪等非法上訪問題仍然突出。當(dāng)然，這并非涉法涉訴信訪領(lǐng)域的特有現(xiàn)象，而是整個(gè)信訪領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，只不過由于涉法涉訴信訪所涉及之事項(xiàng)往往可能已經(jīng)過了司法程序，其矛盾之復(fù)雜遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般的信訪，解決難度大，同時(shí)當(dāng)事人之訴求又非常強(qiáng)烈，因而使得涉法涉訴信訪領(lǐng)域的走訪、越級(jí)訪和集體訪更容易成為官民沖突，甚至是極端事件的導(dǎo)火索。

首先，走訪比較普遍。從筆者對(duì)湖北省的調(diào)研情況看，該省2011年、2012年以及2013上半年，兩年半的時(shí)間里，省市縣三級(jí)信訪部門受理群眾來訪的涉法涉訴信訪事項(xiàng)45504批次，占涉法涉訴信訪總量的73.5%，來信僅7584件次，占涉法涉訴信訪總量的12.3%，網(wǎng)上信訪8788件次，占涉法涉訴信訪總量的14.2%。其次，越級(jí)訪比重大。以湖南省為例，2011年至2014年，湖南省涉法涉訴進(jìn)京非正常訪2028批次，占進(jìn)京訪總量的39.3%。再次，集體訪案件出現(xiàn)上訪人花錢雇人買訪、組織家族老人小孩參訪、慫恿案外人群體施壓上訪、相互無關(guān)聯(lián)案件當(dāng)事人組團(tuán)上訪等情況。越是難處理的案件，當(dāng)事人越是喜歡選擇走訪、越級(jí)訪和群體訪的形式，以此向政府部門施壓以獲得重視，增加問題得到解決的可能性。一旦當(dāng)事人的問題無法獲得妥善解決，由于成本與收獲不成正比，當(dāng)事人有可能會(huì)采取一些極端措施。因而，很多時(shí)候，涉法涉訴信訪案件已非單純的司法問題，其已逐漸演化成一種社會(huì)問題、政治問題，若不妥善解決將影響到整個(gè)社會(huì)生活和政治生活的安定。

（三）“維權(quán)”與“維穩(wěn)”矛盾突出。一般認(rèn)為，涉法涉訴信訪具有訴訟和信訪的雙重性質(zhì)，既涉及法律和訴訟，又關(guān)乎社會(huì)和政治。信訪中“維權(quán)”與“維穩(wěn)”之內(nèi)在張力在涉法涉訴信訪領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。在“維權(quán)”與“維穩(wěn)”的雙重?cái)D壓之下，涉法涉訴信訪呈現(xiàn)出以下特征：⑧其一，當(dāng)事人以社會(huì)弱勢(shì)群體居多。在涉法涉訴信訪領(lǐng)域，信訪人受教育程度低，普遍缺乏法律知識(shí)；家庭收入水平較低使得他們無法承擔(dān)訴訟的成本，在自身權(quán)利受到侵害和遇到糾紛時(shí)，往往寄希望于信訪制度來解決糾紛。在訴求無法得到滿足情況下，這類人采取極端措施的可能性也相對(duì)較大。其二，涉及的問題往往與訴訟交織在一起。如反映法官裁判不公、執(zhí)行不力、法律適用不正確、法院自由裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)男旁L。這類信訪化解難度往往較大，政法機(jī)關(guān)處理這種案件時(shí)，時(shí)常運(yùn)用行政手段和財(cái)政救助，而行政手段和財(cái)政救助又離不開地方行政部門和財(cái)政部門的配合。不同國家機(jī)關(guān)之間溝通協(xié)調(diào)之困難使得這類問題解決的可能性一再降低。另一方面，涉法涉訴信訪涉及法律問題和訴訟問題，而法律問題和訴訟問題又有著較為嚴(yán)格的程序要求，這種嚴(yán)格的程序要求在訪民眼里成了拖延時(shí)間和推諉扯皮的代名詞，故而信訪人往往傾向于“鬧”，“大鬧一定解決、小鬧可能解決、不鬧不可能解決”的心理阻礙了涉法涉訴信訪案件的常規(guī)化處理，增加了化解的難度。其三，形式多樣。除了來信來訪的形式外，網(wǎng)絡(luò)信訪、電話信訪也逐漸增多，并且走訪中往往夾雜著這些方式。在信訪實(shí)踐中，不少信訪人還選擇采取在重大活動(dòng)時(shí)拉橫幅、游行集會(huì)、攔截交通等形式向信訪部門施加壓力，更有甚者不惜采取自殘自殺等極端行為。

習(xí)近平總書記在2014年1月的中央政法工作會(huì)議上指出：“要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對(duì)待、利益得到了有效維護(hù)。”⑨涉法涉訴信訪往往是信訪人“維權(quán)”的表現(xiàn)，如果其權(quán)利獲得保障，也就無所謂對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅，因此“維權(quán)”實(shí)質(zhì)上等于“維穩(wěn)”。由于這類人的訴求通過信訪通常無法解決，即“維權(quán)”無法實(shí)現(xiàn)，但是“維穩(wěn)”又是剛性的，于是便導(dǎo)致了“維權(quán)”與“維穩(wěn)”之內(nèi)在張力。

二、涉法涉訴信訪治理的困境分析

近年來，黨和政府對(duì)涉法涉訴信訪工作都十分重視，伴隨著一些政策及其相關(guān)制度的推行，在一定程度上維護(hù)了公民涉法涉訴信訪的合法權(quán)利。但與此同時(shí)，也存在不少的問題，涉法涉訴信訪的現(xiàn)狀并沒有達(dá)到我們預(yù)設(shè)的良好愿景，多項(xiàng)改革舉措也未能按照預(yù)期進(jìn)行，涉法涉訴信訪治理遭遇諸多困境。在“維權(quán)”與“維穩(wěn)”雙重目標(biāo)的擠壓下，涉法涉訴信訪治理存在制度定位困境、法律困境和工作困境這三個(gè)方面的困境。

（一）涉法涉訴信訪治理的制度定位困境。

1.權(quán)利救濟(jì)職能無限擴(kuò)大，沖擊司法權(quán)威。從信訪制度的演變來看，信訪總體上可以分為兩項(xiàng)職能：政治職能和權(quán)利救濟(jì)職能。其中信訪的政治職能主要包括：監(jiān)督職能、信息匯集職能以及政治參與職能。政治因素是信訪制度產(chǎn)生的一個(gè)重要原因，政治職能不僅是信訪制度產(chǎn)生的依據(jù)，也是其存在至今的基礎(chǔ)。

但是改革開放三十多年來，社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，矛盾加劇，利益沖突大量涌現(xiàn)。在迅速發(fā)展的社會(huì)時(shí)代背景下，權(quán)利救濟(jì)職能作為信訪的另一項(xiàng)職能備受關(guān)注。這主要是因?yàn)?，面?duì)大量涌現(xiàn)的社會(huì)糾紛，我國司法體制沒有跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，有限的司法資源和尚不完善的司法制度不能很好地滿足人們?nèi)找嬖鲩L的糾紛解決需求，司法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對(duì)大量的訴訟案件，無法有效保證審判的質(zhì)量，不可避免地產(chǎn)生存在爭議的判決結(jié)果，當(dāng)事人對(duì)審判結(jié)果不滿，為保障自身合法權(quán)益，憤而選擇涉法涉訴信訪。涉法涉訴信訪在我國不僅客觀存在，而且因其涉及面廣，相關(guān)部門往往以行政化手段處置相關(guān)棘手問題，顯示出在權(quán)利救濟(jì)功能方面的快捷優(yōu)勢(shì)，迅速擴(kuò)張。

我們可以把糾紛解決機(jī)制中最重要的政治法律制度相對(duì)區(qū)分為核心政制與輔助政制。其中，以人民代表大會(huì)制度為根本的那部分政制制度是核心政制，政治協(xié)商和信訪制度作為其輔助政制。⑩理論上看，輔助政制在功能上只能是核心政制的補(bǔ)充，不能取代或部分取代核心政制的功能，更不可以妨礙核心政制正常發(fā)揮。但實(shí)際上，從歷史上看，涉法涉訴信訪體制憑借其權(quán)利救濟(jì)職能，不斷擴(kuò)張，曾經(jīng)一度與核心政制中的某些制度主從易位。這在一定程度上，為黨政對(duì)司法活動(dòng)的干預(yù)提供了制度化的途徑，在很多時(shí)候抑制了司法的權(quán)威性和法律的自主性。

2.信訪考核制度設(shè)置與涉法涉訴信訪制度定位不相適應(yīng)。為了能夠更好地實(shí)現(xiàn)信訪制度之預(yù)期，從中央到地方，都將信訪列入各種政治治理的責(zé)任考核目標(biāo)當(dāng)中，并制定了一系列嚴(yán)厲措施，如“一票否決制”“首長負(fù)責(zé)制”等，以便更好地維護(hù)人民群眾的合法利益。面對(duì)嚴(yán)厲的考核標(biāo)準(zhǔn)，一些地方信訪部門以“擺平”為目標(biāo)，甚至認(rèn)為“擺平”就是實(shí)力的體現(xiàn)。雖然國家信訪局目前取消了對(duì)信訪的排名考核制度，但實(shí)際中由于上級(jí)部門在考核信訪過程中對(duì)前來信訪群眾的訴求是否合理及合法，一般都不會(huì)作實(shí)質(zhì)性甄別，仍然以信訪比例、數(shù)量作為主要考核依據(jù)。這導(dǎo)致在客觀上為信訪群眾留下一定利益投機(jī)的空間，使得信訪成為一些群眾要挾基層干部的手段，有的甚至威脅綁架國家機(jī)關(guān)。如此情形下，基層干部不得不選擇滿足部分信訪群眾的無理訴求，以達(dá)到息訴目的。實(shí)際上，這使得信訪工作部門與信訪人的關(guān)系從一起維護(hù)正當(dāng)權(quán)利轉(zhuǎn)為各種方式的博弈甚至對(duì)抗。部分信訪群眾使用無理糾纏或越級(jí)上訪等手段，有些甚至采用在公共場合鬧事或威脅要鬧事等非常方法來爭取信訪資源，以期望得到領(lǐng)導(dǎo)重視，來實(shí)現(xiàn)利益最大化。而一些地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)于一些感覺比較棘手的信訪問題、信訪人，往往采用設(shè)法拖延、經(jīng)濟(jì)救濟(jì)以及軟硬兼施的手段。而就少數(shù)的進(jìn)京上訪的人，往往采取一些諸如堵截，銷號(hào)等控訪方式。信訪，本應(yīng)作為民眾權(quán)利救濟(jì)、監(jiān)督國家機(jī)關(guān)、參與政治生活的重要手段與途徑，但是在信訪人與政府部門的激烈博弈中，信訪卻成了部分群眾要挾政府、滿足不合理要求的手段，與信訪制度定位之初衷背道而馳。

（二）涉法涉訴信訪治理的法律困境。

1.由于立法上存在缺陷使涉法涉訴信訪工作缺乏明確的法律依據(jù)。盡管涉法涉訴信訪工作開展得轟轟烈烈，但與黨和政府對(duì)這項(xiàng)工作高度重視不匹配的是，目前我國規(guī)范信訪活動(dòng)的法律規(guī)范僅有國務(wù)院的一部行政法規(guī)，即2005年頒布的《信訪條例》，和各地的地方性法規(guī)，即各省市人大常委會(huì)制定的《信訪條例》。從法理上看，這些法規(guī)是無法有效規(guī)范涉法涉訴信訪的，在某種意義上講，司法系統(tǒng)內(nèi)的涉法涉訴信訪工作目前暫無明確的法律依據(jù)。另外，現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對(duì)于一些基本的問題，如什么是涉法涉訴信訪、怎樣維護(hù)合理的涉法涉訴信訪秩序、怎樣確定涉法涉訴信訪人的權(quán)利和義務(wù)、如何追究違法行為的法律責(zé)任等，至今仍無直接相關(guān)的法律予以規(guī)范。既然沒有明確的法律規(guī)范依據(jù)對(duì)涉法涉訴領(lǐng)域基本問題缺乏明確規(guī)定，那么人治就有了空間，信訪之處理就具有了任意性和隨意性，這也就給了信訪人尋求法外利益的機(jī)會(huì)。

2.涉法涉訴信訪無休止與司法判決力的沖突?，F(xiàn)實(shí)中，部分信訪人因?yàn)榈貌坏阶约侯A(yù)期的信訪處理結(jié)果，盡管已經(jīng)走完了信訪程序，依然認(rèn)為信訪結(jié)論不公正，繼續(xù)沒完沒了地重復(fù)信訪。從理論上講，司法的裁決應(yīng)當(dāng)作為權(quán)利義務(wù)認(rèn)定的最終標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)窮盡各種救濟(jì)手段仍然無法解決矛盾糾紛時(shí)，司法應(yīng)該是最終解決方式。但是在涉法涉訴信訪中，社會(huì)矛盾糾紛已經(jīng)以案件的形式進(jìn)入到了訴訟渠道，有些案件甚至已經(jīng)有了生效判決，當(dāng)事人仍然以對(duì)司法機(jī)關(guān)的處理決定或者執(zhí)行行為不滿為由啟動(dòng)信訪，案結(jié)事難了，司法的既判力受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。司法公信力豐沛是邁向法治國家的必然要求，是司法權(quán)威和司法公正的客觀前提，其關(guān)乎司法對(duì)民眾的信用和民眾對(duì)司法的信服。如果核心政制不能滿足定紛止?fàn)幍纳鐣?huì)需求，無法有效地解決糾紛，那就必然發(fā)展出某種法外體制，補(bǔ)充核心政制的缺失，比如說涉法涉訴信訪制度。事實(shí)上，很多時(shí)候核心政制需要借助于這種法外體制來推進(jìn)，久而久之，不僅賦予了該輔助政制一定的合法性，甚至對(duì)其過分依賴，以至于對(duì)核心政制造成巨大的沖擊，在極端的情況下這種沖擊甚至嚴(yán)重?fù)p害了憲法和法律的權(quán)威。

（三）涉法涉訴信訪治理的工作困境。

1.涉法涉訴信訪制度被賦予較高的期望值，但解決能力有限。隨著社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜和對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員監(jiān)督的強(qiáng)化，作為反映社會(huì)情況，幫助群眾解決問題的重要途徑，涉法涉訴信訪工作與一般信訪一起，被賦予日益重要的地位。2004年9月，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，要“妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，正確處理人民內(nèi)部矛盾。……健全正確處理人民內(nèi)部矛盾的工作機(jī)制，完善信訪工作責(zé)任制，綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法，依法及時(shí)合理地處理群眾反映的問題?！笨梢姡ㄉ娣ㄉ嬖V信訪在內(nèi)的信訪制度是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要制度，被賦予極大的期望值，國家和公民個(gè)人都希望通過涉法涉訴信訪這個(gè)無門檻的綠色通道定紛止?fàn)帯?/p>

然而，當(dāng)前涉法涉訴信訪制度尚不能達(dá)到以上的預(yù)期效果。程序不規(guī)范、工作方法單一均影響其作用的發(fā)揮。做信訪人思想工作、重啟訴訟程序、聯(lián)合多部門行動(dòng)、以經(jīng)濟(jì)救助手段處理是信訪解決問題的常見手段，這些手段人治色彩濃厚，治理能力不足，效率不高，無法達(dá)到國家及群眾對(duì)此項(xiàng)工作的期許，也容易造成新的社會(huì)矛盾。

2.受理機(jī)構(gòu)多，但彼此之間缺乏明確的職能分工。在我國目前的信訪制度下，人大、黨委政法委、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院、公安部門等均有受理涉法涉訴信訪的職能。表面觀之，設(shè)立眾多信訪機(jī)構(gòu)有利于拓寬信訪信息的來源和渠道，方便國家機(jī)關(guān)了解群眾實(shí)際情況和困難、更好地維護(hù)公民的合法權(quán)益，但客觀上卻造成機(jī)構(gòu)臃腫，職責(zé)交叉，互相推諉的現(xiàn)象。具體言之，信訪案件多為“燙手山芋”，在案件管轄不明的情況下，容易造成相關(guān)部門從部門利益出發(fā)，消極對(duì)待，能推則推。而對(duì)于管轄明確的涉法涉訴信訪案件，有的信訪人因自身難以分清受理機(jī)關(guān)，在多個(gè)信訪部門之間多頭奔走，有的信訪人則為了達(dá)到信訪訴求而多頭信訪，造成同一訴求被多個(gè)部門重復(fù)受理，降低了工作效率。更為嚴(yán)重的是，多頭受理可能出現(xiàn)無人負(fù)責(zé)的窘?jīng)r，各部門既不拒絕也不解決，信訪請(qǐng)求隨著時(shí)間的推移，變得日趨復(fù)雜和難以處理，最終形成“骨頭案”。

3.信訪態(tài)勢(shì)日益復(fù)雜，信訪行為缺乏規(guī)范。信訪態(tài)勢(shì)的日益復(fù)雜表現(xiàn)為：首先，從信訪人的訴求原因看，包羅萬象，較為隨意；其次，從信訪人心理層面看，有部分信訪者要求過高，想從信訪過程中牟取個(gè)人利益，期望難以滿足；最后，從信訪人的行為上看，存在纏訪、鬧訪等無理訪，非正常手段突出。此外，涉法涉訴信訪的復(fù)雜化還體現(xiàn)在涉法涉訴信訪與非涉法涉訴信訪交織、合理訴求與無理訴求交織、正常信訪與非正常信訪交織的情況。

信訪態(tài)勢(shì)日益復(fù)雜，但在實(shí)際中未能找到合理而有效的方式約束部分訪民非正常訪、無理訪等行為，面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)交辦、訪民上訪、信訪考核機(jī)制的壓力下，如何息訴罷訪成為了司法部門面臨的一大難題。在實(shí)踐中，一些司法部門往往選擇在法律中尋找空隙甚至突破法律規(guī)定，以換取暫時(shí)的安寧，其直接后果是惡化了信訪環(huán)境，破壞了法律的公信力，甚至可能引發(fā)或刺激出更多的涉訪涉訴信訪問題。

4.工作制度不規(guī)范，過多采用非正式調(diào)整手段。近年來，各級(jí)相關(guān)部門如黨委政法委等相繼出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性文件，完善了各種內(nèi)部制度、也采用了多種工作措施，客觀上產(chǎn)生了一定的效果，涉法涉訴信訪總量逐年大幅下降。但深究這些具體的制度和措施可見，仍以“人治化”的非正式調(diào)整手段為主，具體體現(xiàn)為：領(lǐng)導(dǎo)批辦、領(lǐng)導(dǎo)包案、專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)等等。

由于方法簡單，息訪效果好，這些“人治化”的非正式調(diào)整手段被廣泛采用，使得領(lǐng)導(dǎo)尤其是高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)的作用被印證和夸大，強(qiáng)化了信訪人“權(quán)大于法”“信權(quán)不信法”的意識(shí)?？赡軐?dǎo)致的局面是，上訪人為了引起高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)重視，為實(shí)現(xiàn)其訴求，更趨向于采用集體訪，越級(jí)訪甚至鬧訪方法，造成更多的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

三、涉法涉訴信訪法治化路徑分析

面對(duì)涉法涉訴信訪治理存在的制度定位困境、法律困境和工作困境，筆者認(rèn)為解困之策在于將涉法涉訴信訪納入法治化軌道，即涉法涉訴信訪法治化，這既與信訪法治化一脈相承，又是由涉法涉訴信訪之現(xiàn)狀與成因所決定的。事實(shí)上，將涉法與涉訴信訪兩者納入法治化軌道已成為學(xué)界共識(shí)。（11）問題在于如何實(shí)現(xiàn)，也即具體的路徑選擇。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以加快推進(jìn)信訪立法作為頂層設(shè)計(jì)，以《信訪法》為載體，堅(jiān)持訴、訪分離和信訪依法終結(jié)的基本原則和基本出發(fā)點(diǎn)，其中，訴、訪分離是構(gòu)成依法終結(jié)的觀念基礎(chǔ)，而依法終結(jié)則是訴、訪分離的行動(dòng)策略。

（一）頂層設(shè)計(jì)：加快推進(jìn)《信訪法》立法。我國信訪領(lǐng)域的規(guī)制長期依賴行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及黨和政府的政策。這種規(guī)范體系為信訪制度的運(yùn)行提供了多元的規(guī)范選擇，有其靈活性，但是欠缺統(tǒng)一和穩(wěn)定，各部門之間扯皮、推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在這種情況下加快推進(jìn)《信訪法》的出臺(tái)，具有重要意義。

1.授權(quán)有據(jù)，規(guī)范多元的法律適用。當(dāng)代中國立法屬于“一元多層級(jí)”體制，即在全國人大及其常委會(huì)總攬立法權(quán)的同時(shí)，通過法律授權(quán)，允許行政部門及地方權(quán)力機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)行使立法權(quán)。在這樣的立法體制之下，關(guān)于信訪的立法活動(dòng)在過去相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)特別活躍，中央和地方立法機(jī)關(guān)以社會(huì)發(fā)展的需要為依據(jù)，從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，制定了一系列關(guān)于調(diào)整信訪活動(dòng)的法律規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與信訪相關(guān)的法規(guī)數(shù)量已超三百部（包括各種內(nèi)部文件），這說明了信訪工作本身的復(fù)雜與困難，以及黨政機(jī)關(guān)對(duì)信訪工作的重視。然而，雖然信訪法規(guī)數(shù)量龐大，但絕大多數(shù)位階不高，通常為地方立法、部門立法，缺少中央層級(jí)的法律。具體到涉法涉訴信訪問題，更無一部效力層級(jí)較高的全國性法規(guī)。因此，建立統(tǒng)一的信訪法，通過全國人大立法理清信訪工作中的各種法律關(guān)系，建立完整的信訪工作制度，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前信訪法規(guī)普遍層級(jí)較低的局面，是解決法律授權(quán)依據(jù)首當(dāng)其沖的問題。

除了建立統(tǒng)一的信訪法之外，還應(yīng)協(xié)調(diào)人民調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟與信訪之間的關(guān)系，既包括將各自的調(diào)整范圍界定清楚，也包括從適用法律的角度予以明晰。在理論層面上，我國正處于深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，信訪制度在過去主要以權(quán)利救濟(jì)作為其功能，這樣的觀念已與社會(huì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的新需要相背離，新時(shí)期的信訪制度應(yīng)明確其輔助政制制度、補(bǔ)充性權(quán)利救濟(jì)的功能。在實(shí)踐工作里，應(yīng)以信訪的功能為中心，對(duì)與其功能不相適應(yīng)部分進(jìn)行剝離，將原本應(yīng)由調(diào)解、復(fù)議、訴訟解決的問題歸還原位，立足全局構(gòu)建成一個(gè)完整而協(xié)調(diào)的權(quán)利救濟(jì)體系。從現(xiàn)實(shí)角度看，涉法涉訴問題是信訪工作中的棘手問題?！渡娣ㄉ嬖V信訪意見》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持訴、訪分離的原則，如群眾所上訪事項(xiàng)應(yīng)通過訴訟處理（包括刑事、民事、行政），由各級(jí)人民法院依法行使審判權(quán)予以解決，信訪制度中不應(yīng)涉及訴訟。當(dāng)群眾將涉法涉訴問題反映到相關(guān)的信訪部門時(shí)，工作人員應(yīng)依規(guī)定的要求指導(dǎo)他們到相應(yīng)的政法部門進(jìn)行救濟(jì)；如信訪部門受理了涉法涉訴信訪事項(xiàng)或收到群眾涉法涉訴信件的，應(yīng)將相關(guān)問題轉(zhuǎn)至相應(yīng)級(jí)別的政法部門依法處理。（12）但是具體的劃分指標(biāo)，法律的適用，依然需要進(jìn)一步完善。

2.厘權(quán)定界，明晰模糊的法律用語。在黨的十八屆四中全會(huì)的報(bào)告中，依法治國是核心主題之一。在新時(shí)期，國家把完善治理體系、提高治理能力作為主要任務(wù)，而法律體系的健全是達(dá)成目標(biāo)的必要條件。在依法治國戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，才能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各方面建設(shè)所遇到的重大問題的解決。信訪法的規(guī)定既是行為規(guī)范，亦是裁判規(guī)范。它既為信訪人上訪提供一種清晰穩(wěn)定的行為預(yù)期，使其明白自己行為的法律后果，同時(shí)也為相應(yīng)國家機(jī)關(guān)處理信訪請(qǐng)求提供了裁判依據(jù)。在行為規(guī)范與裁判規(guī)范統(tǒng)一的前提下，良性的信訪秩序才能得以建立，這也是建設(shè)和諧社會(huì)與法治國家的基石。

這其中突出問題是厘定現(xiàn)行規(guī)范中諸多模糊的法律概念。如對(duì)于“信訪是什么”“信訪的場所”“信訪的范圍”等重點(diǎn)概念必須從高位階法律層面予以明確界定；又如對(duì)于不符合法律規(guī)定的上訪方式或是接訪處理方式，應(yīng)視為非法行為依法追究其法律責(zé)任。因此對(duì)于諸如“非正常上訪、重復(fù)訪”等類似于學(xué)術(shù)性、描述性概念不應(yīng)出現(xiàn)在立法術(shù)語中，對(duì)于此類行為應(yīng)當(dāng)直接視為非法行為予以處理。

3.梳理總結(jié)，構(gòu)建科學(xué)的立法程序。調(diào)整信訪工作的法規(guī)過于龐雜、層級(jí)較低、良莠不齊，無法滿足當(dāng)前信訪工作的需要。信訪法規(guī)大多以解決具體問題為目的，呈現(xiàn)出“短、平、快”的特點(diǎn)，以求迅速處理實(shí)踐問題。這樣雖然短期內(nèi)在處理部分事項(xiàng)上會(huì)收到一定的效果，但這種類似于快餐的立法方式，缺乏在大局上的全面考量與科學(xué)設(shè)計(jì)，日積月累反而成為信訪工作法治化的障礙。因此，為了克服立法上過急、過快、過多所造成的負(fù)面作用，應(yīng)在構(gòu)建科學(xué)立法程序上下功夫。

信訪工作中涉法涉訴問題較為嚴(yán)峻，除了制度設(shè)計(jì)上的因素外，還有一部分是因?yàn)閷?duì)信訪功能的誤解與濫用，這背后的原因可能是民眾對(duì)其他權(quán)利救濟(jì)制度的不信任，將希望寄托于信訪制度上。因此，一方面我們需要對(duì)權(quán)利救濟(jì)制度的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行反思，另一方面則需要以一種宏觀的視角在憲法的基本架構(gòu)下，探討信訪立法問題的根本方向。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)問題逐漸增多，我國核心政制未能充分解決社會(huì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的矛盾與糾紛，使得本應(yīng)為輔助政制的信訪逾越了其適用范圍，成為了部分核心政制的替代，這種局面長期存在，在事實(shí)上成為一種慣常的機(jī)制。（13）可見，目前的信訪制度已偏離其在憲法架構(gòu)中的定位，其功能也已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于輔助政制。舉例而言，在憲法框架下，信訪制度與司法制度相銜接，但當(dāng)下卻產(chǎn)生群眾有問題先信訪的現(xiàn)象，這在客觀上驅(qū)使信訪功能擴(kuò)大，一定程度上削弱了核心政制。信訪制度的定位與功能產(chǎn)生錯(cuò)位，使得信訪制度內(nèi)的各項(xiàng)機(jī)制問題叢生，同時(shí)也導(dǎo)致信訪立法陷入“問題不少，立法愈多；立法愈多，問題未少”的尷尬局面，從而演變出許多新的錯(cuò)綜復(fù)雜的信訪問題。（14）

制定統(tǒng)一的信訪法，一方面是為了彌補(bǔ)涉法涉訴信訪暫無明確法律依據(jù)的窘境，解決信訪立法在中央與地方間的不同與差別，使群眾信訪、信訪機(jī)關(guān)有法可依，引導(dǎo)其行為選擇和工作方向；另一方面，通過立法前期大量的調(diào)研與準(zhǔn)備工作，以及在嚴(yán)密的立法程序的保障下，促進(jìn)信訪立法科學(xué)性、民主性的實(shí)現(xiàn)，使制定出來的法規(guī)符合法理，兼具可操作性、實(shí)效性，發(fā)揮信訪制度的作用，逐步走出信訪工作的困境。

（二）具體措施：當(dāng)前涉法涉訴信訪改革的思路。涉法涉訴信訪治理困境的形成是內(nèi)外部多種因素糾纏交織的結(jié)果。針對(duì)涉法涉訴信訪中的突出問題，筆者認(rèn)為，當(dāng)前現(xiàn)實(shí)可行的方案是在“入口”實(shí)現(xiàn)訴、訪分離以及在“出口”完善信訪終結(jié)制度。

1.訴訪分離，程序銜接勿僭越。訴、訪分離原則在兩個(gè)層次上進(jìn)行。（15）其一是能夠獲得司法救濟(jì)的，不應(yīng)進(jìn)入信訪領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)從涉法涉訴信訪領(lǐng)域中分流出去；其二是信訪制度作為核心政制的補(bǔ)充，需要減弱信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，改變?nèi)罕妼?duì)信訪工作的觀念，并最終取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，將該類信訪導(dǎo)入訴訟領(lǐng)域，只保留信訪的民主監(jiān)督和政治參與的功能，這樣涉法涉訴信訪就成為了人民群眾監(jiān)督司法機(jī)關(guān)、參與司法權(quán)行使的一種制度，而非提供權(quán)利救濟(jì)產(chǎn)品之制度。彼時(shí)的訴、訪分離是在國家核心政制和輔助政制分工明確、運(yùn)行良善的前提下進(jìn)行的，這也是為何訴、訪分離要以統(tǒng)一《信訪法》的制定為載體的原因——只有一部由全國人大制定的《信訪法》才能調(diào)動(dòng)訴、訪分離所涉及到的方方面面資源。

《涉法涉訴信訪意見》已經(jīng)提到上述兩個(gè)層次的訴、訪分離，具有頂層設(shè)計(jì)的積極意義。《涉法涉訴信訪意見》提出五大措施：一是實(shí)行訴訟與信訪分離制度；二是構(gòu)建涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序工作機(jī)制；三是堅(jiān)決執(zhí)行法定程序，依法辦事，對(duì)涉法涉訴事項(xiàng)已進(jìn)入法律程序的，政法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格在法定期限內(nèi)處理；四是針對(duì)涉法涉訴事項(xiàng)建立依法終結(jié)制度；五是健全國家司法救助制度。其中第一、第二、第三和第四項(xiàng)涉及到的是第一個(gè)層次意義上的訴、訪分離。第二項(xiàng)和第五項(xiàng)則涉及到第二個(gè)層次的訴、訪分離?！皩?shí)行訴訟與信訪分離的制度”可以起到區(qū)分既有的權(quán)利救濟(jì)體系與信訪渠道的作用，初步實(shí)現(xiàn)訴訟與信訪的分離?！敖⑸娣ㄉ嬖V信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序工作機(jī)制”則有利于把可以或應(yīng)當(dāng)由司法程序予以處理但是最終涌入了信訪渠道的事項(xiàng)從信訪渠道導(dǎo)入到司法程序，進(jìn)一步弱化信訪權(quán)利救濟(jì)功能，強(qiáng)化司法的權(quán)利救濟(jì)功能，這是實(shí)現(xiàn)訴、訪分離的長遠(yuǎn)之道?！皣?yán)格落實(shí)依法按程序辦理制度，對(duì)已經(jīng)進(jìn)入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機(jī)關(guān)依法按程序在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)”，這是保障公民合理合法的訴求獲得合理合法的滿足，只要作為國家核心政制的司法制度能夠提供滿足人民群眾需求的權(quán)利救濟(jì)產(chǎn)品，那么涉法涉訴信訪案件總量居高不下之根源就會(huì)被斬?cái)??！敖∪珖宜痉ň戎贫取保@是保護(hù)弱勢(shì)群體的表現(xiàn)。我國目前社會(huì)貧富差距較大，一些老百姓收入水平還較低，加之受教育程度不高，故而法律知識(shí)較為淡薄，也消費(fèi)不起法律服務(wù)產(chǎn)品，這些群體遇到糾紛、困難容易涌入信訪渠道。通過健全國家司法救助制度，為這些群體提供免費(fèi)或低廉的法律服務(wù)，既能夠有效保障其權(quán)利，又能將他們從信訪渠道引入司法程序之中。

2014年由中央政法委制定的《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》，在訴、訪分離的標(biāo)準(zhǔn)上，重點(diǎn)明確了訴類事項(xiàng)與訪類事項(xiàng)的界限，并且確立了應(yīng)當(dāng)采用何種法律程序?qū)⑸娣ㄉ嬖V信訪導(dǎo)入相應(yīng)的訴訟程序中，為改善范圍不明、互相推脫、無視期限的現(xiàn)狀，政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立起外部機(jī)制予以銜接配合，并且應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，確保各項(xiàng)工作依法推進(jìn)。

這些文件所出臺(tái)之改革措施是否能夠在具體的涉法涉訴信訪領(lǐng)域落地生根還有待觀察。第一個(gè)層次意義上的訴、訪分離較為容易實(shí)現(xiàn)，難度較大的是第二個(gè)層次的訴、訪分離。我國目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾多發(fā)，且不少社會(huì)矛盾與歷史、政策等因素相關(guān)，牽連較廣，加之我國司法獨(dú)立性也相對(duì)較弱，故而涉法涉訴信訪領(lǐng)域所反映出來的許多問題非司法本身所能解決。法治社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展是一個(gè)過程，需要投入大量的精力、資金與時(shí)間。如果群眾認(rèn)為司法救濟(jì)無法為其自身利益帶來保障，又或者司法腐敗嚴(yán)重影響司法公正的時(shí)候，信訪制度中的權(quán)利救濟(jì)功能還是需要有條件地保留，但應(yīng)用發(fā)展的眼光看待這種現(xiàn)象。我們需要從微觀著手，集中矯正其不講程序，缺乏規(guī)范的根本弊端，將信訪制度改造成為現(xiàn)有司法救濟(jì)的過濾機(jī)制和補(bǔ)充機(jī)制。在這種情況下，如何實(shí)現(xiàn)第二個(gè)層次的訴、訪分離，還有待觀察，但可以預(yù)見的是，這將是一個(gè)較為漫長的過程。

2.暢疏出口，終結(jié)機(jī)制需得當(dāng)。探究建國以來的信訪制度，我們可以發(fā)現(xiàn)自從信訪制度產(chǎn)生后，信訪終結(jié)一直不被立法者重視。2005年實(shí)行的《信訪條例》第一次建立了以三級(jí)終結(jié)為主要內(nèi)容的信訪終結(jié)制度。依據(jù)《信訪條例》第二十一條、第二十二條、第三十四條、第三十五條的規(guī)定（16），所謂的三級(jí)終結(jié)是指辦理、復(fù)查、復(fù)核的機(jī)制，處理程序最多為三級(jí)便應(yīng)作出終結(jié)性的決定，如當(dāng)事人用同一事實(shí)、同一理由再次進(jìn)行信訪的，信訪機(jī)關(guān)有權(quán)拒絕受理。在三級(jí)終結(jié)機(jī)制下，信訪制度出現(xiàn)幾種走向：其一，只需要“辦理”即可解決信訪事項(xiàng)，無需往下再走流程；其二，除了“辦理”外，還需要“復(fù)查”程序信訪事項(xiàng)才能解決；其三，經(jīng)過辦理、復(fù)查、復(fù)核程序，不管辦理結(jié)果如何，信訪案件終結(jié)。因此，同一信訪事項(xiàng)最多只能通過三級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的辦理、復(fù)查和復(fù)核程序并作出決定后終結(jié)。這一制度對(duì)于涉法涉訴信訪來說，意義尤為重要，因?yàn)闊o休止的涉法涉訴信訪更直接地沖擊司法程序，后者具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?，?yán)格的終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)。

信訪終結(jié)制度的建立，試圖把非規(guī)范化、無序化、隨意性強(qiáng)的信訪納入法制軌道。但是在具體的實(shí)踐中，現(xiàn)行的信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)“形同虛設(shè)”。究其原因，一方面，信訪終結(jié)的程序標(biāo)準(zhǔn)不重視個(gè)體對(duì)實(shí)體正義的基本訴求，且具體標(biāo)準(zhǔn)未能在總體標(biāo)準(zhǔn)的要求下制定，使得制度內(nèi)部存在矛盾。另一方面，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致信訪程序“終而不結(jié)”，信訪倒逼現(xiàn)象導(dǎo)致終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)被“虛化”，多樣的信訪案件類型使得總體標(biāo)準(zhǔn)的適用受到限制，從而又造成外部適用的困境。面對(duì)信訪終結(jié)制度內(nèi)外存在的問題，應(yīng)當(dāng)在肯定信訪終結(jié)機(jī)制分類疏導(dǎo)信訪高峰的定位上，以一種利益平衡的方式將總體與個(gè)體標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。其中，該體系中的總體標(biāo)準(zhǔn)將側(cè)重點(diǎn)放在程序上，著重在大的方面對(duì)信訪案件進(jìn)行規(guī)定，確保統(tǒng)一性的落實(shí)；個(gè)體標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在將信訪案件類型化，在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上考慮不同類型案件的特點(diǎn)，使得終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出一定的個(gè)性化。（17）基于涉法涉訴信訪案件的法律元素，所涉機(jī)關(guān)均為政法機(jī)關(guān)，因其所具備的司法權(quán)威和對(duì)程序終結(jié)的渴求，當(dāng)事人對(duì)信訪終結(jié)也更可能理解和接受。涉法涉訴信訪當(dāng)前困境，迫切需要有效促使其依法終結(jié)的方案設(shè)計(jì)，而此具體方案的提出，應(yīng)具有較強(qiáng)的可行性和操作性，以利于實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪之有效終結(jié)。

注釋：

①《國家信訪局：涉法涉訴信訪問題占信訪總量比重較大》，中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com/gn/2013/11-28/ 5557499.shtml，2016年6月22日訪問。

②鄭瑞平：《法治視野下信訪制度改革進(jìn)路探析》，《人民論壇》2016年第3月中期。

③曹建明：《最高人民檢察院工作報(bào)告——2016年3月13日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，中國網(wǎng)：http:// www.china.com.cn/legal/2016-03/21/content_38072760.htm，2016年6月25日訪問。

④李恩樹：《一降一升反映由訪轉(zhuǎn)法漸成趨勢(shì)》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年3月20日05版。

⑤彭波：《暢通出入口終結(jié)“纏鬧訪”》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月12日11版。

⑥祝大維：《吉林促律師等參與化解涉法涉訴信訪難題》，人民網(wǎng)：http://gs.people.com.cn/BIG5/n2/2016/0424/c183342-282086 05.html，2016年6月22日訪問。

⑦《涉法涉訴案件擬退出信訪領(lǐng)域》，新快網(wǎng)：http://epaper. xkb.com.cn/view/880716，2016年6月22日訪問。

⑧董紅梅：《涉法涉訴信訪法治化路徑探析》，內(nèi)蒙古大學(xué)2015年碩士論文。

⑨《處理好維穩(wěn)和維權(quán)關(guān)系解決群眾利益訴求》，中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com/gn/2014/01-08/5713994.shtml，2016年6月22日訪問。

⑩童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期。

（11）劉偉麗：《推進(jìn)我國涉法涉訴信訪法治化思考》，《中州學(xué)刊》2015年第4期。李棟：《信訪制度改革與統(tǒng)一<信訪法>的制定》，《法學(xué)》2014年第12期。陳在上：《法治視域下涉法涉訴信訪運(yùn)行規(guī)范研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第1期。劉炳君：《涉法涉訴信訪工作的法治化研究》，《法學(xué)論壇》2011年第1期。杜愛霞：《對(duì)完善我國轉(zhuǎn)型期涉法涉訴信訪制度的思考》，《中州學(xué)刊》2011年第5期。

（12）胡潔人：《由訪轉(zhuǎn)法，回歸法治》，《檢察風(fēng)云》2014年第8期。

（13）同⑩。

（14）陳小君、張紅、李棟：《涉農(nóng)信訪與社會(huì)穩(wěn)定研究》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第404頁。

（15）劉偉麗：《推進(jìn)我國涉法涉訴信訪法治化的思考》，《中州學(xué)刊》2015年版第4期。

（16）第二十一條：“縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)收到信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以登記，并區(qū)分情況，在15日內(nèi)分別按下列方式處理......”；第二十二條：“信訪人按照本條例規(guī)定直接向各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)以外的行政機(jī)關(guān)提出的信訪事項(xiàng)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以登記；對(duì)符合本條例第十四條第一款規(guī)定并屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)受理，不得推諉、敷衍、拖延；對(duì)不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)告知信訪人向有權(quán)的機(jī)關(guān)提出......”第三十四條：“信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查。收到復(fù)查請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見，并予以書面答復(fù)?！钡谌鍡l：“信訪人對(duì)復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核。收到復(fù)核請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見。......信訪人對(duì)復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。”

（17）詳細(xì)論述參見何國強(qiáng)，蔡若夫，石一峰：《論信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)體系之構(gòu)建——基于北京市和湛江公安系統(tǒng)的調(diào)研》，《政法學(xué)刊》2012年第2期。

[1]童之偉.信訪體制在中國憲法框架中的合理定位[J].現(xiàn)代法學(xué)，2011（1）.

[2]周楠生.困境與出路：信訪制度的法治化改革[J].嶺南學(xué)刊，2011（2）.

[3]張紅、李棟.中國信訪制度：困境與變革[J].華中科學(xué)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（6）.

[4]李棟.信訪制度改革與統(tǒng)一《信訪法》的制定[J].法學(xué)，2014（12）.

[5]徐艷陽.涉訴信訪問題研究——以制度博弈為視角[M].北京：人民大學(xué)出版社，2013：66-99.

[6]張麗霞.民事涉訴信訪制度研究——政治學(xué)與法學(xué)交叉的視角[M].北京：法律出版社，2010：29-32

[7]蔣冰晶.重復(fù)信訪行動(dòng)研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012:105-121.

[8]應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)[J].法學(xué)研究，2004（3）.

[9]陳柏峰.無理上訪與基層法治[J].中外法學(xué)，2011（2）.

[10]張華.信訪性質(zhì)的追源性追問[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（6）.

（責(zé)任編輯：郭建華）

D631

A

1674-3040（2016）05-0034-08

2016-07-08

李珊，中山大學(xué)新華學(xué)院法律學(xué)系講師、法學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)樾旁L維穩(wěn)法制、民商法學(xué)；何國強(qiáng)，廣東警官學(xué)院法律系副教授、法學(xué)博士，法學(xué)研究所所長，廣東公安廉政建設(shè)研究中心研究員，主要研究方向?yàn)樾旁L維穩(wěn)法制、民商法學(xué)。

*本文系公安部軟科學(xué)理論研究項(xiàng)目“涉訴信訪問題現(xiàn)狀與應(yīng)對(duì)策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014LLYJGDS T037）的研究成果。