江治強

精準扶貧需要社會救助精準發(fā)力

江治強

推動農(nóng)村貧困人口全面脫貧，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的號角已經(jīng)吹響。以低保等制度為主要內(nèi)容的社會救助將在“十三五”脫貧攻堅中肩負著不可替代的使命。在精準扶貧視角下探討社會救助的改革發(fā)展問題，迫切需要研究如何與扶貧新戰(zhàn)略的要求“合拍”，打造社會救助“升級版”。從這一目標出發(fā)，未來五年社會救助要在扶貧戰(zhàn)略中精準發(fā)力，必須清楚應該在哪些方面進行創(chuàng)新，在哪些薄弱環(huán)節(jié)進行加強。

一、厘清扶貧對象與救助對象認定方式上的差異，增強救助政策瞄準精準性

扶貧戰(zhàn)略的重大轉向是更加注重“精準”，其中包括精準確定扶貧人口，并以此為基礎實施針對性政策和項目。作為一項選擇性社會保障制度，社會救助的實施同樣把精準識別救助對象作為制度設計的重要一環(huán)。從現(xiàn)實來看，救助對象的認定與扶貧對象的識別在方法和程序上還存在不少差異。扶貧人口的識別主要有兩個環(huán)節(jié)：首先，各省將抽樣測算得出的貧困人口數(shù)逐級分解到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，即“分指標”；其次，貧困人口數(shù)量指標下達到村后，根據(jù)總量控制的原則，通過村級評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批等環(huán)節(jié)確定貧困戶，并對識別出來的貧困戶建檔立卡。貧困戶認定的標準主要是家庭收入低于扶貧線，也會綜合考慮住房、教育、健康等情況。低保對象與扶貧對象識別的方法既有相同之處也存在明顯差異。比如，低保對象的認定不存在“分指標”的政策依據(jù)，并且已經(jīng)做到了動態(tài)管理，而扶貧對象的認定由于受成本制約，動態(tài)審查調(diào)整的周期比低保要差很多。與此同時，很多省市的扶貧標準與低保標準還不盡一致。對象識別方式的不同以及標準上的差異，導致部分扶貧對象不能納入低保制度。

社會救助要發(fā)揮扶貧托底的作用，從精準認定救助對象來看，首先要落實法定的救助申請對象家庭經(jīng)濟狀況核查審批程序，同時擴大家庭經(jīng)濟狀況信息比對技術的應用，使社會救助對象的認定不因扶貧目標而放寬標準。在此前提下，應當進一步細化與低保、醫(yī)療救助、住房救助等救助項目相銜接的扶貧對象評估和認定的指標。比如，針對醫(yī)療救助，可以細化家庭成員健康信息的采集項目以及醫(yī)療費用支出情況的認定。理想狀態(tài)是，扶貧部門識別貧困戶（潛在救助戶）的標準，能直接與各類救助項目對申請對象的認定標準相一致。同時，還需要建立扶貧對象信息與救助信息共享機制。目前，扶貧部門識別的貧困戶信息還不能完全對接社會救助對象信息管理的需要，亟待建立相互兼容的信息登記、傳輸平臺，增強信息的共享性。

二、提高低保標準與提高補差水平雙管齊下，筑牢農(nóng)村低保脫貧的制度基礎

對喪失勞動能力的貧困人口實行低保兜底脫貧是脫貧攻堅戰(zhàn)略的重要措施。這需要低保標準與扶貧標準保持合理的匹配關系。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年9月，我國有5個省份、879個縣區(qū)的年人均低保標準低于2300元；處在2300至2400元區(qū)間的縣區(qū)占比為6.5%；低于2400元的縣區(qū)占比36.7%，低于2800元（2014年現(xiàn)價扶貧標準）的縣區(qū)占比達55.8%。理論上講，扶貧標準理應高于低保標準，但是兩個標準的差距不能過大，而應當保持在合理的區(qū)間范圍內(nèi)。不妨按照恩格爾系數(shù)的方法，將扶貧標準換算成“生存標準”和“發(fā)展標準”兩個部分，［1］其中用“生存標準”來關照低保標準是否合理，也可以以此來明確兩者之間的聯(lián)系。若比照國定貧困線，并按照0.6～0.8的貧困家庭的恩格爾系數(shù)測算，現(xiàn)階段低保標準的合理區(qū)間將大體在1800～2380元之間。目前低于區(qū)間上限的縣區(qū)尚有1000多個，主要分布在中西部和集中連片特困地區(qū)。只有提高這些地區(qū)低保標準的幅度，才能使低保制度達到脫貧的目標。

在當前不能完全以核定收入與低保標準之間的差額來定補差的條件下，還需要研究提高低保的實際補助水平。因此，“十三五”時期，農(nóng)村低保能否真正能夠“脫貧”，關鍵要取決于保障標準的增幅和財政投入是否充分。

三、創(chuàng)新醫(yī)療救助，有效遏制和消除因病致（返）貧現(xiàn)象發(fā)生

中國已經(jīng)邁入全民醫(yī)保時代，發(fā)生因病致貧的幾率確已大為下降。但事實表明，貧困家庭致貧返貧成因中罹患重病大病的情況仍排在前列，一人得病、全家返貧的現(xiàn)象不時發(fā)生。在扶貧攻堅中，配套實施醫(yī)療救助政策，必須研究如何增強醫(yī)療救助可及性、擴大政策惠及面、提升支付和管理服務水平。首先應根據(jù)患病種類、醫(yī)療費用負擔、家庭經(jīng)濟狀況等指標，及時將符合現(xiàn)行政策的貧困對象納入資助參加基本醫(yī)療保險、住院救助、門診救助等不同方式的醫(yī)療救助范圍。以擴大可及性、增強精準性為導向，通過識別是否建檔立卡、是否符合規(guī)定病種和診療目錄等簡明方式，進一步降低大病醫(yī)療救助門檻，擴大大病醫(yī)療救助的可及性。要方便困難群眾跨地域求醫(yī)看病，可以先從省級行政區(qū)域起步，逐步放寬大病醫(yī)療救助異地就醫(yī)限制，為大病患者提供更多異地就醫(yī)的選擇。針對特困地區(qū)因病致貧的具體情況，還需要研究賦予地方調(diào)整用藥和診療目錄的權利，將一些地方病、慢性病納入醫(yī)療救助制度，同時進一步提高大病救助的報銷水平，增強這一制度的“含金量”。此外，醫(yī)療救助要注重與醫(yī)療保險制度和計生醫(yī)療服務等政策的協(xié)同配合，尤其在信息互聯(lián)共享、即時結算、服務對接等方面強化銜接和整合，形成整體合力。

四、引導社會參與，有效鏈接社會慈善救助資源

慈善與社會救助制度同屬于社會保障體系的構成內(nèi)容，在扶貧戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要補充作用。目前企業(yè)、社會組織等捐助主體匯聚的慈善扶貧資源日益增多，但在扶貧對象的需求與慈善救助資源的分配方面還缺乏完善的供需對接機制；國家的正式救助制度存在的“空檔”和“盲點”也需要民間慈善救助發(fā)揮低規(guī)則性、靈活性等優(yōu)勢來及時“補位”。要將慈善資源有效地鏈接到扶貧戰(zhàn)略中來，打通扶貧部門與慈善組織之間的信息壁壘，建立扶貧供需對接機制至關重要。扶貧或救助職能部門需要依據(jù)授權及時將扶貧對象的救助需求予以公開，使慈善組織可以獲取相關需求信息；要考慮建立救助信息需求受理制度，允許慈善組織向社會救助管理部門獲取符合其宗旨和項目需要的救助對象信息，提高救助信息的共享化程度；同時，可以圍繞不同的救助項目，探索與募集經(jīng)費規(guī)模大且基金相對穩(wěn)定的慈善機構簽訂合作協(xié)議，實行“政府救助+慈善救助”的方式，實現(xiàn)慈善救助與政府救助優(yōu)勢互補，有效提高扶貧對象救助水平。

五、探索開展社會救助服務，增強綜合性救助效果

2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村低保對象中老年人占比41%，未成年人占比11%，殘疾人占比8%。根據(jù)對11個集中連片特困縣（區(qū)）統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析［3］，低保老年人占比37.4%，低于全國均值4個百分點，兒童占比高于全國均值1.5個百分點，殘疾人占比低于全國均值1個百分點；累計無勞動能力人口占比低于全國均值6個百分點。由此可以看出，特困地區(qū)低保對象中不僅老年人口占據(jù)大頭，而且有勞動能力的低保人口也高于全國平均水平。對于連片特困地區(qū)貧困對象的生活保障，雖然可以通過低保制度直接增加其貨幣收入，從而在統(tǒng)計指標上達到預定的脫貧目標，但是單純提供現(xiàn)金救助對其中的老年人、殘疾人等特殊人群而言，不見得生活會有實質(zhì)性改善。衡量扶貧的成效除了收入指標外，還要看扶貧對象生活改善的狀況。因此，為貧困對象提供除收入補償之外的支持是社會救助托底扶貧不可或缺的重要方面。

開展貧困家庭的救助服務，首先需要立足于當前貧困群體的結構和現(xiàn)實需求，把發(fā)展生產(chǎn)性扶持服務放在優(yōu)先發(fā)展位置，包括引入社會工作者，通過社工的專業(yè)干預，對有勞動力者“扶志”，增強其自我脫貧的主觀動機；其次需要大力發(fā)展照料服務，包括通過支持群眾自治組織、延伸特困人員供養(yǎng)服務等途徑，為失能或高齡貧困老年人、重度殘疾人員提供必要的照料服務，緩解照料負擔較重家庭的壓力。要注意，社會救助服務有別于低保等收入支持型救助項目，它更多地需要項目化設計、社會化運作，并要引導社會慈善資源有效參與。

六、加快引入政府購買服務，推動社會救助的管理服務方式升級

精準實施扶貧脫貧，要求精準實施各項社會救助政策，這對貧困地區(qū)社會救助的經(jīng)辦管理工作提出了嚴峻挑戰(zhàn)。必須探索引入購買服務的方式，助推社會救助管理走向精細化和個案化。現(xiàn)階段，可以探索兩大類服務的購買：其一是購買管理服務，即在社會救助基層部門通過設置崗位或購買基層自治組織服務等方式，充實和協(xié)助基層社會救助部門有效開展對象認定、家計調(diào)查、個案發(fā)現(xiàn)等工作。其二是探索建立政府“購買項目”機制。針對某些貧困地區(qū)、貧困群體的個性化脫貧需求，設計相應救助服務項目，并向社會公開發(fā)包，或者允許當?shù)厣鐣M織提出具有針對性的救助服務項目，經(jīng)過政府評估后立項實施。在提供項目資助的同時，也可以運用財政資金吸引更多社會資源的投入。

（作者系中國社會保障學會社會救助分會理事、民政部政策研究中心副研究員）

注釋：

1. 1998年之后，國家統(tǒng)計局測算公布的貧困標準實際上是“食物貧困標準+非食物貧困線”，本文是對這一計算原則的倒推。

2. 在11個集中連片特困地區(qū)的498個縣區(qū)中隨機抽取其中189個，并根據(jù)2015年9月的樣本縣區(qū)農(nóng)村低保數(shù)據(jù)計算得來。

3. 國家公布的六盤山等11個集中連片特困地區(qū)縣區(qū)共有498個（不包括已明實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州）。本文通過隨機抽樣，抽取其中189個縣區(qū)，并根據(jù)2015年9月的存量低保數(shù)據(jù)進行分析。