納奈莫（Nanaimo）是溫哥華島東岸中部的一座城市，名字來自印第安語，意思是“聚會(huì)的地方”，因?yàn)樽x音相近，當(dāng)?shù)厝A人戲稱“奶奶廟”，有8萬4千多人，是不列顛哥倫比亞省的第8大城市，依山傍海，風(fēng)景美麗。

這個(gè)城市興起于煤礦，1938年前的主要工業(yè)就是挖煤，后來伐木工業(yè)越來越重要，還有一家大紙漿廠?，F(xiàn)在制造業(yè)萎縮，大部人就業(yè)于政府部門、服務(wù)業(yè)和零售業(yè)，住宅建設(shè)和退休養(yǎng)老也成了重要的經(jīng)濟(jì)成分。

海港城市納奈莫位于溫哥華島東岸中部，依山傍海，風(fēng)景美麗。

很有意思的事，19世紀(jì)后期有很多中國人到這里謀生，主要在鐵路和煤礦工作，據(jù)歷史記載，一家煤礦在1891年雇用了228個(gè)中國工人。這里曾經(jīng)有唐人城，唐人城的地方搬了兩次，上個(gè)世紀(jì)60年代一場(chǎng)大火把唐人城燒光了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今天在這里以中國話為母語的大約有600多人。

這就是杰瑞·百瑞（Jerry Berry）當(dāng)了25年首席行政官的地方。他在這里出生長(zhǎng)大，在政府工作了30多年，2009年退休。

在加拿大，城市、鎮(zhèn)和村由地方議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。議會(huì)有一位市長(zhǎng)（鎮(zhèn)長(zhǎng)、村長(zhǎng)，為了敘述方便，以下都以市長(zhǎng)代指），還有一定人數(shù)的議員。他們要由本地居民選舉，任期2至4年不等，各省的情況不一樣。

插圖/茶茶

議會(huì)起領(lǐng)導(dǎo)作用，但是并不親手去運(yùn)作城市。議會(huì)雇傭?qū)I(yè)職員做執(zhí)行工作。議會(huì)定下任務(wù)、政策，職員負(fù)責(zé)行政管理工作。有些城市職員人數(shù)很多，有些村政府則職員甚少。不管是在村政府還是市政府，有一個(gè)高級(jí)職員管理其他職員，這個(gè)人就是首席行政官，在城市里一般叫城市經(jīng)理。這種權(quán)力模式叫地方議會(huì)-經(jīng)理制。這其實(shí)是股份公司的董事會(huì)-職業(yè)經(jīng)理制度在政府的應(yīng)用。首席行政官就相當(dāng)于公司里的總經(jīng)理，1908年美國率先開創(chuàng)這個(gè)制度，當(dāng)時(shí)的首席行政官就叫總經(jīng)理。

正在加拿大訪學(xué)的山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教師鄭國棟，受南風(fēng)窗傳媒智庫邀請(qǐng)多次與杰瑞交流，整理成一篇對(duì)話，詳細(xì)介紹了加拿大地方議會(huì)-經(jīng)理制下城市經(jīng)理的實(shí)際工作情況。

從作者實(shí)地走訪的情況來看，加拿大等國家的地方議會(huì)-經(jīng)理制，在一定程度上提高了地方施政的效率，具有一定的借鑒意義。但是也不能夸大這個(gè)制度的作用，在實(shí)踐中這個(gè)制度也暴露出了短期行為、當(dāng)政治紛爭(zhēng)膠著時(shí)施政亦陷入癱瘓等弊病。鞋子只有穿在自己的腳上才知道合適不合適，希望讀者朋友們鑒察之。

N-南風(fēng)窗

J-杰瑞

首席行政官是怎樣履行職責(zé)的？

N：首席行政官既要服務(wù)于議會(huì)，又要領(lǐng)導(dǎo)行政部門。那么，你給議會(huì)做哪些工作？

J：首席行政官負(fù)責(zé)要找出問題、審視問題，評(píng)估政策選項(xiàng)，向議會(huì)提建議。這是首席行政官施展才能的地方。政府雇員需要為議會(huì)籌備很多報(bào)告。報(bào)告一般要說明問題的前因后果，讓議會(huì)明白所以然，向議會(huì)推薦解決辦法。我手下有1個(gè)副城市經(jīng)理，3個(gè)總經(jīng)理，還有5個(gè)部門主任，他們基本上就是我的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，我組織他們討論，把能預(yù)見到的各種情況，社會(huì)的、政治的、財(cái)政的、管理等各方面的，都包含進(jìn)去，找出不同的解決辦法做備案，商量好后交給議會(huì)。議會(huì)一般從我們的多個(gè)備案中選一個(gè)作為最后決策。

這些建議實(shí)際上來自有專業(yè)知識(shí)的職員，如規(guī)劃師、會(huì)計(jì)和工程師，只不過因?yàn)槲沂撬麄兊纳霞?jí)，是我對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，所以要由我提出。

議會(huì)批準(zhǔn)我們起草的法規(guī)、項(xiàng)目和報(bào)告后，我負(fù)責(zé)執(zhí)行。我們的地方政府主要工作就是社區(qū)服務(wù)、飲水、廢水、治安、消防、道路維修等工作，這是大家最容易看到的工作。

N：說一件具體的工作吧，這樣更容易明白。

J：如果有時(shí)間又有錢，干什么事都不難，問題是資源有限。

老城區(qū)的復(fù)興計(jì)劃就是一個(gè)很好的例子。我這30年的職業(yè)生涯里，復(fù)興老城一直是重要戰(zhàn)略，今天仍然是。你知道，在加拿大，城市不斷擴(kuò)張，由于市內(nèi)地皮的限制，購物中心往往建在郊區(qū)，有錢人也愿意住郊區(qū)，老城區(qū)的商業(yè)就逐漸死亡。很多城市都在為這個(gè)問題頭疼。

我的第一階段工作就是為議會(huì)準(zhǔn)備多個(gè)選擇方案。議會(huì)成立了一個(gè)“議會(huì)掌舵委員會(huì)”，包括議員、社區(qū)人員和老城區(qū)旅游餐飲等利益相關(guān)者，我們按照委員會(huì)批準(zhǔn)的方案，密集地向社區(qū)咨詢。

這個(gè)項(xiàng)目需要借款，牽扯到老百姓的利益，因?yàn)榈胤秸闹饕杖胧蔷用穹慨a(chǎn)稅，需要他們投票表決。為了讓老百姓完全知情，我們組織了大量的民眾參與，跟原著民、港口管理局、環(huán)保組織、商業(yè)人士等座談，最后老百姓投票通過了。議會(huì)也批準(zhǔn)了投票結(jié)果。

第二階段就是執(zhí)行和建設(shè)。這時(shí)候的重點(diǎn)是在兩年多內(nèi)拆遷和建設(shè)。時(shí)間這么短，需要規(guī)劃資源。這階段的具體工作由一個(gè)團(tuán)隊(duì)來做，負(fù)責(zé)的是我。定時(shí)向議會(huì)匯報(bào)進(jìn)度，當(dāng)然也讓民眾知情，因?yàn)槲覀冏h會(huì)會(huì)議是公開的，老百姓可以進(jìn)來聽，也可以看政府網(wǎng)站的錄像。

市政府本來計(jì)劃在老城區(qū)建一個(gè)會(huì)議中心旅館，這個(gè)旅館由私人投資，但是由于整個(gè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，旅館沒有建成，大大影響了會(huì)議中心的活力和成功。后來也有中國來的投資者要建旅館，議會(huì)也沒有批準(zhǔn)，盡管大家都知道會(huì)議旅館是必要的。這對(duì)首席行政官來說，情況就有些復(fù)雜，如果旅館建成了，功勞是議會(huì)的，建不成，該指責(zé)誰呢？所以，城市經(jīng)理不能跟議會(huì)走得太近。城市經(jīng)理一定要按程序走，程序是議會(huì)批準(zhǔn)的，即使有錯(cuò)，也不能怪到我身上。

怎樣跟市長(zhǎng)和議員打交道？

N：你跟市長(zhǎng)和議員是什么關(guān)系？

J：議員們有不同的政治理念，背后有不同的利益團(tuán)體支持，他們之間在決策過程中爭(zhēng)吵，最后總要達(dá)成一個(gè)結(jié)果，就是通過投票表決。市長(zhǎng)其實(shí)是解決議員們之間的問題，市長(zhǎng)的角色是要引導(dǎo)議會(huì)往前走，跟議員們一起為本地居民制定前進(jìn)的道路，開船的是職員，掌舵的是議會(huì)。

一般來說，首席行政官必須尊重議會(huì)多數(shù)的意志，但是，又要尊重少數(shù)不同意見。怎么說呢，因?yàn)槿魏巫h員都代表著一部分群體，我們?cè)跍?zhǔn)備決策方案的時(shí)候，盡量把各方利益都考慮進(jìn)來。

我還有一個(gè)重要角色，就是幫助議會(huì)里的新手。

我們每四年選舉一次，也就是說，每次選舉后就來了一些新舵手，他們當(dāng)中很多人其實(shí)是第一次出海，這時(shí)候我的作用就大了，我得通過提建議的方式給他們指出航道，告訴他們?cè)鯓油ㄟ^既有的制度把事情做成。這時(shí)候，我有可能被看成礙事的，對(duì)某些民粹主義新手議員也是限制。

現(xiàn)實(shí)中，世界常常是灰色的。我聽說有的首席行政官向議會(huì)投其所好。有些人試圖通過關(guān)系獲得特殊利益，一旦被抓住，懲罰也是很嚴(yán)重的。從技術(shù)上來說，是議會(huì)決定民眾的利益在哪里，我們政府雇員業(yè)要服務(wù)于民眾，要保證議會(huì)遵守向民眾咨詢的程序，如果議會(huì)不遵守這個(gè)程序，城市經(jīng)理和議會(huì)的緊張關(guān)系就產(chǎn)生了。

N：有沒有議員在某個(gè)項(xiàng)目上靠近你，給你什么“建議”？

J：議員和市長(zhǎng)給我建議一般是在議會(huì)上。有時(shí)候也會(huì)有議員試圖按自己的個(gè)人喜好給我推薦什么，我就讓他把想法表達(dá)出來，讓他提到議會(huì)上去走程序。只有議會(huì)集體決定后我們才能執(zhí)行。我要服從議會(huì)多數(shù)的決定，這是很簡(jiǎn)單的事實(shí)。

議員是選舉出來的政務(wù)官，他們背后有自己的支持者，有時(shí)他們也想走捷徑為自己的支持者辦事。一個(gè)好的首席行政官應(yīng)盡力把各方價(jià)值和利益融合到議會(huì)決策過程中。如果某位議員不喜歡某個(gè)政策或者項(xiàng)目，他可以在議會(huì)里提出反對(duì)，盡他的力量修改游戲規(guī)則，而不是試圖通過我繞過去。我重復(fù)一下，市長(zhǎng)和議員的權(quán)力在議會(huì)，他們要影響力，就要在議會(huì)里爭(zhēng)取多數(shù)支持。執(zhí)行部門的權(quán)力是我的，他們不能越權(quán)。有些新手議員或許一開始不明白，慢慢就會(huì)明白的。

N：一般來說，掌權(quán)者會(huì)盡量抓權(quán)，你跟市長(zhǎng)之間有緊張關(guān)系嗎？

J：市長(zhǎng)和首席行政官之間的關(guān)系非常重要。市長(zhǎng)是議會(huì)之首，首席行政官是全體職員之首。但是，市長(zhǎng)的權(quán)力在議會(huì)，他要有影響力，就是爭(zhēng)取全體議員都支持他，把自己的想法通過議會(huì)投票來實(shí)現(xiàn)。

市長(zhǎng)和首席行政官相互尊重各自的角色當(dāng)然好，我在工作中可以得到很多支持。但是，有時(shí)也有市長(zhǎng)直接給職員下命令，甚至有議員直接找到職員。繞過我是不尊重我的角色和權(quán)力，這時(shí)候我就不得不盡力保證按程序辦事，保護(hù)我的職員。

也有種情況，市長(zhǎng)跟首席行政官就是合不來，結(jié)局就是首席行政官辭職，另謀出路。

要贏得信任，前后一致很重要

N：從你的經(jīng)歷來說，對(duì)首席行政官的監(jiān)督是什么？

杰瑞：城市議會(huì)、民眾、媒體，還有新興的社會(huì)媒體，都監(jiān)督我們。我當(dāng)了20多年的城市經(jīng)理，20年前說的話也會(huì)有人翻出來，所以，要贏得信任，前后一致非常重要。如果沒有有力的信念，沒有良好的核心價(jià)值，不尊重法治，說一套做一套，根本就不會(huì)得到信任，也不配當(dāng)城市經(jīng)理。

作為首席行政官，我并沒有想著尋求特殊待遇。相反，跟普通民眾相比，我的權(quán)利反而受到一定限制，我不能參加選舉政治，不能參加一般民眾可去的聽證會(huì)，我要保持中立，遵循這些規(guī)則，就是法治。

城市經(jīng)理的職責(zé)是保證市法規(guī)、決議、規(guī)則得以實(shí)施和遵守，不管牽扯到誰。所以，確立職業(yè)道德文化很重要。作為城市經(jīng)理，以身作則非常重要。

N：加拿大在1913年引進(jìn)了美國的地方議會(huì)-經(jīng)理制，我從書本上學(xué)到了一些關(guān)于這個(gè)制度的知識(shí)，比如，選舉出來的政務(wù)官未必有專業(yè)才能，不一定干好管理工作，所以議員們只負(fù)責(zé)決策，具體的執(zhí)行工作由具有專才的首席行政官去做，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離。市長(zhǎng)跟議員是平等的，議會(huì)內(nèi)沒有權(quán)力等級(jí)，決策的時(shí)候不會(huì)形成一言堂。議會(huì)的決策過程公開。這些畢竟是書本知識(shí)，能不能從你的經(jīng)歷說說實(shí)際操作如何？

J：我們政府雇員基本上都是專才，各部門經(jīng)理都是業(yè)務(wù)專家，這就保證了行政執(zhí)行的質(zhì)量。還有就是穩(wěn)定性，只要愿意干，政府雇員可以干一輩子，人才隊(duì)伍穩(wěn)定，對(duì)政府業(yè)務(wù)熟悉。

N：有什么短處嗎？

J：穩(wěn)定的另一方面就是短處，政府職員的思維可能僵化，跟不上變化。所以，每次選舉都會(huì)有新議員進(jìn)來，帶來新思維。

N：有些議員可能是民粹主義分子，這也是個(gè)問題吧？

J：社會(huì)上有各種利益群體，有時(shí)候，有些群體和民眾會(huì)把某個(gè)人當(dāng)作代言人選進(jìn)議會(huì)。這樣的人當(dāng)了議員后就想著為自己的支持者干點(diǎn)事。他們一般沒有大局觀，提不出好政策，不會(huì)成為議會(huì)的多數(shù)，在議會(huì)里往往會(huì)邊緣化，基本上干一屆就到頭了。

有些問題可能要?dú)w結(jié)到人性上去，人性有善惡兩方面，人性不改，問題總是有的。