劉瑜

2015年12月23日，最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室（以下簡稱“高檢未檢辦公室”）正式成立，標志著檢察機關四級未檢機構組織體系基本構建完成，未成年人檢察工作進入新的發(fā)展階段。最高檢有關負責人表示，成立高檢未檢辦公室有利于將原來分散在檢察機關內部各個業(yè)務部門的未成年人檢察工作和司法資源有效整合起來，實現(xiàn)未成年人司法保護工作的集約化和專業(yè)化，推動未成年人司法保護綜合體系建設。就未成年人司法制度建設，本社記者采訪了少年司法領域專家、北京師范大學教授宋英輝。

記者：去年年底，高檢未檢辦公室正式成立。同年6月，您作為最高檢專家咨詢委員之一，聯(lián)合其他四位專家向最高檢提交了一封“關于檢察改革中加強未成年人檢察工作的建議”的信，得到了最高檢黨組的高度重視。您能講述一下當時為什么要提交這樣—封信嗎？

宋英輝：隨著司法改革推進，實行扁平化管理和司法員額制，有些地方法院、檢察院對這些舉措在認識上產(chǎn)生了偏差，認為未成年人案件數(shù)量不大，將原來已經(jīng)建立的未成年人案件審判、檢察機構合并甚至予以撤銷，使得未成年人案件辦理的專業(yè)化建設受到很大沖擊，這是不符合中央強調的司法改革應當遵循司法規(guī)律這一精神的。

成年人案件雖然數(shù)量龐大，但這并不能成為撤銷合并未成年人辦案機構的理由。未成年人司法有其特殊規(guī)律。成年人案件中主要是審查證據(jù)、認定事實、適用法律，大多數(shù)能由檢察官或法官獨立完成。但是，未成年人案件與成年人不同，在很多程序上有特殊的要求，比如說對未成年人案件要引入社會調查、通知合適成年人到場、心理疏導等要求，要做家庭監(jiān)護的支持，要與政府相關部門、群團組織、專業(yè)社會服務機構銜接等。盡管案件不多，但工作量卻很大，且涉及面很廣。如果沒有專門的未成年人檢察、審判機構，專業(yè)辦案隊伍就難以保障，就無法保證涉案未成年人由專業(yè)人員辦理。

少年司法的理念、原則、制度和程序均與成年人案件不同。各國長期實踐及研究數(shù)據(jù)表明，適用成年人案件的司法體系會讓未成年人交叉感染，極易使其形成封閉心理和反社會人格，導致再犯，對社會的后續(xù)危害極其嚴重。因此，對未成年人案件的辦理必須要專門機構和專門人員，這樣才能采取專業(yè)的措施對實施危害社會行為的未成年人予以干預，防止其形成反社會人格，促使其回歸社會；同時，專門機構、專門人員對未成年被害人保護也同樣重要。

鑒于未成年人保護工作的重要性、未檢工作的特殊性和專業(yè)性以及未成年人司法特有的規(guī)律性，應當在檢察體制改革中整合未成年人檢察職能，對未檢業(yè)務類別、人員力量配備等專門予以研究和考慮，使制度建設符合未成年人身心特點、符合未成年人司法規(guī)律和保護未成年人的現(xiàn)實需要，而不應將未檢作為普通案件的辦案部門來考慮，更不能像有些試點地區(qū)簡單地將未檢機構合并于公訴部門，以確保在司法體制改革中強化未檢職能。因此，我們建議檢察機關要設獨立的未檢機構。對此問題最高檢黨組高度重視，曹建明檢察長作了重要批示，多次聽取未檢工作匯報，專門研究成立高檢未檢辦公室。

記者：我國未成年人保護法專門規(guī)定，公安機關、人民檢察院、人民法院辦理未成年人犯罪的案件，應當照顧未成年人的身心特點，以利于更好地教育、感化、挽救這些未成年人。那么，未成年人案件在辦理過程中的特殊性在哪里？

宋英輝：少年司法的理念是關注行為人而不是行為，關注的是行為人走向犯罪的根源在哪里和如何讓他們順利回歸社會，而不是對行為的懲罰，這一點是同成年人不一樣的。一個“問題少年”背后一定有一個“問題家庭”或者“問題生活圈子”，走向犯罪的道路很大程度上取決于這個家庭和生活圈。

大量實踐表明，對未成年人單純懲罰沒有任何好處，反而會使他們形成反社會的性格，這樣對社會的危害將更大。各個國家在辦理未成年人案件時都有一個理念，這一理念是指在未成年人刑事司法中盡量采取反傳統(tǒng)的刑事制度或措施，即盡最大努力做到非犯罪化、非刑罰化、非羈押化和非監(jiān)禁化，以更好地保護未成年人的權利。當然，這并不是說放縱這些未成年人，而是強調盡可能用其他更有效的專業(yè)方式對涉罪未成年人進行心理干預和行為矯治，有些情況下這種專業(yè)干預措施甚至是十分嚴格的。如果通過這種方式能達到目的，就不一定要判刑，除非不得已。這樣做的好處，是避免服刑造成交叉感染，影響其健全人格，也可以避免標簽化，更有利于其回歸社會。

記者：高檢未檢辦公室的成立，意味著檢察機關四級未檢機構組織體系基本構建完成，同時也打破了檢察機關內設機構壁壘。請宋教授為讀者解讀一下，高檢未檢辦公室成立的意義何在？在全國范圍內，成立專門的未成年人辦案機構的意義何在？

來英輝：少年司法的理念和法律制度的要求，包括具體的方式方法都與成年人不同，比如訊問、詢問方法差別就很大。未成年人案件辦理更需要專業(yè)化的隊伍，不僅僅是法律層面，更需要教育學、心理學、犯罪學、社會學等多方面的知識。未成年人案件除了證據(jù)、事實、法律之外，還要做很多其他工作。比如心理疏導、對家庭進行評估、對家庭監(jiān)護進行支持等。這些都需要專業(yè)的、專門的人去做，而專門機構正是辦案隊伍專業(yè)化的保障。

未檢工作除了專業(yè)化、專門化以外，同時還需要社會的支持體系。因為辦理未成年人案件，許多工作僅僅靠辦案的檢察官去做，根本沒有辦法做到，需要專門的部門去協(xié)調。

再有，未成年人案件辦理也特別需要同政府的有些部門進行聯(lián)動銜接的機制。比如這些孩子需要入學、就業(yè)或者技能培訓，辦案部門就需要與相關機關、社會力量去聯(lián)系。如果沒有獨立的機構，這是辦案人員個體是很難完成的。

未成年人未來的發(fā)展還涉及家庭監(jiān)護的問題，這是一個綜合保護的問題，涉及刑事、民事、行政，也涉及很多專業(yè)力量和社會支持體系。總體上來說，未成年人案件辦理如果沒有專門機構就很難保證有專門的人員，很多工作脫離機構是很難去做的。

高檢未檢辦公室設立之后，與之前的工作效果明顯感覺不同。高檢未檢辦公室現(xiàn)在做未成年人案件辦案的指引，并要求今年所有省級檢察院要全部建立獨立機構。同時，對案件評價的指標同成年人也要區(qū)別開，現(xiàn)在對未成年人案件的評價更多考慮的是，為挽救未成年人做了哪些工作，效果怎么樣。這些都會對未檢工作起到積極的推動作用。有專門的機構、有專門的理念、有專門的管理體系，能更好地貫徹法律規(guī)定的“教育、挽救、感化”的方針。專門機構對被害人的保護也更加專業(yè)化。比如，如果不是專業(yè)的辦案人員，去了解一個被性侵的被害人，一次問不清楚可能會多次問，這樣對被害人就會造成多次傷害。但如果是經(jīng)過培訓的專門辦案人員，一次問清楚，并且會采取不傷害被害人的方式。對未成年被害人會更多地采取心理疏導，盡可能讓被害人脫離受侵害的陰影。這些都是傳統(tǒng)的辦案模式無法達到的效果。

實踐證明，凡是有專門機構的地方，未檢工作做的就好，未成年人保護和犯罪預防做的效果就好。幾天前，我們走訪了河北省保定市阜平縣。2012年年底，習近平總書記在阜平考察時指出：“治貧先治愚，把下一代的教育工作做好，是扶貧之根本?！币驗楫?shù)貦z察院有專門的機構，所以他們在上級檢察機關指導下，依靠當?shù)攸h委，聯(lián)系相關部門，在預防青少年犯罪方面構建了一個“護航少年”的平臺，預防效果非常明顯。阜平縣人口不多，未成年人每年犯罪數(shù)量大約十幾件，在建了“護航少年”的平臺之后，去年一年的案件只有兩起，下降幅度非常大。不僅如此，他們做到了對每個未成年人進行有針對性的提供幫助，切實解決他們面臨的問題，這對社會穩(wěn)定發(fā)揮了十分積極的作用。

記者：檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，一切行為必定要于法有據(jù)，其內設機構也應當在法律框架下嚴謹科學設立。您能否從學者的角度評價一下，高檢未檢辦公室成立的依據(jù)是什么？

宋英輝：從國外經(jīng)驗來看，不管是大陸法系還是英美法系，少年司法體系都是同成年人分開的，不管是獨立于普通司法機關還是設在普通司法機關內，都有專門的、獨立的機構。設立專門機構辦理未成年人案件，是絕大多數(shù)國家的做法。

我國未成年人保護法第55條規(guī)定，公安機關、人民檢察院、人民法院辦理未成年人犯罪案件和涉及未成年人權益保護案件，應當照顧未成年人身心發(fā)展特點，尊重他們的人格尊嚴，保障他們的合法權益，并根據(jù)需要設立專門機構或者指定專人辦理。我國刑事訴訟法也規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機關辦理未成年人刑事案件，應當由熟悉未成年人身心特點的審判人員、檢察人員、偵查人員承辦。這些都是在強調辦案機構、辦案隊伍的專門化、專業(yè)化。另外，以往改革，未檢機構建設已經(jīng)取得一定成果，司法改革應當鞏固以往成果。更為重要的是，中央強調此次司法體制改革應當堅持的原則中，有遵循司法規(guī)律這一項。少年司法的規(guī)律同成年人有明顯的不同，因此，建立獨立的未成年人案件辦案機構，既是法律上的要求，也是遵循司法規(guī)律的體現(xiàn)，是深化司法體制改革的需要。

記者：自1986年上海市長寧區(qū)檢察院成立我國第一個“少年起訴組”，我國未成年人檢察工作已經(jīng)歷了50年的發(fā)展歷程。您能否評價一下我國未檢事業(yè)的現(xiàn)狀？

來英輝：未檢的30年應該說取得的成就很大，從機構建設方面來說，檢察機關四級未檢機構組織體系基本構建完備。現(xiàn)在全國四級未檢機構從上到下都有了，盡管有些地方還在逐漸建立。從組織保障來看，黨和國家對未成年人有著特殊的保護政策和法律實施。這些年來出臺了一系列針對未成年人檢察的規(guī)定，比如，最高人民檢察院關于《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》《最高人民檢察院關于進—步加強未成年人刑事檢察工作的通知》等。

需要特別指出的是，去年最高檢發(fā)布了《檢察機關加強未成年人司法保護八項措施》，措施強調了幾個方面：強調了對未成年人全面、綜合的保護；強調了檢察機關內部各個機構之間建立聯(lián)動機制，不管是辦理未成年人案件還是成年人案件，只要是涉及未成年人，在辦案中一定要考慮到未成年人的利益；強調了檢察機關、法院、公安、司法、行政部門的聯(lián)動，特別強調檢察機關同政府相關部門和群團組織的建立機制，辦理未成年人案件很多情況下離不開政府的相關部門，比如說教育部門、民政部門、婦聯(lián)、共青團等；強調了同專業(yè)社會力量的密切合作。最高檢的八項措施基本上形成了一個對未成年人保護和犯罪預防的體系性的機制。所以，我感覺未檢30年取得的成就很大。

記者：未檢50年，逐步形成了符合司法規(guī)律和未成年人特點的工作機制，專業(yè)化隊伍也實現(xiàn)了從無到有到逐步壯大，有力推動了國家未成年人法治建設。但隨著社會的發(fā)展，給未成年人檢察工作提出了許多新要求、新挑戰(zhàn)。您認為，目前我國未檢事業(yè)的制度建設還存在哪些問題？未檢制度應建立怎樣一個長遠的目標？

宋英輝：未檢事業(yè)本身取得了很大的成就，但對未成年人的保護涉及方方面面，我認為，未檢自身的機構建設還要進一步加強，特別是還沒有建立獨立機構的地方應加快腳步。要保持未檢機構工作人員的穩(wěn)定性，專業(yè)人員不能有太大的流動性，還有就是在檢察機關管理上，對未檢案件辦案量的考評應該是獨立的，有別于成年人的，不能單純以辦案量去做考評。此外，未檢辦案人員的待遇要充分考慮，因為有一些社會調查、評估和家庭支持是非常辛苦的。

在我國現(xiàn)行體制下，法律監(jiān)督地位使檢察機關能通過內部聯(lián)動和外部聯(lián)動在推動未成年人保護與犯罪預防工作方面作出更大貢獻，這是我國司法體制的優(yōu)勢。檢察機關在這方面充分發(fā)揮職能，也是廣大群眾期待和歡迎的。因此，要積極推動建立公檢法司之間，司法機關同政府、群團組織、相關部門之間的聯(lián)動機制。這樣，才能形成有機的整體來保護未成年人的利益。

未檢事業(yè)的發(fā)展還需要未成年人法律體系的完善。對整個國家來說，未成年人保護的法律體系要進一步完善，現(xiàn)在的一些重要制度比較欠缺，比如家庭監(jiān)護、國家監(jiān)護的問題，對嚴重不良行為的早期干預我們國家也基本是空白，還有關于兒童福利、兒童利益最大化這些規(guī)定該如何落實到具體制度上，還是需要從立法角度規(guī)范。此外，現(xiàn)在的法律規(guī)定有些可操作性不強，剛性不足，需要考慮如何使其更好操作。

就整個體制和機制來說，現(xiàn)在檢察院基本有了專門機構，但法院還沒有完全理順，少年警務只是個別地方在探索，這些都需要進一步解決，只有公檢法司形成聯(lián)動機制才能更好地保護未成年人的利益，也才能做好未成年人犯罪預防工作。

除此之外，還有機構和職能分散的問題，政府和群團組織，各條線都只管一點點，但找不到真正牽頭的部門，職責不清楚。如果沒有相互銜接的機制，國家投入的大量資源就無法做到共享。未來發(fā)展中，政府應該明確到底哪一個部門需要負起責任，職責清晰，才能讓司法機關和政府部門形成一個聯(lián)動的關系，做到信息共享、資源共享，使得效益最大化。我認為，整個國家應該朝這個方向去努力。