滕飛 李忠 盧偉

十八大提出建設(shè)美麗中國，“綠心”作為城市系統(tǒng)主要的生態(tài)空間，有利于遏制迅速蔓延的郊區(qū)化趨勢，有助于改善人居環(huán)境、緩解城市熱島效應(yīng)、涵養(yǎng)水源、保持水土、保護(hù)生物多樣性等，對城市有著生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)學(xué)等多層重要意義，是我國生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)的重要載體。

作為我國最具典型代表性的城市群綠心，長株潭城市群生態(tài)綠心位于呈品字型布局的長株潭三市中心，是長株潭城市群重要的生態(tài)屏障，也是長株潭兩型社會(huì)建設(shè)的重要標(biāo)志，面積達(dá)522.87平方公里，人口26.27萬人。長株潭城市群把綠心地區(qū)作為長株潭“空間整合關(guān)鍵、功能提升依托、三市聯(lián)系紐帶”，極大促進(jìn)了長株潭城市群的綠色發(fā)展，有效提升了長株潭城市群的品質(zhì)?？偨Y(jié)和研究長株潭城市群綠心保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，凝練可復(fù)制、可推廣的模式，對于我國其他城市群地區(qū)的綠色發(fā)展具有重要意義。

一、長株潭城市群綠心概況、做法與成效

長株潭兩型試驗(yàn)區(qū)在綠心保護(hù)和建設(shè)上真抓實(shí)干、創(chuàng)新發(fā)展，取得了明顯成效。

（一）編制“綠規(guī)、綠法”，引領(lǐng)和促進(jìn)綠心建設(shè)

湖南省和長株潭地區(qū)逐漸形成了高起點(diǎn)、多層次、全覆蓋的規(guī)劃體系，架構(gòu)起科學(xué)完備的頂層設(shè)計(jì)，成為統(tǒng)攬長株潭綠心地區(qū)協(xié)同發(fā)展的行動(dòng)指南。2003年編制了《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》。2007年，獲批長株潭“兩型社會(huì)”綜改試驗(yàn)區(qū)后，省委、省政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，再次明確要求創(chuàng)新發(fā)展綠心。2011年，《綠心總體規(guī)劃》獲省政府批準(zhǔn)實(shí)施。2014年，湘潭市又下發(fā)了《湘潭市對破壞綠心違法違規(guī)行為進(jìn)行清理整治的工作方案》、《關(guān)于對綠心地區(qū)違法違規(guī)行為進(jìn)行整治工作任務(wù)的交辦函》，并建立起了綠心地區(qū)違法違規(guī)行為查處的長效機(jī)制。

2013年，省人大頒布實(shí)施《綠心保護(hù)條例》，建立了區(qū)域規(guī)劃法規(guī)體系。同年，湘潭市在全省率先出臺了《湘潭市落實(shí)長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃和加強(qiáng)生態(tài)“綠心”保護(hù)若干規(guī)定》，完善和強(qiáng)化了綠心地區(qū)項(xiàng)目和區(qū)域性重大項(xiàng)目選址的審批流程，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入制度并實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理。

（二）推行“反規(guī)劃”，劃定綠心地區(qū)管制紅線

將綠心地區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、控制建設(shè)區(qū)三個(gè)層次，禁止、限制開發(fā)區(qū)占到總面積的89%，“綠心”禁止開發(fā)區(qū)面積占到生態(tài)綠心地區(qū)總面積的50.4%。禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)以生態(tài)修復(fù)、生態(tài)服務(wù)為主，只能從事生態(tài)建設(shè)、景觀保護(hù)、土地整理和必要的公益設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)禁其他項(xiàng)目建設(shè)；限制開發(fā)區(qū)只能發(fā)展高端、低碳的一、三產(chǎn)業(yè)，禁止發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)；控制建設(shè)區(qū)采取發(fā)展提升策略，以解決“綠心”禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)原住民的外遷、居住、生活和就業(yè)問題。

（三）加大投入，增加生態(tài)產(chǎn)品

2012年，長株潭生態(tài)綠心地區(qū)森林覆蓋率只有38.99%，比全省森林覆蓋率平均水平低18.14%。為深入保護(hù)和建設(shè)綠心，長株潭三市通過植樹造林、生態(tài)修復(fù)等方法加大生態(tài)保護(hù)力度，在建設(shè)用地極為緊張的情況下，長株潭城市群的森林覆蓋率上升到55%。隨著生態(tài)治理力度的加大，長株潭地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的明顯好轉(zhuǎn)。2014年長株潭大氣環(huán)境達(dá)標(biāo)天數(shù)比2013年上升7.2%。湘江干支流Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面比例達(dá)到88.1%，比2007年提高5.6個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，長株潭人均公共綠地面積有所提升，人居環(huán)境得到了極大改善。這其中，生態(tài)綠心的作用功不可沒。

（四）嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，發(fā)展兩型產(chǎn)業(yè)

長株潭三市遵循設(shè)定產(chǎn)業(yè)門檻，積極清退污染企業(yè)，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入?！熬G心”地區(qū)遵循第二產(chǎn)業(yè)退出原則，禁止第二產(chǎn)業(yè)進(jìn)入禁止開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)，強(qiáng)制現(xiàn)有第二產(chǎn)業(yè)逐步退出；禁止發(fā)展污染工業(yè)、勞動(dòng)和土地密集型的第二產(chǎn)業(yè)、高能耗產(chǎn)業(yè)、高密度房地產(chǎn)業(yè)等；針對第一、第三產(chǎn)業(yè)，設(shè)置嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)調(diào)整、改造、提質(zhì)、優(yōu)化和轉(zhuǎn)型，強(qiáng)制不符合“兩型”標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)定位的產(chǎn)業(yè)退出。

綠心地區(qū)充分利用自然生態(tài)資源優(yōu)勢，與周邊產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位互補(bǔ)，規(guī)劃構(gòu)建以生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，文化創(chuàng)意、體育休閑、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相互支撐，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)宜居房地產(chǎn)業(yè)為補(bǔ)充，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)展方式集約，資源利用節(jié)約的綠色產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)成為國家“兩型”產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。

（五）嚴(yán)格執(zhí)法，保護(hù)綠心生態(tài)資源

綠心保護(hù)條例通過后不久，湖南省長株潭兩型試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)配合湖南省住建廳開展綠心地區(qū)已審批項(xiàng)目的自查與清理工作，嚴(yán)格執(zhí)法，構(gòu)建涵蓋國土、水政、林政等部門的執(zhí)法體系，共清理違法違規(guī)項(xiàng)目200余起。

二、長株潭城市群綠心面臨的困難與問題

雖然長株潭城市群綠心保護(hù)和建設(shè)已取得不少成績，但是，作為一種創(chuàng)新，必然面臨著舊觀念、舊體制、舊模式的阻礙和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，長株潭城市群綠心面臨著保護(hù)與發(fā)展、生態(tài)與生產(chǎn)生活關(guān)系如何處理，建設(shè)需求與生態(tài)保護(hù)需求、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益如何協(xié)調(diào)等諸多矛盾。

（一）經(jīng)濟(jì)建設(shè)無序，綠心面臨被蠶食

自綠心提出以來，長株潭三市之間的綠心隔離地帶并沒有得到控制，反而在迅速縮小。綠心地區(qū)地處長株潭城市群的中心，開發(fā)潛力大，伴隨長株潭三市城市化進(jìn)程的加速，受各自利益的驅(qū)動(dòng)，三市城市空間快速無序向綠心蔓延，各類房地產(chǎn)開發(fā)、交通建設(shè)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不斷侵蝕綠心地區(qū)，毀綠現(xiàn)象依然存在。比如“樓宇經(jīng)濟(jì)”是綠心區(qū)內(nèi)暮云鎮(zhèn)的一張“名片”，各路開發(fā)商紛紛搶駐這塊“寶地”。此外，京廣鐵路、長潭西高速公路、滬昆高鐵等重要干線穿境而過，也在分割著“綠心”。

（二）缺乏配套政策和資金，地方保護(hù)綠心積極性不高

目前除了省住建廳出臺了綠心地區(qū)規(guī)劃管理的政策措施外，其他政策措施尚未制定或出臺，致使市一級項(xiàng)目申報(bào)、資金籌措、出臺保護(hù)細(xì)則等工作難以快速推進(jìn)。圍繞綠心保護(hù)，多元化、社會(huì)化的投融資體系尚未形成，而地方公共財(cái)政投入較低，公共財(cái)政支撐力度較弱，現(xiàn)行生態(tài)建設(shè)的相關(guān)政策，如生態(tài)效益補(bǔ)償政策、植被恢復(fù)費(fèi)政策、資源綜合利用優(yōu)惠政策等落實(shí)不到位。僅有的生態(tài)公益林補(bǔ)償資金為 12元/畝/年，價(jià)格偏低，“一畝林地還不及一根竹子的價(jià)值”，調(diào)動(dòng)不了當(dāng)?shù)厝罕姳Ｗo(hù)綠心的積極性，亂砍濫伐、毀林建墳、采砂采石等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）企業(yè)退出成本較高，地方財(cái)力難以承擔(dān)

綠心地區(qū)落后產(chǎn)能及污染企業(yè)比較多，主要涉及高新區(qū)和昭山示范片區(qū)范圍，企業(yè)退出成本高，難度大，因缺乏完善的補(bǔ)償機(jī)制，單靠企業(yè)和市級財(cái)政無法承擔(dān)企業(yè)退出成本。

（四）行政分割嚴(yán)重，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理困難

綠心保護(hù)的統(tǒng)籌機(jī)制不完善，雖然長株潭城市群已制定了一體化策略，但實(shí)際上仍舊是三個(gè)相對獨(dú)立的行政區(qū)。三市之間缺乏統(tǒng)一的管理平臺，缺乏區(qū)域間的聯(lián)系溝通機(jī)制、平衡發(fā)展共同保護(hù)機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制，統(tǒng)籌管理與利益均衡難以實(shí)現(xiàn)。由于省與市、三市之間沒有形成相應(yīng)的聯(lián)系溝通機(jī)制和共同治理機(jī)制，往往是出現(xiàn)問題后才協(xié)調(diào)解決，導(dǎo)致綠心地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、時(shí)序不同步、行政區(qū)域阻隔等諸多問題。綠心地區(qū)日益成為三市利益與矛盾集中的地區(qū)。

三、促進(jìn)長株潭城市群綠心保護(hù)和發(fā)展的對策與建議

針對綠心保護(hù)中存在的問題，基于綠心地區(qū)的特殊職能，必須通過改革創(chuàng)新，完善機(jī)制，促進(jìn)綠心由“被動(dòng)保護(hù)”向“主動(dòng)保護(hù)”轉(zhuǎn)變。

（一）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

建立省級統(tǒng)籌、三市協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、縣區(qū)鄉(xiāng)落實(shí)的體制機(jī)制。抓緊編制出臺綠心地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。加快規(guī)劃立法，進(jìn)一步提升規(guī)劃的權(quán)威性，由湖南省人大批準(zhǔn)實(shí)施《綠心地區(qū)總體規(guī)劃》，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的法制保障。定期執(zhí)法監(jiān)督檢查，強(qiáng)化規(guī)劃落地的法制保障。成立長株潭生態(tài)綠心保護(hù)委員會(huì)，建立聯(lián)席會(huì)議制度。通過協(xié)商統(tǒng)一部署和推進(jìn)三市在綠心地區(qū)的規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)等方面的戰(zhàn)略合作。

（二）建立生態(tài)補(bǔ)償和企業(yè)退出機(jī)制

建立“政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、社會(huì)參與”的多元化投融資體系，運(yùn)用市場化機(jī)制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資金投入綠心建設(shè)。一是建立生態(tài)綠心效益補(bǔ)償辦法。爭取將長株潭城市群“綠心”地區(qū)納入全國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償范圍，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金上予以支持，主要用于“綠心”地區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)投入力度，明確補(bǔ)償辦法，視財(cái)力狀況繼續(xù)逐步提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立綠心地區(qū)環(huán)境治理和運(yùn)行維護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，完善相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐣?huì)力量對綠心保護(hù)的積極性。二是建立綠心地區(qū)企業(yè)退出激勵(lì)辦法。通過政策扶持、資金獎(jiǎng)補(bǔ)等手段，積極幫助綠心地區(qū)合法工業(yè)企業(yè)異地搬遷或轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）構(gòu)建常態(tài)化的公眾參與監(jiān)督機(jī)制

綠心保護(hù)和建設(shè)是一項(xiàng)長期性、艱巨性、復(fù)雜性的工作。要加強(qiáng)輿論宣傳，運(yùn)用多種宣傳渠道和形式，大力宣傳綠心保護(hù)與生態(tài)文明的重大意義、目標(biāo)任務(wù)、政策措施和進(jìn)展成效等，向當(dāng)?shù)厝罕娦麄飨嚓P(guān)政策法規(guī)和生態(tài)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將綠心保護(hù)轉(zhuǎn)化為公民的自覺行動(dòng)，從源頭上緩解綠心保護(hù)的壓力。進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮各級人大、政協(xié)、基層社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體以及公眾的監(jiān)督作用，為綠心保護(hù)提供重要保障。

（四）建立綠心地區(qū)差別化考評考核辦法

建立綠心保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，實(shí)行目標(biāo)管理，嚴(yán)格考核評價(jià)。進(jìn)一步強(qiáng)化綠心地區(qū)生態(tài)文明類考評考核指標(biāo)及其權(quán)重，弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的指標(biāo)考核。相關(guān)評價(jià)指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)體系，把考核結(jié)果與干部選拔任用、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償資金安排結(jié)合起來，考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，讓生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)考核由“軟約束”變成“硬杠杠”。

（五）加大執(zhí)法力度和處罰力度

堅(jiān)持“依法依規(guī)、行業(yè)歸口、屬地管理”的原則，對違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)和不符合綠心地區(qū)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)要求的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法。加強(qiáng)綠心地區(qū)環(huán)境監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為按照《保護(hù)條例》的有關(guān)規(guī)定，按照屬地原則由所在縣（市）區(qū)、示范區(qū)進(jìn)行執(zhí)法處理，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。對重大問題、突出要建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，由三地市開展聯(lián)合檢查和執(zhí)法。

四、長株潭城市群綠心保護(hù)和發(fā)展的啟示

（一）科學(xué)推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持規(guī)劃的引領(lǐng)和統(tǒng)領(lǐng)地位

長株潭城市群綠心保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)表明，只有以科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和強(qiáng)化規(guī)劃有效執(zhí)行為重點(diǎn)，才能確保綠心保護(hù)和建設(shè)順利推進(jìn)。通過科學(xué)規(guī)劃可以達(dá)到兩個(gè)目的：一是將民主編制規(guī)劃和實(shí)施方案作為形成共識、加強(qiáng)協(xié)調(diào)的過程；二是通過規(guī)劃協(xié)調(diào)各方關(guān)系，擺脫不同地區(qū)的利益掣肘，實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)、共同行動(dòng)。

（二）實(shí)行保護(hù)性開發(fā)，促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我國人多地少的基本國情決定了不能像歐美國家那樣留出大片的綠地作為純粹的生態(tài)用地，要處理好綠心保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)充分借鑒長株潭城市群綠心的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持保護(hù)與開發(fā)并重的原則，以生態(tài)環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，完善產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制，制定綠色產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)保護(hù)性開發(fā)。

（三）建立健全責(zé)任體系，細(xì)化和明確任務(wù)分工

我國每年制定大量規(guī)劃，很多規(guī)劃往往是紙上畫畫、墻上掛掛，特別是一些生態(tài)環(huán)境規(guī)劃更是處于較尷尬的“弱勢”地位，規(guī)劃執(zhí)行不力的一個(gè)重要原因是責(zé)任主體不明確，任務(wù)分工不清晰。長株潭的經(jīng)驗(yàn)表明，要使綠心保護(hù)工作真正落到實(shí)處，必須要明確綠心保護(hù)的責(zé)任主體，建立綠心地區(qū)三級責(zé)任體系，明確任務(wù)分工，建立考核機(jī)制，并設(shè)立更高級別的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，嚴(yán)格責(zé)任追究制度。

（四）政府主導(dǎo)社會(huì)參與，發(fā)揮多方面積極性

目前，我國多數(shù)地方政府財(cái)力有限，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)單靠政府投入往往力不從心。長株潭的經(jīng)驗(yàn)充分表明，在綠心保護(hù)與發(fā)展中，一方面要積極發(fā)揮政府的作用，另一方面要引導(dǎo)全社會(huì)參與。政府通過規(guī)劃引導(dǎo)、政策扶持等措施，加大對生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入，推動(dòng)綠心地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳教育，積極引導(dǎo)全社會(huì)參與綠心保護(hù)和建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)資金投資綠心，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，引導(dǎo)人民群眾改變生活方式。此外，還要探索開放合作機(jī)制，充分發(fā)揮各市區(qū)縣的積極性。培育和建立全民參與、各級政府配合的全社會(huì)保護(hù)和建設(shè)綠心的良好社會(huì)氛圍。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）