田夢?！墙?/p>

法律是治國之重器，良法是善治之前提。

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定——這是我國15年來首次修改立法法。

作為法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改關(guān)乎國家政治制度的頂層設(shè)計，每一處修改都意義重大。其中，“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”尤為受關(guān)注，必將對未來全面深化改革和法治建設(shè)進程產(chǎn)生重大影響。

2015年7月和9月，浙江省人大常委會分兩次確認了溫州等九個設(shè)區(qū)的市可以行使地方立法權(quán)。地方立法權(quán)擴容開啟了浙江地方立法的新征程，有力地推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

依法治國，立法先行。黨的十八屆三中全會提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，十八屆四中全會進一步要求“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。2015年3月，新修改的立法法明確規(guī)定將地方立法權(quán)擴大到所有設(shè)區(qū)的市，并由省級人大常委會確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間。

2015年7月和9月，浙江省人大常委會分兩次，分別確認了溫州等九個設(shè)區(qū)的市可以行使地方立法權(quán)。至此，我省在全國較早實現(xiàn)了所有設(shè)區(qū)的市可以行使地方立法權(quán)。

立法權(quán)溯源

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議審議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，對地方立法的體制做出重大調(diào)整，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這可以說是地方立法發(fā)展史上的里程碑。

全國人大代表、湖南省人民檢察院檢察長游勸榮認為，立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)有利于調(diào)動地方立法的積極性，解決改革過程中“基層探索”于法有據(jù)的問題，有利于地方政權(quán)機關(guān)運用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展中碰到的問題，也有利于提高全社會的法治觀念和法治意識。

立法權(quán)是一項最基本的政治權(quán)力。立法權(quán)的分配是一個國家政治體制架構(gòu)的基本內(nèi)容。改革開放以前，我國沒有嚴格意義上的地方立法權(quán)。為適應(yīng)改革開放加強地方治理、增強地方經(jīng)濟活力的需要，從1979年的地方組織法開始，在省級人大及其常委會的地方立法權(quán)外，我國逐步確立了以27個省會市、18個經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市和4個經(jīng)濟特區(qū)所在的市為主體的“較大的市”地方立法權(quán)。我省杭州、寧波兩市享有“較大的市”地方立法權(quán)。

“較大的市”開展地方立法30多年來，對加強地方治理和政治建設(shè)，促進本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，推動形成中國特色社會主義法律體系發(fā)揮了積極作用。但隨著形勢發(fā)展，一些規(guī)模較大、發(fā)展水平較高、民主法制建設(shè)較先進的城市卻沒有地方立法權(quán)。

值得一提的是，溫州作為改革開放的前沿?zé)嵬?，一直沒有立法權(quán)。溫州籍的全國人大代表自1987年起先后20多次向全國人民代表大會提出要求批準溫州為“較大的市”的議案和建議。在沒有立法權(quán)的情況下，面對地方性事務(wù)自我治理的內(nèi)生性需求，許多城市轉(zhuǎn)而訴諸制定“紅頭文件”，進行事實上的變相立法，損害了國家法制統(tǒng)一和權(quán)威。

對此，中國社科院研究員莫紀宏認為，改革開放以來，各地發(fā)展不平衡、有差異的特點越來越明顯，按照中央統(tǒng)一立法予以治理幾乎是不可能的。在立法方面必須既保證中央的統(tǒng)一性，又充分調(diào)動地方的積極性。因此，有必要改革原來的地方立法體制，擴大地方立法權(quán)主體，使得地方都有權(quán)依據(jù)自身特點和需求制定地方性法規(guī)，從而破除地方在城市經(jīng)濟發(fā)展和社會管理上遇到的制度瓶頸，拓寬地方依法治理的空間。

高標(biāo)準避免一哄而起

“沒有立法權(quán)的時候，一些地方政府就搞出許多紅頭文件與民爭利；一旦有了立法權(quán)，豈不是更可以光明正大、肆無忌憚了？”“如果說一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染了整個水源”……

針對擴容的地方立法權(quán)，如何避免社會上部分人士擔(dān)心的立法權(quán)被濫用問題？如何對地方立法進行有效及時的監(jiān)督和審查？

為此，立法法第七十二條第四款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！边@一規(guī)定旨在防止有些地方不顧立法能力、立法需求一哄而起、遍地開花的亂象。

立法法的規(guī)定明確了設(shè)區(qū)的市可以行使地方立法權(quán)的五項標(biāo)準，即人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、立法需求、立法能力。

據(jù)了解，省人大常委會確定的立法能力建設(shè)的基本條件有四項：一是根據(jù)立法法和《浙江省地方立法條例》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民代表大會應(yīng)當(dāng)設(shè)立法制委員會作為統(tǒng)一審議法規(guī)案的專門委員會。二是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)相關(guān)精神及多年來全國人大及地方人大立法實踐，設(shè)區(qū)的市人大常委會應(yīng)當(dāng)設(shè)立法制工作委員會，作為常委會專門承辦立法具體事務(wù)的工作機構(gòu)，并配備不少于6名具有立法專業(yè)知識或經(jīng)驗的工作人員。三是考慮到人大及其常委會聯(lián)系監(jiān)督內(nèi)務(wù)司法工作的需要，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會應(yīng)當(dāng)設(shè)有內(nèi)務(wù)司法委員會或者內(nèi)務(wù)司法工作委員會。四是考慮到設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的草案主要將由政府起草并提出，同時政府也將同步開始制定政府規(guī)章，因此市政府法制工作機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)配置必要的立法工作人員。

各市根據(jù)上述條件開展準備工作，符合標(biāo)準的，向省人大常委會提出申請，并由省人大常委會主任會議按照基本條件符合一個啟動一個的原則，提出確定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的決定草案，提請省人大常委會審議通過。

高起點承接立法權(quán)

地方享有立法權(quán)后制定的法規(guī)、決定等，是否能發(fā)揮應(yīng)有的作用？在此之前，地方立法中出現(xiàn)雷人立法，不僅造成了立法資源的浪費，還嚴重傷害了法制的嚴肅性和權(quán)威性。例如，《深圳市公共廁所管理辦法》曾規(guī)定，對“在便器外便溺”等不文明使用公共廁所的行為處以100元罰款?！侗本┦兄饕袠I(yè)公廁管理服務(wù)工作標(biāo)準》，要求公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于2只……

立法是一項復(fù)雜的工作，需要很高的專業(yè)技術(shù)水平。地方在機構(gòu)設(shè)置、人員能力等方面亟需補足短板。據(jù)悉，溫州等九個設(shè)區(qū)的市堅持高起點、高標(biāo)準，積極籌備，做好了承接立法權(quán)的各項準備工作。主要是實現(xiàn)了三個到位：

——機構(gòu)人員配備到位。九個設(shè)區(qū)的市人大常委會機關(guān)新增行政編制共計52名、事業(yè)編制共計3名；九個設(shè)區(qū)的市人大全部設(shè)立負責(zé)法規(guī)案統(tǒng)一審議的法制委員會，嘉興、紹興、金華、衢州、臺州和麗水等六個市為設(shè)立法制委員會，專門增開一次人民代表大會；市人大常委會全部設(shè)立了法制工作委員會，編制均不少于6名。同時，政府法制辦也都增設(shè)了立法處，并增加相應(yīng)編制。

——業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)到位。九個設(shè)區(qū)的市加強對設(shè)區(qū)的市人大常委會組成人員、人大代表和立法工作人員的培訓(xùn)。各地還選派1名業(yè)務(wù)骨干到省人大常委會法工委上掛鍛煉，參與省人大地方性法規(guī)制定的全過程；同時，還派員參加全國人大舉辦的立法工作培訓(xùn)班，到杭州、寧波以及省外立法經(jīng)驗豐富的“較大的市”學(xué)習(xí)考察，從而提高立法方面的能力和素質(zhì)，適應(yīng)立法工作需要。

——立法工作制度到位。立法是一項系統(tǒng)性、規(guī)范性的工作，必須遵循一定的程序和規(guī)則，符合專門的技術(shù)規(guī)范。九個設(shè)區(qū)的市在正式啟動立法之前，做好相應(yīng)的制度機制等建設(shè)，包括制定立法條例，建立法規(guī)立項、起草、調(diào)研審議、征求意見、專家和公眾參與、評估論證、立法協(xié)商等立法工作機制，從而為制定出高質(zhì)量的法規(guī)、實現(xiàn)良法善治做好準備。

溫州確立了“一個條例、兩個配套、三個規(guī)則、四個辦法”為內(nèi)容的立法制度規(guī)范體系，衢州、臺州已經(jīng)起草完成了10余項立法工作制度，舟山著手建立立法基層聯(lián)系點。同時，九個設(shè)區(qū)的市還積極探索專家參與立法機制，籌備建立立法專家?guī)旎蛘吡⒎ㄗ稍兾瘑T會，湖州已經(jīng)聘請了19位立法專家，從而為地方立法提供智力支持。

2015年7月30日，省人大常委會第二十一次會議通過決定，確定溫州、湖州、金華、衢州、臺州等五個設(shè)區(qū)的市可以開始制定地方性法規(guī)。9月25日，省人大常委會第二十三次會議再次通過決定，確定嘉興、紹興、舟山、麗水等四個設(shè)區(qū)的市可以開始制定地方性法規(guī)。加上已有地方立法權(quán)的杭州、寧波兩市，我省全部十一個設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會都可以制定地方性法規(guī)。

緊鑼密鼓實現(xiàn)“開門紅”

全國人大法律委員會主任委員喬曉陽指出，地方立法有三大基本原則，叫“不抵觸、有特色、可操作”。其中“不抵觸”放在第一位，這是地方立法的底線，不可逾越的紅線?！安坏钟|”要求樹立依法立法的理念，不違背憲法原則的精神，不違背上位法的規(guī)定?！坝刑厣睆娬{(diào)立法要從本地實際需要出發(fā)，充分體現(xiàn)地方特色，能夠解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題?！翱刹僮鳌币蟮胤搅⒎ǚ峡陀^規(guī)律和法制統(tǒng)一，并體現(xiàn)公平正義。

有專家認為，正確理解和把握立法法規(guī)定的有關(guān)設(shè)區(qū)的市地方立法的權(quán)限范圍，厘清權(quán)力邊界，堅持“不抵觸”原則，是做好地方立法工作的前提和基礎(chǔ)。

針對這一問題，此次立法法修改將設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”，于是在2015年9月上旬召開的第二十一次全國地方立法研討會上，與會代表的注意力集中在兩個亟須澄清的關(guān)鍵問題上：第一，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”中的“等”字的理解究竟是上述范圍之內(nèi)還是之外；第二，由于城市管理千頭萬緒、牽涉面廣，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”是否把人大對城市管理的立法權(quán)限限制在近似與城市規(guī)劃的范圍內(nèi)？

“這里的‘等’，從立法原意講，應(yīng)該是等內(nèi)，不宜作更加寬泛的理解。”全國人大常委會法制工作委員會主任李適時表示。不過，對于三項立法權(quán)限的理解，全國人大法律委在關(guān)于立法法修正案（草案）審議結(jié)果的報告中對此作了專門說明：“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等?！?/p>

當(dāng)前，我省九個設(shè)區(qū)的市確定可以開始制定地方性法規(guī)后，還在積極開展立法計劃規(guī)劃的制定，緊鑼密鼓著手第一個項目的立法工作，力爭地方立法工作開好頭、起好步。九個設(shè)區(qū)的市利用當(dāng)?shù)刂饕獔蠹垺⑷舜箝T戶網(wǎng)站向社會發(fā)出公告等形式，廣泛征求立法項目建議，并在此基礎(chǔ)上進行深入論證。

從目前各地擬選定的立法項目看，各市都按照立法法規(guī)定的立法權(quán)限，并結(jié)合本地的實踐需要和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，選取有特色的立法項目。比如，溫州的市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例、湖州的生態(tài)文明先行示范區(qū)條例、嘉興的秸稈露天焚燒和綜合利用條例、麗水的飲用水水源保護條例等，都較好地體現(xiàn)了“不抵觸、有特色、可操作”的原則。

下一步，溫州等九個設(shè)區(qū)的市將在組織建設(shè)、立法制度、立法選題、業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)等方面，加大工作力度，努力取得新的突破。同時，省人大常委會也將加強指導(dǎo)力度，從立法選題、制度建設(shè)、立法項目協(xié)調(diào)、立法能力培養(yǎng)甚至具體制度設(shè)計等方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強監(jiān)督指導(dǎo)，幫助地方人大在立法中“扣好第一個扣子”，提高立法質(zhì)量，確保我省地方立法工作整體走在全國前列。

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賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)大事記

全省上下充分認識設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的重大意義，并將這一項工作作為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，全面推進法治浙江建設(shè)，引領(lǐng)和推動全省改革發(fā)展的重要舉措。

“賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是黨的十八屆四中全會作出的重大決策部署。設(shè)區(qū)的市人大要切實認識到自身的職責(zé)使命，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮調(diào)動好人大與政府兩個方面的積極性，嚴格按照立法法規(guī)定的范圍與程序開展立法，堅持問題導(dǎo)向，從解決具體問題入手，推出具體的立法規(guī)定，切實收到實效?！闭憬∥瘯洝⑹∪舜蟪Ｎ瘯魅蜗膶汖垙娬{(diào)。

省人大常委會把推進設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)工作放在重要議事日程，常委會黨組多次召開會議進行專題研究，省人大常委會副主任茅臨生多次協(xié)調(diào)有關(guān)具體事項。

2014年12月

省委十三屆六次全會提出要“落實除杭州、寧波以外的設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，加強設(shè)區(qū)的市地方立法能力建設(shè)”。

2015年3月

省人大常委會在新修改立法法公布后的第一時間內(nèi)召開了九個設(shè)區(qū)的市座談會。省人大常委會副主任王永昌到會講話，要求各地提高認識，積極做好組織機構(gòu)、立法隊伍、立法制度和立法項目選題的準備。

2015年4月

省人大常委會主任會議成員赴各地開展調(diào)研和指導(dǎo)，推進設(shè)區(qū)的市人大常委會加強地方立法能力建設(shè)。

2015年5月

省委常委會專題聽取省人大常委會黨組關(guān)于落實我省九個設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)有關(guān)問題的匯報。

2015年6月

省人大常委會在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，下發(fā)《關(guān)于推進九個設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的指導(dǎo)意見》，明確了相關(guān)要求。九個設(shè)區(qū)的市高度重視地方立法權(quán)的承接工作，積極啟動相關(guān)準備工作，全部成立了由市委書記或者市人大常委會主任親自掛帥的籌備領(lǐng)導(dǎo)小組。市委常委會專題聽取人大匯報，對機構(gòu)、編制以及召開人民代表大會等重大問題及時作出決策，為順利開展地方立法打下良好基礎(chǔ)。

2015年7月

省十二屆人大常委會第二十一次會議決定，溫州、湖州、金華、衢州、臺州等五個設(shè)區(qū)的市可以開始制定地方性法規(guī)。

2015年9月

省十二屆人大常委會第二十三次會議決定，嘉興、紹興、舟山、麗水等四個設(shè)區(qū)的市可以開始制定地方性法規(guī)。