傳統(tǒng)行政監(jiān)察的弊端

按照行政監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察局應(yīng)該有對(duì)所有政府組成部門的行政行為進(jìn)行全面監(jiān)察的職責(zé)。但從多年來的實(shí)踐來看，監(jiān)察局的履職主要體現(xiàn)在事后懲戒上，即對(duì)國(guó)家工作人員實(shí)施行政問責(zé)和政紀(jì)處分，而行政過程中的監(jiān)察很少實(shí)施，即使有少量的集中行動(dòng)和個(gè)案檢查調(diào)查行為，普遍存在行政高成本低效益問題。實(shí)事求是地講，行政監(jiān)察職能是缺位的。問題產(chǎn)生的原因：

（1）歷史的或人文的局限。自秦朝以來，縣級(jí)政府是最穩(wěn)定的行政單元和直接面對(duì)行政對(duì)象的行政終端?？h級(jí)行政中心歷來是城鄉(xiāng)結(jié)合部，縣城與州府所在地的大中城市相比，最主要的特征是基于相對(duì)固定的農(nóng)耕社會(huì)，人口流動(dòng)性很差的熟人社會(huì)和親緣、血緣社會(huì)，這種形態(tài)的社會(huì)，天然地不利于行政監(jiān)察。就目前情況而言，科局級(jí)以下行政官員和一般公務(wù)人員幾乎全是原著居民，監(jiān)察和被監(jiān)察者均為熟人甚至有更深層次的親緣關(guān)系和利害關(guān)系，這就從人性的基礎(chǔ)上決定了縣一級(jí)行政監(jiān)察的高難度。

（2）現(xiàn)行制度的羈絆。中華大統(tǒng)一的中央集權(quán)制，一切法律規(guī)章皆出自頂層設(shè)計(jì)，地方政府只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。中華人民共和國(guó)的行政體制對(duì)地方政府的管理也是有史以來最嚴(yán)密、最有效的一個(gè)時(shí)代，其主要管理方式則是各部委制定法律規(guī)章并一桿子插到底。

（3）監(jiān)察力量的弱小。當(dāng)前的行政監(jiān)察體制是監(jiān)察局與紀(jì)委合署辦公。這一體制省以上監(jiān)察體系當(dāng)有一定的獨(dú)立性，到縣一級(jí)監(jiān)察局則只是一個(gè)名義，其職能存在形式僅僅體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)察對(duì)象的行政處分，因而一個(gè)縣級(jí)監(jiān)察局的行政監(jiān)察人員不過幾個(gè)人而已。僅從人力上就很難承擔(dān)起對(duì)幾十個(gè)政府行政部門的監(jiān)察職責(zé)。

（4）外行監(jiān)察內(nèi)行。凡是強(qiáng)勢(shì)的執(zhí)法部門都有較強(qiáng)的專業(yè)性，而監(jiān)察局工作人員往往只能掌握行政監(jiān)察的條例。通過多年實(shí)踐觀察，在工程招投標(biāo)、工程質(zhì)量驗(yàn)收等專業(yè)領(lǐng)域，即使監(jiān)察、審計(jì)等部門全程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，也只能從工作流程上進(jìn)行監(jiān)督，理論上說，這些部門完全可以在監(jiān)察部門的眼皮底下進(jìn)行違規(guī)操作，監(jiān)察部門反倒成為其違法違紀(jì)行為的哨兵和背書人。

（5）監(jiān)察手段落后。強(qiáng)勢(shì)的垂直管理部門早已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公，但行政監(jiān)察手段卻一直停留在最原始的狀態(tài)，停留在根據(jù)舉報(bào)線索的偶然查處，面對(duì)這些部門的行政過程總體狀態(tài)沒有收集掌握任何數(shù)據(jù)資源。

行政監(jiān)察革命的時(shí)代必然性和技術(shù)可行性

馬克思主義認(rèn)為，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系往往落后和制約生產(chǎn)力的發(fā)展，于是歷史發(fā)展到一定程度后就呼喚一次革命。歷史的實(shí)踐一再證明，人們的思想觀念、國(guó)家和社會(huì)組織的制度設(shè)計(jì)，永遠(yuǎn)是落后于科學(xué)和技術(shù)，正如微信這一通信技術(shù)最先追捧和使用者是年輕大學(xué)生、小商人，然后是企業(yè)和社會(huì)組織，而政府則是最后的使用者，其滯后期在三年以上。古今中外，在制度創(chuàng)新和行政方式的革命方面，政府永遠(yuǎn)體現(xiàn)出最大的保守和路徑依賴。

人類創(chuàng)造歷史必須在既定的條件下進(jìn)行，云計(jì)算和大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)和誕生必將深刻影響政府的行政行為，也必然深刻影響行政監(jiān)察方式的革命，這是從技術(shù)的視角分析。在制度和政策方面也是水到渠成，2015年9月5日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，此前財(cái)政部也出臺(tái)了政府可以向社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的政策，這就為行政監(jiān)察方式的革命提供了足夠的制度資源。如前文所述，縣級(jí)政權(quán)作為最穩(wěn)定的行政單元和直接面對(duì)行政相對(duì)人的行政終端，這一革命必然發(fā)端于基層的創(chuàng)新實(shí)踐，而不是坐等中央的頂層設(shè)計(jì)。

綜上所述，運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)進(jìn)行行政監(jiān)察，無論從理論、政策和技術(shù)層面都提供了足夠的條件，當(dāng)務(wù)之急是基層的工作機(jī)制、工作流程、組織方式再造和具體的技術(shù)解決方案。貴陽市已在全國(guó)首開先河，明確提出“數(shù)據(jù)鐵籠”的概念。先后制定印發(fā)了《貴陽市全面推進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《貴陽市2016年全面推進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”工程建設(shè)工作實(shí)施方案》等通知，對(duì)全市各機(jī)關(guān)單位進(jìn)行了思想上的統(tǒng)一，進(jìn)行了遠(yuǎn)景規(guī)劃，現(xiàn)已初具規(guī)模，目標(biāo)是把權(quán)力關(guān)進(jìn)數(shù)據(jù)的“籠子”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督和制約的規(guī)范化、科技化，推動(dòng)黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的全面落實(shí)。通過用“數(shù)據(jù)說話、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)決策”的方式科學(xué)確定權(quán)力運(yùn)行流程，減少和消除權(quán)力尋租空間，切實(shí)解決權(quán)力監(jiān)督不到位的問題。但貴陽市尚處在初始階段，在縣級(jí)尚未有成功的案例，而縣級(jí)的實(shí)踐是最具標(biāo)本價(jià)值的。

實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路線圖和保障機(jī)制

（1）搭建大數(shù)據(jù)監(jiān)察平臺(tái)。政府各職能部門所擁有的數(shù)據(jù)，除上報(bào)上級(jí)和部分結(jié)果公開外，大部分沉淀在各部門自己手中，已形成一個(gè)個(gè)數(shù)據(jù)孤島。一直以來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)各部門的監(jiān)督形式是巡視巡查、各類專項(xiàng)檢查和用舉報(bào)線索實(shí)施的紀(jì)律審查等，沒有向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)送數(shù)據(jù)的制度和慣例。這是因?yàn)檫^去的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察行為源于被動(dòng)和應(yīng)激形式的，這種工作方式?jīng)]有掌握行政數(shù)據(jù)的動(dòng)力。但運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)施行政監(jiān)察首先要搭建大數(shù)據(jù)監(jiān)察平臺(tái)，用于承載部門報(bào)送的政務(wù)數(shù)據(jù)。

（2）各部門上報(bào)清單。各部門編制和上報(bào)政府負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單、職權(quán)目錄、行政運(yùn)行流程圖和監(jiān)督機(jī)制警示圖。對(duì)涉及自由裁量的行政權(quán)制定具體的的實(shí)施細(xì)則，為實(shí)現(xiàn)按圖索驥式的紀(jì)律審查和行政監(jiān)察奠定基礎(chǔ)。

（3）制定各部門數(shù)據(jù)報(bào)送制度。制定和頒布各部門向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)送數(shù)據(jù)的紀(jì)律規(guī)定。這一規(guī)定有充分的法理支撐和政策依據(jù)，從法理上講，政府部門的數(shù)據(jù)所有權(quán)并不屬于部門，而是屬于人民，理應(yīng)向社會(huì)開放。目前世界上許多國(guó)家和政府部門的數(shù)據(jù)向社會(huì)開放的，早在2008年國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，2015年9月出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，更進(jìn)一步提出要加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的精神。只是由于這些政策各部門沒有落實(shí)的利益和動(dòng)機(jī)，同時(shí)也缺乏必要的技術(shù)手段。本著實(shí)事求是的原則，應(yīng)該要求各部門向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開放數(shù)據(jù)，形成上報(bào)是常態(tài)，不上報(bào)是例外的氛圍和慣例，無故不上報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)視為違紀(jì)。

4）研發(fā)大數(shù)據(jù)分析模型。運(yùn)用大數(shù)據(jù)碰撞分析技術(shù)，實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)大數(shù)據(jù)編織的制度鐵籠，達(dá)到用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)分析，靠數(shù)據(jù)監(jiān)督的目標(biāo)。

聘用專業(yè)數(shù)據(jù)分析機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、常態(tài)化的監(jiān)察

如前文所述，縣域熟人社會(huì)性質(zhì)和監(jiān)察力量不足、外行監(jiān)督內(nèi)行的問題，解決的唯一辦法是聘請(qǐng)專業(yè)的第三方公司。灤縣紀(jì)委近年來利用第三方公司監(jiān)督干部的紀(jì)律作風(fēng)，已收到明顯效果，證明了第三方機(jī)構(gòu)的作用是不可替代的。貴州省貴陽市用“數(shù)據(jù)鐵籠”監(jiān)督權(quán)力，也都是基于專業(yè)公司的技術(shù)支撐。目前貴陽市交通、建設(shè)、公安、衛(wèi)計(jì)委都有專業(yè)的第三方公司提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的技術(shù)服務(wù)，其工作機(jī)制是有政府職能部門提出問題，專業(yè)公司提供解決方案，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)提供預(yù)警信號(hào)，監(jiān)管部門根據(jù)分析結(jié)果和預(yù)警信號(hào)實(shí)施監(jiān)管行為。由于數(shù)據(jù)留痕、數(shù)據(jù)不可更改的機(jī)制，從根本上杜絕了人為作弊現(xiàn)象，從技術(shù)手段、制度設(shè)計(jì)、機(jī)制制衡等方面確保將權(quán)力裝進(jìn)“制度的籠子”。