易本勝

美國國家安全委員會凈評估組（國家凈評估辦公室）的基本程序及相關(guān)問題，曾在1973年短暫的7個月內(nèi)4次被寫入主要政策執(zhí)行機構(gòu)跨機構(gòu)層次的兩種文件之中：一種是授權(quán)進(jìn)行跨部門研究和應(yīng)對的“國家安全研究備忘錄”（NSSM），即《NSSM 178：國家凈評估項目》和《NSSM 186：對美—蘇軍事集團相對費用和能力的國家凈評估》；一種是記錄國家安全委員會正式立場的“國家安全決議備忘錄”（NSDM），即《NSDM 224：國家凈評估程序》和《NSDM 239：國家凈評估程序》。其中，1973年3月29日經(jīng)安德魯·馬歇爾起草的NSSM 178文件，要求界定國家凈評估程序。對此，馬歇爾等又起草并向國家安全委員會情報委員會提交了專題報告（簡稱“《報告》”），表達(dá)了國家安全委員會凈評估組關(guān)于國家凈評估程序的基本觀點，并就國家凈評估的功能特色、核心方法及議題樣板等進(jìn)行了闡述。后來情況雖有所變化，國家凈評估項目的責(zé)任交給了國防部長并在國務(wù)卿和中情局局長的協(xié)助下執(zhí)行，但總體看，其早期設(shè)計得到了較好地貫徹，相關(guān)做法一直延續(xù)至今。

工作程序

早在1953年初開始的艾森豪威爾政府時期，“國家安全委員會凈評價分委員會”（NSC）就曾進(jìn)行了被視為國家層面的凈評估，預(yù)測了美蘇戰(zhàn)略核對抗可能的“凈”結(jié)果。然而，其相關(guān)程序至今卻無從考究。對此，《報告》闡述了重新啟動、實施國家凈評估并對其結(jié)果進(jìn)行報告和協(xié)調(diào)的程序。

成立凈評估常設(shè)委員會 《報告》建議成立一個“永久性的凈評估常設(shè)委員會”，由國務(wù)院、國防部、中情局局長的代表組成，并由國家安全委員會凈評估組組長擔(dān)任主席，主要工作：一是討論并解決在實施國家凈評估方面持續(xù)存在的和正在出現(xiàn)的問題，包括方法、資源和議題形成等方面；二是討論形成可能的凈評估議題或考慮已經(jīng)提出的議題，并向國家安全委員會情報委員會提出相關(guān)建議，闡述這些議題作為國家凈評估主題的優(yōu)勢或好處。

啟動國家凈評估 《報告》詳細(xì)提出了四項程序性要求：一是國家凈評估研究應(yīng)根據(jù)總統(tǒng)或其國家安全事務(wù)助理的指示來展開。二是凈評估程序涉及的其他首長也都可以提出議題，凈評估常設(shè)委員會將考慮提出的任何議題，并向國家安全委員會情報委員會提出建議，推薦那些適于作為國家凈評估主題的議題。三是總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理用于啟動凈評估的備忘錄將對每個研究項目的范圍做出宏觀的、一般性指示，并提出要回答的主要問題。四是安排任務(wù)的備忘錄還應(yīng)分派進(jìn)行研究和生成報告的具體職責(zé)。

實施國家凈評估 《報告》認(rèn)為，通常情況下應(yīng)將生成凈評估研究報告的職責(zé)賦予那些與研究項目相關(guān)的領(lǐng)域機構(gòu)或主要負(fù)責(zé)這些領(lǐng)域的機構(gòu)。其相關(guān)程序主要有三個環(huán)節(jié)：第一，組建跨部門課題組。負(fù)責(zé)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組建一個跨部門小組來進(jìn)行研究，以確保國家凈評估所要求的廣泛性、綜合性分享。鑒于凈評估的創(chuàng)新性和試驗性，以及在形成合適方法方面的局限性，參加凈評估的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡可能把最優(yōu)秀、最有能力的人才安排到凈評估工作組，并確保這些人不受其他任務(wù)的干擾。第二，提供術(shù)語表和研究提綱。當(dāng)受命進(jìn)行一項國家凈評估后，負(fù)責(zé)研究的機構(gòu)將咨詢國家安全委員會辦事人員，然后提供一份參考術(shù)語表和合適的研究提綱。第三，成立指導(dǎo)小組。該指導(dǎo)小組將由受領(lǐng)任務(wù)的機構(gòu)、國家安全委員會辦事人員、以及主責(zé)機構(gòu)認(rèn)為合適的任何其他機構(gòu)的代表共同組成，主要發(fā)揮四個作用，即：改進(jìn)參考術(shù)語表和研究提綱，也就是確定概念和項目研究框架；將各部分研究任務(wù)分配給相應(yīng)的工作組，并搞好分工協(xié)作；根據(jù)研究期限設(shè)定時間節(jié)點，以有效控制工作進(jìn)程；具體解決關(guān)于實施研究的程序性問題。然而，1973年11月27日的NSDM 239號文件表明情況有了變化，“總統(tǒng)指示將凈評估項目的責(zé)任交給國防部長”，要求“國防部長在國務(wù)卿和中情局局長的協(xié)助下，執(zhí)行國家凈評在項目。”對于這些程序，國防部可以選擇性執(zhí)行，也可以另行創(chuàng)建，只是國家安全委員會從此難以置喙了。

協(xié)調(diào)和報告程序 《報告》提出三個步驟。一是適當(dāng)協(xié)調(diào)、消除分歧。在進(jìn)行研究時，主責(zé)機構(gòu)將確保進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，以便在盡早階段發(fā)現(xiàn)存在分歧的地方，合理進(jìn)行解決。對于存在巨大分歧的地方必須闡述清楚，并準(zhǔn)備好相關(guān)證據(jù)和替代觀點。如果分歧處理后仍存在問題，將提交凈評估常設(shè)委員會解決。二是匯總整合、形成報告。研究的主責(zé)機構(gòu)將整合各部分的研究，并在咨詢指導(dǎo)小組成員后形成最終報告。三是全面協(xié)調(diào)、送審提交。報告完成后，將在受領(lǐng)任務(wù)的所有機構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，再提交國家安全委員會情報委員會審查，最終提交總統(tǒng)和國家安全委員會。需要指出的是，根據(jù)NSDM 239號文件精神，國家安全委員會凈評估組及相關(guān)授權(quán)盡數(shù)轉(zhuǎn)移至國防部凈評估辦公室，馬歇爾從此開始執(zhí)行他自己授權(quán)的凈評估，但不必向自己請示匯報，也不用評價自己的成果，可以在沒有任何時間和任務(wù)壓力下自由地工作，形成了一個非常奇特和有趣的現(xiàn)象。

功能特色

國家凈評估旨在通過發(fā)現(xiàn)并闡述重大國家安全問題的本質(zhì)，為最高層政策制定者提供深刻見解。它關(guān)注最寬泛意義上的國家安全，不僅包括純軍事問題，還包括政治、經(jīng)濟、技術(shù)問題。但它并非通常意義上針對議題的評估，也不應(yīng)期望其能針對近期決策提出政策建議。相反，它應(yīng)該為設(shè)計后續(xù)研究提供依據(jù)，而后續(xù)研究旨在提出解決方案和政策建議。《報告》就其功能特色提出的三種看法，實質(zhì)上闡述了凈評估的獨特之處和發(fā)展相應(yīng)方法的需求。

首要角色是診斷而不是形成解決方案。就是旨在提供對問題與機遇的診斷，而非行動建議。這種分析的初衷是清晰描述和勾畫正在出現(xiàn)的國家安全相關(guān)問題，以便形成提綱挈領(lǐng)的認(rèn)知。一方面，這些研究應(yīng)回答如下問題：美國存在問題嗎？問題有多大？正在變大還是變小？最主要的驅(qū)動因素是什么？這些因素的趨勢是什么？另一方面，主要聚焦于美國政府采取行動的機會，而不僅是它必須應(yīng)對的問題。強調(diào)對機遇的診斷很重要，包括對問題的澄清，因為這有助于消除大多數(shù)政策分析中只聚焦于問題的現(xiàn)象?！秷蟾妗氛J(rèn)為，在過去研究中對于固有問題的實質(zhì)進(jìn)行分析，以及提出解決問題的方案，往往是混在一起的。還有一些情況是分析方法被用于提出解決方案，或是對傾向的政策選項過早做出判斷。結(jié)果導(dǎo)致分析功能遭到弱化。因此，有必要讓一種分析指向?qū)栴}和機遇的診斷。因為第一，許多新的問題領(lǐng)域正在出現(xiàn)，對其實質(zhì)的更好勾畫和認(rèn)知對政策制定者特別有用。第二，只進(jìn)行診斷的分析可以對解決方案提出客觀、綜合的評估。第三，更好的診斷可以引起后續(xù)為制定政策而進(jìn)行的更好的研究。

首要目標(biāo)是為政策制定者提供一種新的協(xié)助。凈評估能為國家層面政策制定者提供新的洞察力，但不應(yīng)把它視作現(xiàn)有分析手段的替代品或?qū)κ?，國家防?wù)規(guī)劃和情報界針對外國能力或武器系統(tǒng)所作的分析是軍事規(guī)劃的基礎(chǔ)。應(yīng)將凈評估視為一種具有創(chuàng)新性和潛在實用性的輔助分析手段，提供美國與潛在對手或競爭者在項目、政策和軍隊等方面客觀全面的對比分析。《報告》強調(diào)國家凈評估有三個不同之處。其一，它們不同于情報威脅評估，因為其中包括了美國軍隊、項目和政策的內(nèi)容，它們通常聚焦于對比美國與其對手的能力、條令、戰(zhàn)略和項目。其二，它們不同于對情況的軍事評估，因為包含了情況的政治、經(jīng)濟、技術(shù)等方面。其三，它們不同于大部分政策分析，只進(jìn)行評估或診斷，不是提出問題解決方案。

核心方法在于它僅僅聚焦于評估。當(dāng)時條件下實施凈評估并沒有必要發(fā)展一種新的研究方法，如新的分析模型、特別的推演技術(shù)或模擬方法等，國家安全相關(guān)研究使用的分析工具可能就足夠用了。但是，未來在進(jìn)行并完成凈評估后，就可能逐步涉及常規(guī)技術(shù)之外的不同方法，如何更好地進(jìn)行凈評估的知識和經(jīng)驗就會積累起來，更有用的方法途徑也將漸次清晰。第一，聚焦于比較分析。例如美國和蘇聯(lián)軍隊的比較，需要有更好的方法總結(jié)軍隊的能力、衡量資源耗費。應(yīng)當(dāng)促進(jìn)這種比較的方法得到改善。第二，聚焦于診斷分析。要求對美國和對手的優(yōu)勢、局限和問題作出更為客觀和綜合的評估。需要有尋找、描述、衡量相對優(yōu)勢或劣勢的更好方法。第三，聚焦于趨勢分析。要求有更好的總結(jié)性指標(biāo)，以描述趨勢，并在美國與對手之間進(jìn)行比較。

議題樣板

國家凈評估研究的議題應(yīng)在宏觀背景下涉及美國國家安全事務(wù)，其范圍應(yīng)適于展現(xiàn)政策制定者感興趣的問題和機遇，議題類型主要有如下五種。

地區(qū)平衡 美國和蘇聯(lián)將繼續(xù)競爭在第三地區(qū)的影響力。因此，對美蘇雙方在地區(qū)競爭中的能力進(jìn)行比較分析，將是政策制定者感興趣的。美蘇雙方軍事、政治和經(jīng)濟活動對地區(qū)平衡可能產(chǎn)生影響，對這種影響進(jìn)行的凈評估包括軍隊部署的穩(wěn)定狀態(tài)、快速反應(yīng)部隊，外國援助項目，經(jīng)濟和政治陣營等，依目的分為四個方面。一是評估美蘇雙方影響特定關(guān)鍵地區(qū)力量平衡的相對能力，包括描述美蘇能力比較的過去和未來趨勢。二是分析各地區(qū)平衡的實質(zhì)，找到可能導(dǎo)致平衡變化的因素，以及美蘇活動對平衡的相對影響。三是在可信的場景和背景中，評估雙方現(xiàn)在的或計劃中的行動是否合適。四是評估各方在不同時間段內(nèi)可以組建的部隊水平，并評估所關(guān)注的場景下導(dǎo)致局勢升級的關(guān)鍵階段。這種研究將由幾個部分構(gòu)成，其每個部分主要針對一個特定活動，各部分相互關(guān)聯(lián)。它將描述區(qū)域內(nèi)的最初狀況、歷史沿革、現(xiàn)實態(tài)勢和未來趨勢，相關(guān)各國政府的利益和目標(biāo)等，并比較美蘇影響地區(qū)力量平衡的能力，為認(rèn)清問題和機遇、美國的地區(qū)目標(biāo)提供基礎(chǔ)。

戰(zhàn)略平衡 美蘇將繼續(xù)發(fā)展、部署、維持用于跨洲打擊的軍隊?！秷蟾妗氛J(rèn)為，對美蘇戰(zhàn)略思想和項目的互動進(jìn)行評估既可以幫助美國理解蘇聯(lián)在做什么，也有助于評價美國自己的項目。對美蘇戰(zhàn)略思想和項目的互動進(jìn)行評估應(yīng)當(dāng)包括四個方面。第一，評估一方對戰(zhàn)略平衡和威懾實質(zhì)的觀點及預(yù)期在多大程度上影響了另一方。第二，評估一方通過特定項目、活動希望達(dá)到的懾止效果。第三，評估各方的跨洲攻擊部隊和其他軍隊的關(guān)系，及其對威懾的貢獻(xiàn)，包括對“存在”概念的評價。第四，評估對各方的長期性影響在多大程度決定了與戰(zhàn)略部隊相關(guān)的活動類型和數(shù)量。

美蘇軍事體系的經(jīng)濟學(xué)比較 無論是否真實發(fā)生戰(zhàn)斗，美蘇將持續(xù)在生成、維持和運行各種作戰(zhàn)部隊方面展開國際競爭。《報告》認(rèn)為，當(dāng)時維持某種規(guī)模軍事體系的耗費正在急劇增加，至少在美國是這樣。如果能回答美國是否在與蘇聯(lián)的競爭中為維持相對軍事力量態(tài)勢而開銷太大，這樣的研究是政策制定者們感興趣的。對美蘇生成、維持和運用軍事力量的資源消耗和能力的比較分析，主要包括四個方面。其一，詳細(xì)描述和比較這些部隊，包括其歷史和未來趨勢。其二，考察其廣泛的耗費和能力。其三，描述美國相對的優(yōu)勢或劣勢，并分析其趨勢。其四，試圖診斷那些決定相對優(yōu)勢或劣勢的潛在因素。

美蘇之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò) 在持續(xù)的緩和氣氛中，美蘇之間競爭的本質(zhì)將發(fā)生變化和演變?！秷蟾妗氛J(rèn)為，分析競爭的本質(zhì)是什么，及其主導(dǎo)性因素和預(yù)期的方向?qū)⑹钦咧贫ㄕ邆兏信d趣的。對美蘇競爭的本質(zhì)進(jìn)行的凈評估應(yīng)包括三個方面。第一，評估美蘇各種關(guān)系的趨勢和其中的問題與機遇。美蘇關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜，評估從美蘇關(guān)系網(wǎng)絡(luò)理論中得出的啟示，以辨識或確認(rèn)各種關(guān)系中的哪個趨勢將有利于美國利益，而哪些不利于美國利益，以及各種情況下的問題和機遇。第二，評估美國政策選項的本質(zhì)或美國塑造蘇聯(lián)行為以促使其向預(yù)期道路前行的機遇。這些評估應(yīng)在一個非常宏觀的基礎(chǔ)上進(jìn)行，充分考慮如何運用國家安全大背景下的政治、經(jīng)濟、技術(shù)、社會以及軍事等可利用的工具。第三，評估蘇聯(lián)政治、經(jīng)濟、軍事體系中存在的問題和機遇，以及那些蘇聯(lián)主動行為和政策行動所展示的問題和機遇。

比較美蘇情報活動 美蘇兩國領(lǐng)導(dǎo)和政策制定者都有很多途徑可以了解另一方的政策、項目和活動。由于各種原因，情報工作在其中占據(jù)了特殊的位置，包括生成信息所需要的資源、形式、內(nèi)容和可靠性等?！秷蟾妗氛J(rèn)為，比較分析兩個國家如何收集秘密情報信息并將其推送給最高層領(lǐng)導(dǎo)將是一個興趣點。其目的不僅在于發(fā)現(xiàn)那些美國處于劣勢的方面，而且在于展示對方形成對美國認(rèn)知的手段。對美蘇情報活動的凈評估，主要包括三個方面。一是比較雙方收集、處理、生成完整情報的活動。二是評估各個系統(tǒng)將情報推送給最高領(lǐng)導(dǎo)人的手段，以及這些情報在領(lǐng)導(dǎo)人形成對對方認(rèn)知的過程中發(fā)揮的作用。三是評估雙方因信息的可獲得性而導(dǎo)致的問題和機遇。例如，奧加可夫在20世紀(jì)70年代分析認(rèn)為美國的信息技術(shù)可能帶來新的軍事技術(shù)革命，并會給美軍在未來戰(zhàn)爭中帶來優(yōu)勢。馬歇爾受此啟發(fā)并認(rèn)為，既然蘇聯(lián)人覺得這些武器和技術(shù)那么重要，可能會改變力量平衡，那么美國就應(yīng)該大量購買和開發(fā)這些武器，使蘇聯(lián)人認(rèn)為他們沒有優(yōu)勢，因此避免在歐洲同美國發(fā)生沖突。這是一個典型的利用對手的認(rèn)知采取的勸阻策略。

責(zé)任編輯：劉靖鑫