汪洋

立法后評估，就是在法律法規(guī)和規(guī)章制定出來并運行一段時間之后，由立法部門、執(zhí)法部門以及社會公眾、專家學(xué)者等，采用社會調(diào)查、定量分析、成本效益計算等多種方式，對法律法規(guī)和規(guī)章在實施中的效果進(jìn)行分析評價，對法律法規(guī)自身的缺陷及時加以矯正和修繕的過程。它既是對立法的效益評估，也是根據(jù)實際情況對立法的再次調(diào)試。立法后評估工作是了解地方性法規(guī)實施狀況的重要形式，是檢驗地方立法成效的有效方法，有利于增強(qiáng)地方性法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性和有效性，有利于提升立法水平，使立法更加科學(xué)、民主，為保障民生、促進(jìn)發(fā)展提供法制保證。

黨的十八屆四中全會《決定》指出，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?？茖W(xué)規(guī)范立法后評估工作，是加強(qiáng)立法工作、提高立法質(zhì)量的新探索。立法法第六十三條規(guī)定：“全國人民代表大會有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估，評估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報告?！遍_展立法后評估，按照立法實踐者的理解就是為法律、法規(guī)的立、改、廢設(shè)立一個“檢驗閥”，采取“回頭看”的方式，對現(xiàn)行法律法規(guī)實施后的“跟蹤問效”。通過立法后評估，檢驗和衡量立法工作中的立法原則和立法精神是否合法，相關(guān)制度設(shè)計和立法程序與技術(shù)是否規(guī)范合理，立法內(nèi)容是否與實際相符，規(guī)范的條款在實際中是否管用，立法質(zhì)量高不高、實施中所產(chǎn)生的社會效果好不好等問題。在依法治國方略指引下，在中國特色社會主義法律體系已基本形成的今天，無論是國家層面的立法，還是地方立法都已越過數(shù)量立法、粗放立法的數(shù)量型發(fā)展階段，已經(jīng)步入了科學(xué)立法、精細(xì)立法的質(zhì)量型發(fā)展的嶄新階段。法治建設(shè)不斷向前推進(jìn)的現(xiàn)實也迫切需要將立法后評估提上重要的議事日程。習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出，“立法領(lǐng)域面臨著一些突出問題，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強(qiáng)；立法效率需要進(jìn)一步提高?！睂W(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列重要講話，就是要將講話精神真正落實于工作實際之中，自覺地將講話精神作為我們做好立法工作的指引。

開展立法后評估，就是要針對立法工作和法律法規(guī)的實施做一次科學(xué)、客觀地評價，用檢驗的方法對所立法律法規(guī)作出合法合理的評判，用科學(xué)民主的方式檢測法律法規(guī)是否務(wù)實管用，以此來進(jìn)一步促進(jìn)法律法規(guī)的完善和實施。而立法后評估成果的應(yīng)用，主要還是通過起草評估報告等形式對評估成果加以總結(jié)和固化，并由特定主體對評估結(jié)果開展有針對性的應(yīng)用。顯然，立法后評估成果的應(yīng)用是其發(fā)揮社會功效的具體措施和有效途徑。通過應(yīng)用，評估成果才能得以從相對靜態(tài)的報告、建議和意見，轉(zhuǎn)化為對立法工作有指導(dǎo)意義的意見和建議。

重視對立法后評估成果的應(yīng)用，（1）有利于保障和促進(jìn)法律法規(guī)的實施。首先，從人大本身而言，立法后評估成果是人大開展相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法檢查活動的重要依據(jù)。因為評估報告是經(jīng)過對大量數(shù)據(jù)、案例分析和調(diào)研論證的基礎(chǔ)上形成的，是對某一法律法規(guī)的全面“體檢”，并以此而提出的意見和建議都是來自實際執(zhí)法一線的反映。評估成果體現(xiàn)的是對法律法規(guī)實施的指導(dǎo)，是借助對法律法規(guī)實施的了解，以此確認(rèn)和分清執(zhí)法中法律法規(guī)自身問題和實施中的問題。如果是執(zhí)行中的問題，則應(yīng)通過改善執(zhí)法、完善執(zhí)法措施予以解決。此外立法后評估還能發(fā)揮舉一反三的功效，通過立法后評估，發(fā)現(xiàn)立法中具有普遍性、規(guī)律性的問題，在今后的立法中予以避免和防止出現(xiàn)同樣的問題，從而指導(dǎo)立法工作。其次，從行政部門而言，立法后評估成果能夠及時督促相關(guān)部門依法制定相關(guān)配套制度或改進(jìn)執(zhí)法工作。（2）有利于提高立法工作水平。通過開展立法后評估，及時對立法工作實行回頭看，全面認(rèn)真回顧和總結(jié)立法工作經(jīng)驗，努力查擺立法工作中存在的問題和不足，為今后更好地開展立法工作創(chuàng)造更好的條件，打下良好基礎(chǔ)。（3）有利于及時啟動相關(guān)法規(guī)的修改或廢止程序。因為評估報告所提出的修改和廢止方面的意見和建議，都可作為啟動修改廢止程序的重要參考和依據(jù)。總之重視立法后評估成果的應(yīng)用，就為法規(guī)的修改和完善提供了切實、可靠的保障和充足的現(xiàn)實依據(jù)。（4）有利于推進(jìn)普法教育。通過向社會公開征求意見和民意調(diào)查等民主方式，向社會和公眾普及相關(guān)法律、法規(guī)知識，有效提升公民學(xué)法、執(zhí)法、守法意識，能夠產(chǎn)生積極而良好的法制效應(yīng)。

目前地方人大圍繞立法后評估，實踐和探索出了一些很好的方法，其中立法后評估的制度建設(shè)已經(jīng)逐步建立，形成了涵蓋整個立法后評估工作的制度性規(guī)范，且具有較強(qiáng)的針對性和操作性，評估效果正逐步彰顯，對立法工作已經(jīng)產(chǎn)生了積極的效果。但是，目前就立法后評估工作而言，仍然存在著一些問題，一是重評估過程，輕或忽視評估成果的實際應(yīng)用。在評估工作中，制訂了包括評估原則、評估目的、評估對象、評估形式、評估方法、評估步驟以及評估保障和評估報告的形成等較為詳細(xì)的評估方案，可是往往僅注重過程的實際操作，而對所形成的評估報告卻擱置一邊或束之高閣，形成“評了評了”的工作結(jié)局。二是重評估形式，輕評估結(jié)果的形成。評估工作重心偏離，對評估工作過程中所采取的形式格外看重，點上面上調(diào)研，走出去請進(jìn)來問計，極盡多種方式，開展意見征求。大量的前期工作計劃周密，富有成效。可對后期的評估報告的形成卻草率從事，對大量數(shù)據(jù)和資料不做深入分析和研判，僅僅作出簡單肯定，提幾條非常原則性的意見和建議，形成的評判結(jié)果往往缺乏針對性和實用性。究其原因，主要是目前評估成果應(yīng)用方面還尚缺上位法依據(jù)，缺乏較為成熟的制度規(guī)范；一些操作層面的做法還在逐步探索之中，缺乏對評估成果如何應(yīng)用的具體經(jīng)驗和方法，甚至在個別地方所形成的制度性規(guī)范中回避了這一事項。由此，一是形成評估工作的“虎頭蛇尾”；二是形成評估工作價值的浪費；三是不利于評估工作目的的最終實現(xiàn)，同時也不利于立法工作的有序推進(jìn)和立法質(zhì)量的提高。因此，需予以高度重視，堅持在實踐中摸索總結(jié)，積極探尋和實踐評估成果應(yīng)用的好方法、好形式，避免和杜絕立法評估工作過程與評估結(jié)果的脫節(jié)，使評估成果在立法工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

評估工作實踐表明，評估本身不是目的，而在于對立法后評估成果的應(yīng)用，或者說是對評估成果價值的實際檢驗，即如何“對癥下藥”。通過評估，確認(rèn)哪些是法規(guī)執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，哪些是法規(guī)本身的問題，為法規(guī)的立改廢提供依據(jù)，為增強(qiáng)立法質(zhì)量提供指導(dǎo)，為提高執(zhí)法水平提供助力。如何應(yīng)用評估成果，目前還沒一個相對統(tǒng)一的做法，并且也缺乏相對成熟的制度規(guī)范。據(jù)了解各地做法不一，有的僅作為立法工作的參考；有的提請主任會研究；有的將評估報告送常委會組成人員作為審議相關(guān)法規(guī)的依據(jù)和參考；有的經(jīng)主任會議同意提請常委會審議；有的在評估結(jié)束后，將評估報告及整改情況向社會公布。以上對評估成果的處理方式，雖在一定程度上都有其合理的成分，且也是對評估成果具體應(yīng)用的實踐探索。但是從評估工作的完整性衡量，似乎還不能說是評估工作的真正結(jié)束。因為，這樣的方式僅僅是將評估成果還停留在一定的工作層面，評估成果還沒有真正“落地”，也就是說評估成果還沒有得到真正的落實，還沒有在立法工作實踐中得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

合肥市人大常委會積極探索立法后評估，認(rèn)真總結(jié)立法工作經(jīng)驗，從如何進(jìn)一步提高和完善立法機(jī)制、提高立法質(zhì)量，保證法規(guī)的社會適應(yīng)性、針對性和可行性的基礎(chǔ)上，于2014年審議通過了立法后評估辦法。制度形成之后，就實施了有益的探索和實踐。一是將開展立法后評估工作與常委會年度立法計劃相銜接，也就是凡納入年度立法計劃的修改或廢止類項目，規(guī)定都應(yīng)開展評估。如2016年6月常委會將審議《合肥市城市供水條例》修改草案，常委會4月份就將該條例的評估報告列入了常委會議題，提請常委會審議，使得常委會組成人員在審議條例修改草案之前，就能夠為正式審議條例修改草案“預(yù)熱”。二是在常委會審議法規(guī)案之前，就完成并形成了評估報告。如《合肥市城市供水條例》的立法后評估工作，在2016年年初就啟動了評估工作事項，并于4月份形成了評估報告，讓常委會組成人員提前了解和掌握待審議的法規(guī)案相關(guān)情況和問題，為審議工作奠定了基礎(chǔ)，也等于讓常委會組成人員提前進(jìn)入了審議“角色”。這樣的做法受到常委會組成人員的充分認(rèn)可。常委會組成人員在審議評估報告時一致認(rèn)為，評估報告客觀的、實事求是的反映了《條例》的立法后情況，所提出的意見和建議針對性強(qiáng)，建議條例草案修改部門應(yīng)認(rèn)真研究評估報告，將評估結(jié)果作為條例草案修改工作的重要依據(jù)和參考，充分吸收評估報告中的意見和建議，將評估成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用到《條例》修改工作之中。在隨后市政府提請市人大常委會審議的條例修改草案中，修改和增刪的主要條款內(nèi)容基本都是來自評估報告的意見和建議，使評估成果得到了很好落實。

實踐證明，人大重視評估成果的應(yīng)用，在應(yīng)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上積極探索，勇于實踐，對于有效提升立法水平，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)立法的針對性和可操作性，真正將立法務(wù)實管用原則落到實處，評估成果的轉(zhuǎn)化工作就能加快，評估成果就能得到充分顯現(xiàn)，就能真正做到評而管用。

（作者單位：安徽省合肥市人大常委會法工委）