徐菁菁

對于韓國來說，選擇首爾與世宗“雙首都”的模式，安全考慮，也是經(jīng)濟(jì)與政治選擇。

韓國新行政首都世宗市位于首爾以南約120公里，面積465平方公里，約為首爾的3/4。它得名于創(chuàng)立韓文的朝鮮王朝圣君世宗大王，意思是“世界之最”。2012年7月1日，這座韓國歷史上最年輕的特別自治市正式成立。韓國國務(wù)總統(tǒng)室、企劃財(cái)政部、國土海洋部、環(huán)境部等1室9部2處2廳及下設(shè)機(jī)構(gòu)等36個(gè)機(jī)關(guān)從2012年下半年開始遷往世宗市，成為首爾政治功能疏解的第一步。

2012年7月，一名男子在韓國世宗市天文臺(tái)內(nèi)望向外面的建筑工地。世宗市行政首都在這年7月2日正式投入使用

在韓國都市化的歷史中，首都首爾的一極中心是近40年間形成的形態(tài)。日據(jù)時(shí)期，日本視韓國為提供日本國力擴(kuò)張的樞紐和支點(diǎn)，遂于朝鮮半島建立不少微城市，包括位于北部的平壤、新義州和咸興建立重工業(yè)基地，南部的木浦、大邱和釜山則建成農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)，大致形成了朝鮮半島的平衡發(fā)展。但自南北對峙和戰(zhàn)爭結(jié)束以后，20世紀(jì)60年代樸正熙執(zhí)政時(shí)期，政府大力推行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，透過政府直接介入在首爾設(shè)立工業(yè)區(qū)。從20世紀(jì)70年代以來，國家基礎(chǔ)設(shè)施投資中的67%集中于首都圈，而地方僅為33%。首爾對其他地區(qū)資源吸引力日益強(qiáng)勁，迅速成為韓國無可撼動(dòng)的經(jīng)濟(jì)中心。

關(guān)于如何處理一個(gè)超重量級首都，半個(gè)多世紀(jì)來，韓國國內(nèi)從未停止過討論。早在60年代初，現(xiàn)任韓國總統(tǒng)樸槿惠的父親、當(dāng)時(shí)的韓國總統(tǒng)樸正熙就認(rèn)為韓國有遷都的必要。1977年，他首次提出了要將首都自首爾遷往中部地區(qū)的設(shè)想。當(dāng)時(shí)，樸正熙的主要考慮是“避戰(zhàn)”——首爾距離朝韓分界線只有40公里距離。兩年后，樸正熙遇刺身亡，遷都想法被擱置。不過首爾的安全憂慮一直存在，特別是“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，駐韓美軍做出戰(zhàn)略調(diào)整，從首爾周邊向韓國腹地南撤。

2003年，盧武鉉上臺(tái)。他在競選時(shí)即以遷都作為執(zhí)政承諾，入主青瓦臺(tái)后便迅速啟動(dòng)了相關(guān)的調(diào)研和籌備工作。盧武鉉與樸正熙的時(shí)代已經(jīng)不同。他和前任總統(tǒng)金大中都對朝鮮持溫和態(tài)度，彼時(shí)的安全擔(dān)憂讓位于更為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)考慮。一方面，首爾及其首都圈的負(fù)載已經(jīng)飽和。以最基本的指標(biāo)城市人口占國家總?cè)丝诘谋戎貫槔?，首爾達(dá)21.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東京的6.4%，倫敦的12.3%和紐約的2.8%。若以首都圈來看，首爾首都圈面積占國土面積11.8%，人口卻占到全國的46.3%。2000年，首爾市集中了韓國各種企業(yè)總數(shù)的29.7%，國內(nèi)生產(chǎn)總值的28.8%，金融、機(jī)關(guān)、商店總數(shù)的41.6%，批發(fā)零售額的37.4%。首都圈的區(qū)域總產(chǎn)值占全國的48.0%，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)的比例分別為49.3%和46.6%，存款和貸款分別為68.1%和65.2%。

全世界罕見的集中化程度給城市運(yùn)行帶來了巨大困擾。1980年，首爾市內(nèi)車輛運(yùn)行速度為每小時(shí)30公里，1998年減少到每小時(shí)13公里，產(chǎn)生的交通堵塞費(fèi)用2000年達(dá)到4.7萬億韓元。首都圈的大氣污染與發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)其他城市相比非常嚴(yán)重，年社會(huì)費(fèi)用達(dá)10萬億韓元。同時(shí)，首都圈內(nèi)地價(jià)相當(dāng)于全國平均值的4.6倍，使得住宅等基礎(chǔ)設(shè)施的正常供給，受到嚴(yán)重困擾。

從60年代開始，韓國政府不斷推出各種《大城市人口防止對策》，不斷更新首都圈整備基本計(jì)劃，以抑制首爾乃至首都圈的規(guī)模膨脹，但都未能取得顯著效果。在行政功能疏散方面，政府曾經(jīng)把財(cái)政經(jīng)濟(jì)部、產(chǎn)業(yè)資源部等9個(gè)部類機(jī)關(guān)分散到果川市，把鐵道廳、統(tǒng)計(jì)廳等11個(gè)廳類機(jī)關(guān)分散到大田市。但是，前者遷到地屬于首都圈范圍，在空間上未能起到分散的作用，后者屬于與社會(huì)各部門的直接聯(lián)系性不強(qiáng)的機(jī)關(guān)，并沒有緩解首都的一極化。

盧武鉉政府遷都之策的另一個(gè)原因和今天日本的“地方創(chuàng)生”政策考慮相似。韓國有兩個(gè)經(jīng)濟(jì)圈：首爾經(jīng)濟(jì)圈以及釜山經(jīng)濟(jì)圈，而韓國中部則是一個(gè)經(jīng)濟(jì)塌陷地帶。忠清道、江原道等區(qū)域被許多韓國人稱為“無家的孤兒”。這些“孤兒”尤其是忠清道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，以農(nóng)業(yè)為主，民眾生活水平也較低。韓國國會(huì)經(jīng)過多次的協(xié)商最終決定在忠清南道燕岐郡與公州交界處建設(shè)新行政中心復(fù)合型都市，即世宗市。從選址來看，世宗市位于韓國國土的幾何中心，通過高速公路、航空、鐵路在兩小時(shí)內(nèi)可達(dá)全國大部分地區(qū)。

遷都同時(shí)附帶有政治斗爭的考慮。韓國幾乎歷屆所有總統(tǒng)都來自新國家黨和民主黨兩大黨派。前者的大本營在以釜山為中心、由東南部慶尚南道和慶尚北道組成的“嶺南地區(qū)”;后者的大本營以光州為中心、由西南部全羅南道和全羅北道組成。韓國各派政治勢力要想取得執(zhí)政權(quán)，除在首爾地區(qū)爭奪外，還要依仗各自地區(qū)的支持。當(dāng)年金大中能夠成功成為首位在野黨領(lǐng)袖入主青瓦臺(tái)，其關(guān)鍵因素之一就是有效拉攏扎根忠清道的前韓國中央情報(bào)局局長金鐘珌。2002年韓國總統(tǒng)大選時(shí)，民主黨候選人盧武鉉提出有關(guān)遷都的競選口號(hào)，立即得到中部地區(qū)選民的青睞，才以微弱優(yōu)勢上臺(tái)。

雖然盧武鉉的目標(biāo)是遷都，但遷都計(jì)劃在2004年被裁定為違反憲法而擱淺，世宗市的目標(biāo)定位變成了“行政中心城市”。2008年，新國家黨的李明博執(zhí)政后一度打算放棄該項(xiàng)計(jì)劃。時(shí)任國務(wù)總理鄭云燦曾表示，世宗市原方案將導(dǎo)致政府部門分割、行政效率低下。當(dāng)時(shí)，根據(jù)規(guī)劃，包括8.5萬億韓元（約合73.29億美元）政府撥款，總計(jì)22.5萬億韓元（194億美元）資金正用于興建基礎(chǔ)設(shè)施、政府建筑以及居民住宅。李明博屬意把世宗改造為商務(wù)、教育和科研城市，但遭到國會(huì)國土海洋委員會(huì)否決，同時(shí)，黨內(nèi)競爭對手樸槿惠也拉攏黨員反對。2010年，新國家黨在國會(huì)選舉中慘敗，李明博最終讓步，并于同年12月頒布《有關(guān)成立世宗市的特別法》，世宗市作為新行政中心的地位得以確立。

韓國首爾江南區(qū)的街道

按照規(guī)劃，韓國中央部門中包括青瓦臺(tái)和國會(huì)在內(nèi)的外交、統(tǒng)一、法務(wù)、國防、行政安全、女性等部門留在首爾，其他16個(gè)中央行政機(jī)關(guān)和20個(gè)相關(guān)部門的1萬名公務(wù)員在2014年完成搬遷。

根據(jù)2014年世宗特別自治市公布的《2030世宗都市基本規(guī)劃》，世宗特別自治市將包括中央行政功能區(qū)、城市行政區(qū)、文化和國際交流區(qū)、大學(xué)和研究區(qū)、新興知識(shí)區(qū)、醫(yī)療和福利區(qū)六個(gè)功能區(qū)。城市建設(shè)分三個(gè)階段：2007到2015年，主要完成城市的中央行政功能、城市行政功能、政府部門研究功能、國際交流和文化功能，以及大學(xué)功能，人口規(guī)劃規(guī)模為15萬人左右;2016到2020年，主要完成城市的新興知識(shí)功能、醫(yī)療和福利功能，人口規(guī)劃規(guī)模為30萬人左右;2021到2030年將完善并加強(qiáng)前階段所建設(shè)的六個(gè)功能區(qū)，達(dá)到50萬的人口規(guī)模。

世宗的中央行政區(qū)位于韓國四大江之一的錦江之濱，新辦公樓群的屋頂相互聯(lián)結(jié)成一體，整體彎曲盤旋呈巨大的龍形，總體長度達(dá)3.5公里，占地面積60萬平方米，規(guī)模足有現(xiàn)果川中央行政區(qū)的三倍大，但世宗市的第一發(fā)展階段稱不上順利。在韓國“遷都”世宗市一周年時(shí)，韓國《文化日報(bào)》聯(lián)合世宗工會(huì)聯(lián)合會(huì)，對韓國企劃財(cái)政部、國土交通部、環(huán)境部、海洋水產(chǎn)部、公正交易委員會(huì)等五個(gè)部委的公務(wù)員進(jìn)行了問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，在世宗市廳工作的公務(wù)員中，有69.1%的人認(rèn)為在世宗市廳工作不如在其他市廳工作方便。有59.3%認(rèn)為“世宗市沒有任何優(yōu)點(diǎn)”。雖然為了改變世宗市處理業(yè)務(wù)效率低下的現(xiàn)狀，韓國政府已經(jīng)構(gòu)建了電視會(huì)議系統(tǒng)，但大多數(shù)人仍然認(rèn)為現(xiàn)狀沒有任何改善。由于城市配套的生活設(shè)施仍不完善，公共交通設(shè)施缺乏，周邊許多高速公路、鐵路也仍在建設(shè)中，住宅小區(qū)的商街餐館、咖啡館等店鋪稀少，居民想去大型超市或綜合醫(yī)院只能開車20分鐘到大田市，許多在世宗工作的公務(wù)員還是選擇白天在世宗辦公，晚上在首爾居住，兩地奔波。這也就意味著居民消費(fèi)對世宗市經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)甚微。一個(gè)自給自足，并能夠帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二首都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建成。