賀金瑞

鄉(xiāng)村社會(huì)治理：中國(guó)傳統(tǒng)民族地方與現(xiàn)代內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村

賀金瑞

進(jìn)入新世紀(jì)以來，學(xué)界持續(xù)關(guān)注包括民族地方在內(nèi)的基層社會(huì)鄉(xiāng)村治理問題。30年農(nóng)村改革發(fā)生了一系列變化，稍許回顧有這樣三個(gè)步驟的改革：第一步是實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革。農(nóng)民獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，與此同時(shí)，新中國(guó)成立以來國(guó)家以人民公社管理的農(nóng)村集體所有制鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了重大變化，農(nóng)牧民有了個(gè)人自主經(jīng)營(yíng)的身份和權(quán)利，以及在農(nóng)村開始逐步實(shí)行的村民自治的基層社會(huì)。第二步是國(guó)家實(shí)行以農(nóng)村稅費(fèi)改革為核心的國(guó)民收入分配關(guān)系改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革，是國(guó)家規(guī)范農(nóng)村分配制度、遏制面向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和亂攤派，從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的一項(xiàng)重大措施。它切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)改革牽連著基層政權(quán)建設(shè)，過去縣鄉(xiāng)級(jí)政府整體支配基層鄉(xiāng)村社會(huì)條件發(fā)生轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步減少了可動(dòng)用的體制內(nèi)資源條件，產(chǎn)生了鄉(xiāng)村治權(quán)的弱化現(xiàn)象。我國(guó)著名鄉(xiāng)村問題研究專家于建嶸、何建明、溫鐵軍等人指出，我國(guó)鄉(xiāng)村存在“強(qiáng)發(fā)展、弱治理”現(xiàn)象，認(rèn)為“基層治理體制蘊(yùn)含著一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”，“具有深刻的政治性，是一種政治危機(jī)”。美國(guó)著名學(xué)者亨廷頓在分析世界范圍內(nèi)眾多的“革命”現(xiàn)象時(shí)指出，“農(nóng)村主導(dǎo)集團(tuán)所起的作用實(shí)系決定政府穩(wěn)定或脆弱的關(guān)鍵因素”，“得農(nóng)村者得天下”。農(nóng)村改革第三步就是當(dāng)前實(shí)行以促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革。這一改革明確提出完善行政管理體制和社會(huì)管理體制的新要求，也銜接著十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理是國(guó)家和地方政府治理的基石，我們需要研究如何建構(gòu)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的方式和道路。

一、從國(guó)家治理能力視域看鄉(xiāng)村社會(huì)治理的必然性

在現(xiàn)代政治中，農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的“鐘擺”角色。從國(guó)家治理能力視域看我國(guó)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理具有緊迫性。因?yàn)槲覈?guó)9億農(nóng)牧民發(fā)展需要制度環(huán)境，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理大力推進(jìn)，中國(guó)才能從容應(yīng)對(duì)各種危機(jī)和挑戰(zhàn)。

中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村基層政權(quán)被視為國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)。從國(guó)家治理能力的視角出發(fā)，我們可以看到，中國(guó)基層農(nóng)村社會(huì)具有兩個(gè)不同治理階段。前一個(gè)階段：從新中國(guó)成立到十一屆三中全會(huì)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所有制實(shí)行“一大二公”，逐級(jí)提升公有制水平，鄉(xiāng)村治權(quán)得到不斷強(qiáng)化的階段。治權(quán)強(qiáng)化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是國(guó)家行政管理權(quán)能不斷得到強(qiáng)化；二是依托農(nóng)村血緣、人情、輿論等機(jī)制實(shí)現(xiàn)的鄉(xiāng)土文化，為意識(shí)形態(tài)強(qiáng)制改變；三是各級(jí)組織控制農(nóng)牧民群眾的利益分配。結(jié)果就是國(guó)家對(duì)農(nóng)牧業(yè)基層社會(huì)的滲透程度不斷加深，確保了國(guó)家權(quán)能對(duì)社會(huì)整合目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。但是，這時(shí)期國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)采取的是強(qiáng)制的管理和控制權(quán)力，鄉(xiāng)村社會(huì)被控制權(quán)能低度整合在國(guó)家政權(quán)體系之中。

后一個(gè)階段：改革開放以后的30余年，在國(guó)家推動(dòng)農(nóng)業(yè)改革的基礎(chǔ)上，我國(guó)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的變遷經(jīng)歷了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化和社會(huì)利益分化三種力量的推動(dòng)。這種力量造成兩個(gè)變化。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來農(nóng)業(yè)社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長(zhǎng)。以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革作為大致的分界點(diǎn)，一方面，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村整體支配控制力有所減弱，也減少了對(duì)農(nóng)民權(quán)利的損害。另一方面，國(guó)家的鄉(xiāng)村治權(quán)出現(xiàn)弱化，出現(xiàn)官民難以合作或者無法通過官民協(xié)商付諸實(shí)踐的狀況。國(guó)家面對(duì)的是農(nóng)村缺少自己基層社會(huì)組織治理的社會(huì)，面對(duì)的是日常生活里也缺少自組織的農(nóng)牧民群眾，缺少治理的社會(huì)必然缺少公正，群眾就被迫自保，自私自利，沒有公德，人人不滿，成了無法治理的一盤散沙。其次，城市工業(yè)化、現(xiàn)代化高速發(fā)展，相反鄉(xiāng)村空殼化留不住人。城市工業(yè)化、現(xiàn)代化創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，鄉(xiāng)村里的人們都變成外出打工農(nóng)民工，出現(xiàn)了城市容納不下、回鄉(xiāng)適應(yīng)不了鄉(xiāng)村生活的難題。造成這種困境的根本原因從管理體制上說缺少治理主體和科學(xué)決策，這種缺乏社會(huì)治理的現(xiàn)象如德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪怂f是一種“有組織的不負(fù)責(zé)任”。原因就是中國(guó)作為后發(fā)展現(xiàn)代化國(guó)家，城市的現(xiàn)代化過程仍然適應(yīng)國(guó)家治理方式，而鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化缺位還沒有找到基層社會(huì)治理概念和路徑。換句話說，城市現(xiàn)代化走得快，廣大鄉(xiāng)村走得慢，有適應(yīng)工業(yè)化、現(xiàn)代化的城市治理概念，沒有適應(yīng)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的概念。

通過梳理中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷，我們看到前后兩個(gè)時(shí)代國(guó)家治理強(qiáng)弱盡管有所區(qū)別，但是一直沒有形成國(guó)家治理與鄉(xiāng)村社會(huì)治理兩種治理合作是問題的關(guān)鍵所在。新的歷史時(shí)代要求變革國(guó)家高度集權(quán)的單一治理模式，代之以國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)合作治理，在完善國(guó)家治理體系中實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

早在2013年7月22日，習(xí)近平同志在湖北省鄂州市考察農(nóng)村工作時(shí)就十分擔(dān)憂地指出：“農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園?！?2014年中央一號(hào)文件，提出“傳承鄉(xiāng)村文明”新概念，引導(dǎo)人們關(guān)心新農(nóng)村建設(shè)，“以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明”。2015年1月習(xí)近平在云南調(diào)研時(shí)，明確強(qiáng)調(diào)：“新農(nóng)村建設(shè)一定要走符合農(nóng)村實(shí)際的路子，遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁。” 概括習(xí)近平近年鄉(xiāng)村治理的思想，從三個(gè)方面肯定了鄉(xiāng)村具有城市不能替代的功能和地位：第一是中國(guó)鄉(xiāng)村是中國(guó)五千年文明傳承之載體，是中國(guó)文化傳承與發(fā)展之根。作為鄉(xiāng)村社會(huì)主導(dǎo)的文明模式，中國(guó)文明之根不在城市，在鄉(xiāng)村。第二是中國(guó)農(nóng)村不僅為城市發(fā)展提供糧食、勞動(dòng)力，而且在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)上有不可替代的功能。第三是中國(guó)城市文明和文化發(fā)展，也不能離開鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村是中國(guó)人的精神歸屬，記得住鄉(xiāng)愁的家園。特別是在中國(guó)初步完成工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)溫飽的時(shí)代背景下，中華民族的精神追求、中華民族的文化傳承就會(huì)越來越重要，而要回答與解決這些問題，源頭不在城市，而在鄉(xiāng)村。

二、中國(guó)古代民族地方差異化、文化多樣性的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)古代治理民族地方的關(guān)鍵就是如何處理好中央政權(quán)與周邊少數(shù)民族的關(guān)系問題。因此，根據(jù)不同少數(shù)民族發(fā)展的不平衡性和文化多樣性特征，歷代的封建統(tǒng)治者一般都注意實(shí)施針對(duì)不同地方和少數(shù)民族的民族策略，這樣肇始于先秦的中央王朝與民族地方在治理結(jié)構(gòu)上形成了整體性與多樣性重合格局?？梢跃唧w梳理以下幾點(diǎn)：

（一）中央王朝在保持皇權(quán)整體性的同時(shí)對(duì)民族地方因俗而治

漢朝的“以其故俗治，毋賦稅”，魏晉南朝時(shí)期的“以夷治夷”，唐朝的羈摩州府，宋朝對(duì)黎族等設(shè)土官順?biāo)锥?，元、明時(shí)期南方民族地方推行土司制度。有學(xué)者指出：“中國(guó)古代民族政策的因俗性特點(diǎn)正確反映了中國(guó)民族眾多、發(fā)展不平衡的實(shí)際?！睔v代王朝對(duì)少數(shù)民族地方實(shí)施因俗而治，這是我國(guó)古代中央王朝曾長(zhǎng)期推行的治邊策略。雖然基本上脫離不了羈摩統(tǒng)治的底色，但表現(xiàn)了對(duì)羈縻政策具體形式的不同理解。

（二）中國(guó)古代中央王朝對(duì)民族地方實(shí)施的羈縻策略的內(nèi)容異常豐富

中國(guó)古代中央王朝對(duì)民族地方實(shí)施的羈縻策略涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教甚至軍事等諸方面，羈縻的內(nèi)容可以采取和親、通使、互市、貢賜、冊(cè)封、盟誓等，以加強(qiáng)與少數(shù)民族首領(lǐng)聯(lián)系，還包括對(duì)不同民族地區(qū)實(shí)行不同的策略，如清王朝對(duì)漢族實(shí)行撫納，對(duì)蒙古族實(shí)行聯(lián)姻，對(duì)藏族則利用其宗教，甚至對(duì)不同的民族制定不同的法律，有專門對(duì)蒙古族的《蒙古律書》，有專門對(duì)西藏的《西藏通制》，有專門對(duì)維吾爾的《回疆則例》等專門法律。凡此等等，都表現(xiàn)出了中央政府對(duì)不同民族地方實(shí)施政策的多面性。

（三）民族地方自行運(yùn)行傳統(tǒng)社會(huì)自治體系

少數(shù)民族地方至新中國(guó)成立后民主改革前，還自行運(yùn)行傳統(tǒng)社會(huì)自治體系，采用原始民主制、家支制、土司制、盟旗制、政教合一與門宦制、山官制、瑤老制等制度。自治水平也有差異，有的處在原始公社水平，有的是部落組織，有的建立地方性政權(quán)，有的甚至建立前現(xiàn)代民族國(guó)家。但不論何種發(fā)展形態(tài)、處在何種水平，都是一個(gè)維持基層傳統(tǒng)社會(huì)秩序的自治體系，也是一個(gè)延續(xù)著民族傳統(tǒng)和文化特性的內(nèi)部運(yùn)行體系，因而我們說在歷史上的中國(guó)基層傳統(tǒng)社會(huì)治理有豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（四）民族地方具有多重治理因素相互作用的自治體系

中國(guó)少數(shù)民族基層傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)多重治理因素相互作用的自治體系，地方性、傳統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和整體性是其基本特征。自治體系具有可分析的結(jié)構(gòu)性因素：1.傳統(tǒng)社會(huì)組織。傳統(tǒng)基礎(chǔ)社會(huì)依靠血緣和親疏關(guān)系建立的社會(huì)組織，在貧弱救濟(jì)、發(fā)展教育、調(diào)解糾紛、平息事端、維持社會(huì)秩序中的作用，在不同層級(jí)的社會(huì)組織中的關(guān)系建構(gòu)，及其形成“分枝性社會(huì)結(jié)構(gòu)”。2.民族習(xí)慣法或鄉(xiāng)規(guī)民約。民族習(xí)慣法仍然有傳統(tǒng)價(jià)值和當(dāng)代影響。承載著民族心理特點(diǎn)和文化特征的民族習(xí)慣法，在基層社會(huì)調(diào)控中起著核心作用。習(xí)慣法在傳統(tǒng)基層社會(huì)的作用，具體說：一是在本地文化、生活方式中解決糾紛、保護(hù)財(cái)產(chǎn)和救濟(jì)窮人等維護(hù)社會(huì)秩序的作用；二是與各自民族生活方式、宗教信仰和婚姻慣行的密切聯(lián)系；三是指引、評(píng)價(jià)、教育、強(qiáng)制等社會(huì)規(guī)范作用。習(xí)慣法不是民族地方基層傳統(tǒng)社會(huì)孤立的治理因素，本身是民族心理、民族文化的產(chǎn)物，其發(fā)揮作用也要依托其他社會(huì)治理因素。3.家族族長(zhǎng)、村落長(zhǎng)老、宗教領(lǐng)袖等基層社會(huì)權(quán)威人士?；鶎由鐣?huì)權(quán)威人士（漢族的鄉(xiāng)紳），他們擁有較高文化知識(shí)，并集教育文化、宗教祭祀、軍事防務(wù)等職能與權(quán)力為一體，是基層傳統(tǒng)社會(huì)實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者。在傳統(tǒng)基層社會(huì)自治體系中擁有實(shí)際治權(quán)，能夠運(yùn)用配置物質(zhì)性和權(quán)威性資源進(jìn)行治理。4.多元文化因素。民族地方混居、雜居的人們?cè)谙嗷ス蔡幹袆?chuàng)造出多元文化。滕星認(rèn)為“各民族文化賴以生存與發(fā)展的自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、歷史經(jīng)歷及宗教信仰明顯不同，從而形成了多層次、多元化的民族文化和地域文化，具有豐富的民族文化多樣性。”有學(xué)者指出“它比一般的倫理道德具有更大的穩(wěn)定性、廣泛性、適用性和更為直接的社會(huì)功能。” 5.宗教信仰。民族地方宗教因素，如果孤立地看是一種消極的社會(huì)發(fā)展因素，但在歷史上如果把西藏藏傳佛教因素從藏族基層傳統(tǒng)社會(huì)自治體系中排除出去，便不可能了解西藏基層傳統(tǒng)社會(huì)。宗教對(duì)少數(shù)民族基層傳統(tǒng)社會(huì)自治體系起著底色作用。涂爾干最早提出宗教具有社會(huì)整合功能。馬凌諾夫斯基的《文化論》認(rèn)為宗教具有讓個(gè)體心理得以滿足，讓社會(huì)生活得以鞏固的作用。斯皮羅指出人類的宗教信仰具有社會(huì)整合的功能，即借共同信仰以鞏固團(tuán)體的凝聚力、整合社會(huì)的組織力。

由這5個(gè)治理因素構(gòu)成完整的自治體系在少數(shù)民族基層傳統(tǒng)社會(huì)起著支配性作用。以往我們對(duì)少數(shù)民族地方基層傳統(tǒng)社會(huì)研究的主要問題是僅注意個(gè)別治理因素，之所以這樣原因有二：一是沒有今天的“鄉(xiāng)村治理”、“地方治理”這樣的綜合性、系統(tǒng)性科學(xué)概念；二是過時(shí)的錯(cuò)誤觀念如階級(jí)斗爭(zhēng)的束縛。加上對(duì)民族地方鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會(huì)缺少實(shí)證研究，也是沒有形成對(duì)民族地方鄉(xiāng)村社會(huì)治理科學(xué)認(rèn)知的原因。

三、國(guó)家在民族地方推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)合作治理

經(jīng)過幾千年形成的中國(guó)廣域鄉(xiāng)村人文地理，已經(jīng)成為一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定地承載著中國(guó)多樣性的自然生態(tài)、政治生態(tài)與文化生態(tài)的一個(gè)非常重要的載體。鄉(xiāng)村社會(huì)也是中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的社會(huì)基礎(chǔ)。我國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了長(zhǎng)期工業(yè)化快速發(fā)展階段，在決戰(zhàn)“十三五”和實(shí)現(xiàn) “全面小康”時(shí)期，民族地方要?jiǎng)?chuàng)新政府治理與社會(huì)的合作治理方式，要大力吸收少數(shù)民族傳統(tǒng)的、鄉(xiāng)土的和多元文化治理資源，深化對(duì)民族基層傳統(tǒng)社會(huì)自治體系及其治理機(jī)制的認(rèn)識(shí)，建構(gòu)民族地方政府治理公共服務(wù)體系，培育社會(huì)各類組織，重視政府權(quán)力與社會(huì)、民間權(quán)力互動(dòng)，發(fā)揮農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)人文社會(huì)因素在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、幫助群眾排憂解難等方面的作用。根據(jù)內(nèi)蒙古地方實(shí)際進(jìn)行鄉(xiāng)村社會(huì)治理建設(shè)，可以通過這樣幾個(gè)層面的治理推進(jìn)整體的鄉(xiāng)村治理，其中軟硬件方面建設(shè)都有：

（一）堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，在民族區(qū)域自治制度基本框架內(nèi)，對(duì)于少數(shù)民族地方基層社會(huì)應(yīng)包容更多自治因素

我國(guó)各民族所處的地理位置、文化環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，其基層社會(huì)形成治理結(jié)構(gòu)因素及當(dāng)前所面臨的具體問題也應(yīng)有所不同。在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展新的形勢(shì)下，根據(jù)國(guó)內(nèi)外民族地區(qū)民族問題的生發(fā)機(jī)制研究構(gòu)建民族地方基層社會(huì)治理體系，可以考慮對(duì)于少數(shù)民族地方基層社會(huì)應(yīng)包容更多自治因素。近年，國(guó)外研究種族問題的專家認(rèn)為，“從歷史進(jìn)程看，傳統(tǒng)多民族國(guó)家中的少數(shù)民族己經(jīng)在自己的傳統(tǒng)聚居地上形成了完整運(yùn)作著的社會(huì)，存在不同的社會(huì)組織和政治制度，欲通過自治存續(xù)自己的歷史和文化”。加拿大著名學(xué)者威爾·金里卡在主張給予加拿大原住民自治權(quán)利、多族類權(quán)利和特別代表三項(xiàng)基本權(quán)利時(shí)說，對(duì)全世界族裔沖突的調(diào)查一再地說明“承認(rèn)少數(shù)民族的自治有助于而不是威脅政治的穩(wěn)定。”在構(gòu)建民族鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理體系時(shí)，有必要推進(jìn)國(guó)家權(quán)力向基層社會(huì)延伸并與基層社會(huì)達(dá)成合作治理路徑。鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理與政府合作治理，政府治理職能要轉(zhuǎn)型，要讓村民自治：政府讓渡權(quán)力歸還基層社會(huì)；由管制職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變；推動(dòng)村民自治的社會(huì)實(shí)踐。要總結(jié)近代以來民族地方治理的模式和經(jīng)驗(yàn)，吸收傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土、社會(huì)組織和民族文化資源，從鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)德高望重的民間人士參與社會(huì)治理，借重他們的高尚人格和高見遠(yuǎn)識(shí)，承擔(dān)一些重要的解決社會(huì)矛盾的功能，發(fā)揮溝通國(guó)家與社會(huì)重要的作用。在推動(dòng)治理體制、機(jī)制創(chuàng)新中提高國(guó)家與社會(huì)合作治理水平。歷史上，少數(shù)民族地區(qū)的士紳階層也曾在基層治理中發(fā)揮了巨大作用。

（二）結(jié)合“十個(gè)全覆蓋”進(jìn)行農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，改變內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)落后面貌

在新型城鎮(zhèn)化這一問題上，內(nèi)蒙古針對(duì)目前城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距較大的現(xiàn)實(shí)，決定從2014年起利用3年的時(shí)間，在全區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)危房改造等 “十個(gè)全覆蓋”。在進(jìn)行這項(xiàng)宏大工程時(shí)，如何使得鄉(xiāng)村牧區(qū)的民族文化特色成為“十個(gè)全覆蓋”過程中的文化基因，在鄉(xiāng)村治理中得到傳承。其中，民族習(xí)慣法或村規(guī)民約就是民族文化重要組成部分，鮮活地影響和調(diào)控著當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族生活，利用村規(guī)民約進(jìn)行規(guī)范治理，能夠?qū)︵l(xiāng)村基層社會(huì)治理產(chǎn)生重要作用。內(nèi)蒙古在實(shí)施“十個(gè)全覆蓋”中注意增強(qiáng)文化凝聚力，推進(jìn)民族地方廣大農(nóng)牧民群眾對(duì)本鄉(xiāng)本土文化的認(rèn)同，大力促進(jìn)民族的鄉(xiāng)土文化價(jià)值重建，要給美麗鄉(xiāng)村架構(gòu)文化價(jià)值體系，賦予傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化價(jià)值新的精神內(nèi)核，壯大鄉(xiāng)村文化影響力。一種文化價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，根本上取決于農(nóng)牧民群眾的認(rèn)同度。

（三）政府與民間社會(huì)組織良性互動(dòng)，分工合作實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的共管共治

在社會(huì)利益分化，民族地方所有利益由政府包辦已經(jīng)過去，相應(yīng)地那種“全能”政府式的社會(huì)管理已然不適用。政社分開是現(xiàn)代社會(huì)組織體制的基本前提，科學(xué)定位政府與社會(huì)組織的關(guān)系是核心，既要處理好政府和社會(huì)的關(guān)系，也要處理好市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系；同時(shí)，既要發(fā)揮政府的作用，也要注重發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用。內(nèi)蒙古在完善草場(chǎng)承包固定放牧的基礎(chǔ)上，政府可以允許有意愿游牧的牧民自愿結(jié)合形成游牧合作組織，游牧民族幾個(gè)牧戶組成一個(gè)游牧群體，成員多有親屬關(guān)系，集中在一起放牧，草原上總是有單個(gè)家庭難以完成的勞動(dòng)，如打草、接羊羔、剪羊毛、蓋牲畜圈、四季轉(zhuǎn)場(chǎng)等都需要群體內(nèi)其他家庭幫忙。這類基本游牧單位傳統(tǒng)名為阿吾勒、固侖，是適應(yīng)草原社會(huì)環(huán)境和游牧生計(jì)形態(tài)的基層社會(huì)組織，在當(dāng)代仍有其價(jià)值。在牧業(yè)生產(chǎn)中借助于基層社會(huì)生產(chǎn)組織，互相協(xié)作提升生產(chǎn)力和抵御自然災(zāi)害的能力，還能夠積極地經(jīng)辦公益事業(yè)、賑濟(jì)災(zāi)荒。

（四）民族地方以美麗鄉(xiāng)村治理為目標(biāo)，政府推進(jìn)社會(huì)治理可以從建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、引水灌溉拓展生產(chǎn)范圍、參與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)入手，構(gòu)建有利于民族共同發(fā)展、共同繁榮進(jìn)步的開放性社會(huì)資本

內(nèi)蒙古自治區(qū)正在進(jìn)行的“十個(gè)全覆蓋”工程內(nèi)涵著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)。黨的十八大提出要建設(shè)美麗中國(guó)。目前，農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口占了中國(guó)的絕大部分，因此，要實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的奮斗目標(biāo)，就必須要加快美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)步伐。2013年的中央一號(hào)文件首次提出，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治，努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國(guó)建設(shè)的重要組成部分。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)就是盡力彰顯各鄉(xiāng)村自己的特色，按照鄉(xiāng)村的自然稟賦、歷史傳統(tǒng)和未來發(fā)展要求，最大程度保留原汁原味的鄉(xiāng)村文化和鄉(xiāng)村特色，以適應(yīng)不同鄉(xiāng)村的發(fā)展要求。開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，首要任務(wù)就是改變鄉(xiāng)村人居環(huán)境，進(jìn)行鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村基礎(chǔ)上還要向經(jīng)營(yíng)魅力鄉(xiāng)村推進(jìn)。從環(huán)境改造開始，但絕不止于環(huán)境建設(shè)。要因地制宜、量力而行，培育中心村，保護(hù)文化村，搬遷邊遠(yuǎn)的、高山上的村，確定好中心村鎮(zhèn)、歷史文化村落的保護(hù)規(guī)劃。從鄉(xiāng)村環(huán)境的初步整治，到鄉(xiāng)村文化的保護(hù)與傳承，再到鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)。留住了綠水青山，走向經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展、農(nóng)民安居樂業(yè)幸福的小康社會(huì)道路。二是引水灌溉，拓展生產(chǎn)范圍。內(nèi)蒙古最大的限制條件是廣大鄉(xiāng)村缺水，但引水灌溉鄉(xiāng)村在舊中國(guó)的河套地區(qū)就有相當(dāng)?shù)膲雅e，如果拿出今天城市普遍進(jìn)行的環(huán)城水系建設(shè)氣魄，給一些靠近黃河和湖泊的鄉(xiāng)村引水也不是不能做到的。內(nèi)蒙古東部的呼倫貝爾、興安盟等地區(qū)不缺水，缺少的是能很好地利用水的集水工程，搞好鄉(xiāng)村引水規(guī)劃，拓寬農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)渠道。西部沿黃河地帶也不缺水，缺少的是思路和干勁，引黃河水到稍微高的地域改造半干旱地理和草原植被，形成人工草場(chǎng)，這是根本上解決內(nèi)蒙古基層鄉(xiāng)村社會(huì)治理的路徑。三是深化網(wǎng)絡(luò)利用。內(nèi)蒙古地廣人稀深化網(wǎng)絡(luò)利用意義重大。

（作者系中央民族大學(xué)哲學(xué)與宗教學(xué)院教授，博導(dǎo)）

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