袁紅英，張念明

(山東社會科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

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供給側(cè)改革導(dǎo)向下我國財(cái)稅政策調(diào)控的著力點(diǎn)及體系構(gòu)建

袁紅英，張念明

(山東社會科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

當(dāng)前及今后一段時期，供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化將成為新常態(tài)下我國財(cái)稅政策調(diào)控的主攻方向。在供給側(cè)改革導(dǎo)向下，我國財(cái)稅政策的調(diào)控范式將由總量治理模式轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式，調(diào)控重心將由需求端轉(zhuǎn)向供給端，調(diào)控機(jī)制將由行政主導(dǎo)機(jī)制轉(zhuǎn)向市場決定機(jī)制。在具體的施力指向上，財(cái)稅政策調(diào)控可通過“加法供血”與“減法降負(fù)”相結(jié)合的體系構(gòu)建，將著力點(diǎn)置于深度優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化資源集約利用與環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與中小企業(yè)發(fā)展、調(diào)控收入分配與保障基本民生之上。

供給側(cè)改革；財(cái)稅政策；財(cái)政現(xiàn)代化；結(jié)構(gòu)調(diào)整；創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新；財(cái)政調(diào)控

當(dāng)前及今后一段時期，在適度增加總需求的同時，強(qiáng)化以供給側(cè)為核心的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，全面提升供給體系的質(zhì)量與效率，成為我國經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展和全面深化改革的重頭戲。其中，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，對促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與發(fā)展質(zhì)量提升具有核心的支撐與保障作用。在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的導(dǎo)向下，如何通過創(chuàng)新政策體系，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行施以高效、精準(zhǔn)、有力的政策引導(dǎo)與調(diào)控，以全面促進(jìn)我國供給體系的質(zhì)效提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是我國財(cái)政現(xiàn)代化治理的重中之重?；诖藛栴}意識，本文對供給側(cè)改革導(dǎo)向下我國財(cái)稅政策調(diào)控的施力路徑進(jìn)行了研析，供學(xué)界批評與爭討。

一、財(cái)稅政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用機(jī)理

(一)通過“反周期”的擴(kuò)張性或緊縮性收支行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量均衡

在現(xiàn)代混合市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在私人品的資源配置中起著基礎(chǔ)性與決定性作用，但在市場價格機(jī)制下，囿于市場自發(fā)配置資源的微觀性與盲目性，在宏觀經(jīng)濟(jì)層面會誘致總供給與總需求的失衡，引發(fā)經(jīng)濟(jì)過熱或趨冷。從需求角度看，在經(jīng)濟(jì)過熱的情況下，經(jīng)濟(jì)總需求過旺，一般物價上行，此時可采取緊縮性或消極財(cái)政政策，即通過縮減政府支出、增加稅收或兩者并舉減少總需求，為經(jīng)濟(jì)降溫，使其回歸穩(wěn)態(tài)增長路徑。反之，在經(jīng)濟(jì)駛?cè)胂滦型ǖ赖那闆r下，擴(kuò)張性或積極財(cái)政政策操作可通過增加政府支出、減稅或兩者并用的杠桿工具，提升經(jīng)濟(jì)有效需求，驅(qū)動經(jīng)濟(jì)周期反轉(zhuǎn)。

與減稅相比，財(cái)政增支由于直接增加經(jīng)濟(jì)體的總需求，短期擴(kuò)張力強(qiáng)，乘數(shù)效應(yīng)顯著，但有效需求管理最終以啟動私人部門的需求為根本目標(biāo)，若作為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇源動力的私人需求尤其是消費(fèi)需求提振不力，單靠公共部門的財(cái)政增支引致的經(jīng)濟(jì)回升則基礎(chǔ)不實(shí)，甚至?xí)藶閾芸煜乱惠喗?jīng)濟(jì)周期性波動的時間表。相較而言，稅負(fù)調(diào)整的作用機(jī)制是間接的，時滯相對較長，卻有利于市場的自我深度調(diào)整及活力回歸。

(二)通過有保有壓、有扶有控的結(jié)構(gòu)性施力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

(三)通過正向引導(dǎo)與負(fù)面約束的協(xié)同合力，導(dǎo)向資源集約與環(huán)境保護(hù)

財(cái)政作為國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要抓手與財(cái)力保障，可通過充分、有效、靈活運(yùn)用財(cái)稅政策，確立正向引導(dǎo)與負(fù)面約束相結(jié)合的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的資源集約型與環(huán)境友好型社會的生成*張念明，龐鳳喜：《穩(wěn)定稅負(fù)約束下我國現(xiàn)代稅制體系的構(gòu)建與完善》，《稅務(wù)研究》，2015年第1期。。一方面，可通過對低碳環(huán)保技術(shù)研發(fā)、改進(jìn)、創(chuàng)新、應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行鏈條式的財(cái)政扶持，對低碳、環(huán)保企業(yè)實(shí)行所得稅、流轉(zhuǎn)稅與財(cái)產(chǎn)稅的系統(tǒng)性稅收優(yōu)惠政策，對低碳產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠，確立資源集約與環(huán)境保護(hù)的正向引導(dǎo)機(jī)制；另一方面，可通過全面取消對高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持與稅收優(yōu)惠，擴(kuò)大資源稅征收范圍，擴(kuò)展、提高從價計(jì)征的適用范圍與稅率水平，加大其資源稅征收力度，加快排污制度費(fèi)改稅改革，強(qiáng)化其環(huán)境稅負(fù)擔(dān)，同時，強(qiáng)化對高碳產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)的消費(fèi)稅調(diào)節(jié)力度，并建立最嚴(yán)厲的環(huán)境違法處罰與監(jiān)督機(jī)制，確立資源集約與環(huán)境保護(hù)的負(fù)面約束機(jī)制。

(四)通過兼顧起點(diǎn)公平與結(jié)果公平，保障基礎(chǔ)民生改善

市場經(jīng)濟(jì)遵循資源的自發(fā)配置原則，更多關(guān)注規(guī)則公平與過程公平，對市場主體是否具有同等的市場交易基礎(chǔ)與能力并不關(guān)注，如其并不關(guān)心市場主體是否具有同等數(shù)量與質(zhì)量的生產(chǎn)要素，由此導(dǎo)致占有更多生產(chǎn)要素的主體在市場競爭中處于優(yōu)勢地位，如受過良好教育的人要比未受教育的人更受市場青睞。在激烈的市場競爭規(guī)則下，起點(diǎn)的不公平導(dǎo)致結(jié)果的不公平，由此產(chǎn)生市場失靈。財(cái)稅政策可通過兼顧起點(diǎn)公平與結(jié)果公平，為民眾提供基本均等的可行能力，形塑公正、良序循環(huán)的社會分配結(jié)構(gòu)。一方面，透過財(cái)政支出政策，通過提供義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本健康、交通、就業(yè)、社會保障等公共產(chǎn)品，為民眾提供基本均等的公共消費(fèi)，保障其參與市場競爭的基本能力，可實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平；另一方面，在各主體參與市場競爭形成初次分配秩序后，通過綜合累進(jìn)的稅收制度，對高收入者多課稅、低收入者少課稅、無收入者不課稅，實(shí)現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)和結(jié)果公平，并為財(cái)政支出籌措收入來源，與起點(diǎn)公平相對接。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化：新常態(tài)下我國財(cái)稅政策調(diào)控的主攻方向

(一)從總量擴(kuò)增到結(jié)構(gòu)優(yōu)化：經(jīng)濟(jì)治理的范式轉(zhuǎn)變

改革開放以來，為突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“短缺經(jīng)濟(jì)”瓶頸，我國實(shí)施了以市場化改革為基本取向的“總量擴(kuò)增”路線，極大地釋放了長期被集權(quán)行政體制所“捆綁”的生產(chǎn)力，而由此釋放的經(jīng)濟(jì)能量也成功促成了我國經(jīng)濟(jì)連續(xù)30余年的強(qiáng)勁增長。在初期，這種“不管白貓黑貓、抓住耗子就是好貓”的總量擴(kuò)增路線符合當(dāng)時的世情、國情，其增量擴(kuò)容的發(fā)展戰(zhàn)略引致的是正向的雙贏博弈，每個人的福利均是“做加法”的“帕累托改進(jìn)”。但隨著時間的推移，在經(jīng)濟(jì)總量迅猛擴(kuò)張的同時，漸進(jìn)的“雙軌制”改革方案也導(dǎo)致諸多深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾與難題。主要表現(xiàn)為，GDP盲目崇拜的背后是高外向度的需求結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，由傳統(tǒng)重化工業(yè)為主向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步履維艱，收入分配差距持續(xù)拉大，城鄉(xiāng)、區(qū)域結(jié)構(gòu)趨于失調(diào)，資源與環(huán)境的“瓶頸”性約束日益收緊。與當(dāng)初“短缺經(jīng)濟(jì)”的語境不同，當(dāng)前外需萎縮、國內(nèi)投資效益遞減、各項(xiàng)紅利加速消失、綜合制造成本剛性上揚(yáng)的世情、國情，迫切訴求經(jīng)濟(jì)存量結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，由此使得經(jīng)濟(jì)治理的基本范式必然由總量擴(kuò)增模式向結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式轉(zhuǎn)變。

綜上所述，板栗花是近年因產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的一種新香料資源，在深入研究其功能成分的基礎(chǔ)上，利用其富含黃酮類化合物和香氣獨(dú)特的精油，可以開發(fā)保健食品、功能飲料、抗菌藥物、化妝品和日用品等，完善板栗產(chǎn)業(yè)鏈。

(二)從需求調(diào)控到供給管理：財(cái)政治理的重心轉(zhuǎn)向

與經(jīng)濟(jì)治理的范式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，我國財(cái)政調(diào)控的重心也應(yīng)由需求側(cè)施力轉(zhuǎn)向供給側(cè)施力。自20世紀(jì)90年代初期我國確立市場經(jīng)濟(jì)體制以來，作為政府宏觀調(diào)控的主要抓手，以財(cái)稅政策為基礎(chǔ)的各項(xiàng)總量調(diào)控政策的推出，實(shí)際上是以需求管理為核心的“三駕馬車”理論框架為指導(dǎo)依據(jù)的，即政策的施力重心被置于促投資、擴(kuò)出口和增消費(fèi)之上，以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)中的總需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長的總量擴(kuò)增目標(biāo)。但隨著結(jié)構(gòu)性矛盾累積的日益加深，過度、重復(fù)、同質(zhì)、超前投資引發(fā)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，產(chǎn)品層次多位于價值鏈的中低端，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的盈利能力下降與投資空間收窄，使得虛擬經(jīng)濟(jì)的泡沫增大；發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的去債務(wù)化政策使得國際需求持續(xù)低迷，出口告別國外高債務(wù)支撐時期的黃金時代；隨著網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)與境外消費(fèi)的方興未艾，國內(nèi)低質(zhì)、低效的供給體系使得增加的消費(fèi)購買力部分轉(zhuǎn)化為外需。在供給體系的質(zhì)量與效率成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心節(jié)點(diǎn)的狀況下，傳統(tǒng)需求側(cè)施力的財(cái)稅政策調(diào)控難以達(dá)至經(jīng)濟(jì)短缺時代的功效，使得我國必須正視供給體系質(zhì)量不佳、效率不高、結(jié)構(gòu)不優(yōu)的問題癥結(jié)，將政策施力的重心轉(zhuǎn)移至供給側(cè)，精確瞄準(zhǔn)并著力破解產(chǎn)能過剩、創(chuàng)新乏力、附加值不高、供給綠化度低、交易成本過高、公共品均等化不足等“硬傷”問題。

(三)從行政主導(dǎo)到市場決定：財(cái)稅政策調(diào)控的機(jī)制重塑

長期以來，由于我國的市場化改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上漸進(jìn)發(fā)展而來，改革進(jìn)程由政府主導(dǎo)，公權(quán)力對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的介入深、影響大，以地方政府競爭為顯著特征的投資驅(qū)動是我國經(jīng)濟(jì)迅速擴(kuò)張的強(qiáng)大增長動力，由此使得我國的宏觀調(diào)控具有濃重的行政干預(yù)色彩。在經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)增的目標(biāo)導(dǎo)向下，直接、行政化的調(diào)控往往具有“立竿見影”的短期功效，此從應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊的“4萬億”投資政策中可見一斑。但從中長期看，由于市場是配置資源的基礎(chǔ)機(jī)制，直接的、行政化的干預(yù)會延滯“市場出清”的過程，扭曲生產(chǎn)要素資源的自發(fā)優(yōu)化配置，使得本應(yīng)出清的企業(yè)繼續(xù)存活，本應(yīng)流向更高效率領(lǐng)域的資源被“人工”滯留于低效、無效狀態(tài)，并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)在傳統(tǒng)的框架體系下固化運(yùn)行，供給體系的質(zhì)量與效率難以提升，由此使得以市場化為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控機(jī)制必須得以確立與強(qiáng)化。也正基于此，自2012年起，我國即著手解決由巨量投資引發(fā)的諸多“后遺癥”，承諾不再出臺大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，并將積極財(cái)政政策的重心置于結(jié)構(gòu)性減稅的操作平臺，以期以間接、引導(dǎo)的方式發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。實(shí)質(zhì)觀之，從“速度情結(jié)”到“供給質(zhì)效”的目標(biāo)轉(zhuǎn)換，由行政式調(diào)控轉(zhuǎn)向市場化調(diào)控的機(jī)制重塑，是我國財(cái)稅政策調(diào)控適應(yīng)經(jīng)濟(jì)治理范式轉(zhuǎn)變的必然發(fā)展與重大創(chuàng)新。

三、供給側(cè)改革導(dǎo)向下我國財(cái)稅政策調(diào)控的著力點(diǎn)

當(dāng)前及今后一段時期，在“穩(wěn)定稅負(fù)”的改革基調(diào)下，我國財(cái)政支出的總體規(guī)模將趨于穩(wěn)定，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃不在政策操作框架之內(nèi)，這無疑為我國以供給側(cè)為重心的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化騰出了有效空間，其結(jié)果將是，在擠出經(jīng)濟(jì)體中的內(nèi)含“水分”、供給體系的質(zhì)量與效率獲得提升的同時，也必然帶來經(jīng)濟(jì)增速“換擋”與結(jié)構(gòu)調(diào)整的“陣痛”。具體而言，在總量調(diào)控政策趨于穩(wěn)定的前提下，我國財(cái)稅政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要施力點(diǎn)如下：

(一)深度調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，我國長期奉行以第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的供給結(jié)構(gòu)，第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)制造業(yè)，是推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的主力“引擎”，我國第三產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對遲緩，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率不高，第一產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，對經(jīng)濟(jì)的拉動力呈現(xiàn)式微之勢。從表1中可以看出，從2005年到2014年，我國三次產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動主要以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)次之，第一產(chǎn)業(yè)最小。此10年間，以不變價格衡量的我國GDP年均增長9.98，其中，第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動均值為5.05，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動平均為4.52，第一產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動平均為0.43。尤其在我國經(jīng)濟(jì)受國際金融危機(jī)深度沖擊的2009年，GDP增長率滑至9.2的低點(diǎn)，其中，第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動值高達(dá)4.8，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動為4.0，第一產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動僅為0.4。

從需求結(jié)構(gòu)看，我國長期奉行高投資主導(dǎo)的失衡結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資需求來強(qiáng)力驅(qū)動，國內(nèi)消費(fèi)需求對經(jīng)濟(jì)的拉動相對不足，貨物和勞務(wù)凈出口也貢獻(xiàn)重要份額。從2005年到2014年，我國GDP年均增長9.98，資本形成總額對經(jīng)濟(jì)的拉動平均為5.01，最終消費(fèi)支出對經(jīng)濟(jì)的拉動均值為5.03。在我國經(jīng)濟(jì)滑入低谷的2009年，外部需求急劇萎縮，貨物和服務(wù)凈出口對經(jīng)濟(jì)的拉動跌為-3.9，最終消費(fèi)支出維持在平均水準(zhǔn)的5.2，GDP的增長主要靠資本形成來拉動，9.2的GDP增長中投資拉動高達(dá)7.9，占絕對主導(dǎo)地位。

表1　2005-2014年度我國三次產(chǎn)業(yè)和三大需求對GDP的拉動

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，下同

上述失衡的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)確立了我國財(cái)稅政策調(diào)控的基本施力對象及著力點(diǎn)。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾混合交織的現(xiàn)實(shí)背景下，經(jīng)濟(jì)改革與調(diào)控的重心應(yīng)瞄準(zhǔn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，摒棄長期以來以總量擴(kuò)張為核心導(dǎo)向的需求治理范式，通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化力促經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)健增長，通過供給體系的質(zhì)效提升帶動需求結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。也即財(cái)稅政策調(diào)控應(yīng)擯棄傳統(tǒng)以單純擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)短期需求為導(dǎo)向的過度功利化模式，應(yīng)將調(diào)控的重心置于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、產(chǎn)品附加值與價值鏈提升、生產(chǎn)質(zhì)量向中高端躍升、供給效率“升檔”之上，以供給側(cè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化引導(dǎo)、支撐需求端的匹配升級，最終促進(jìn)國內(nèi)投資效率提高、轉(zhuǎn)外消費(fèi)需求回流及外需擴(kuò)大。在具體的著力點(diǎn)上，一是應(yīng)加快促進(jìn)“僵尸企業(yè)”出清，消減資源的無效、低效配置，引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向更有效率、更富活力的領(lǐng)域；二是應(yīng)著重推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加大對發(fā)展前景好、具有內(nèi)在潛力和發(fā)展活力、短期困難的傳統(tǒng)企業(yè)的技術(shù)改造、企業(yè)改制、管理升級、生產(chǎn)流程優(yōu)化等的支持與保障，促進(jìn)供給側(cè)的存量結(jié)構(gòu)優(yōu)化；三是引導(dǎo)、支持高附加值、高科技含量、高供給效率的中高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加供給體系的高、精、尖成分，全面提升產(chǎn)品服務(wù)的核心競爭力，促進(jìn)供給側(cè)的增量空間擴(kuò)容。

(二)強(qiáng)化資源集約與生態(tài)環(huán)境保護(hù)

長期以來，受惟GDP崇拜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀的深刻影響，在我國經(jīng)濟(jì)長期超高速增長和體量急劇擴(kuò)張的背后，是資源、環(huán)境的瓶頸性約束加劇收緊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的內(nèi)在矛盾日益加深，突出表現(xiàn)為全國性“霧霾”頻發(fā)、水體污染嚴(yán)重、生態(tài)脆弱和環(huán)境惡化等*張志新等：《低碳經(jīng)濟(jì)視域下中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展模式轉(zhuǎn)變研究》，《東岳論叢》，2014年第1期。。2014年，全國廢水排放總量達(dá)7161751萬噸，其中，化學(xué)需氧量達(dá)2294.59萬噸，氨氮排放量達(dá)238.53萬噸，總氮排放量達(dá)456.14萬噸；全國二氧化硫排放量達(dá)1974.42萬噸，氮氧化物排放量達(dá)2078萬噸，煙(粉)塵排放達(dá)1740.75萬噸；一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量達(dá)325620.02萬噸，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量達(dá)3633.52萬噸；從環(huán)保重點(diǎn)城市的空氣質(zhì)量看，2014年保定市可吸入顆粒物(PM10)年平均濃度高達(dá)224微克/立方米，細(xì)顆粒物(PM2.5)年平均濃度達(dá)至129微克/立方米，空氣質(zhì)量達(dá)到及好于二級的天數(shù)僅為79天。

上述“惡果”的出現(xiàn)，與我國長期過度功利化的發(fā)展模式、高碳主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)、“大手大腳”的資源利用方式密切相關(guān)。如2014年，我國能源消費(fèi)總量達(dá)426000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中，煤炭占能源消費(fèi)總量的比重高達(dá)66%，石油占比為17.1%，天然氣占比僅為5.7%。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步淡化惟GDP考核、更加注重發(fā)展質(zhì)量與效益的重大轉(zhuǎn)向下，作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深化的重要內(nèi)容，財(cái)稅政策調(diào)控應(yīng)瞄準(zhǔn)制約我國經(jīng)濟(jì)社會健康、永續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境約束“瓶頸”，通過確立精準(zhǔn)有效、協(xié)同合力的正向激勵機(jī)制與負(fù)向約束機(jī)制，將施力點(diǎn)置于能源基礎(chǔ)理論研究與創(chuàng)新、能源設(shè)備、技術(shù)改良與變革、綠色研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化、資源集約利用、環(huán)境成本內(nèi)部化等基點(diǎn)之上，以全面提升供給體系及結(jié)構(gòu)的綠化度，導(dǎo)向綠色生產(chǎn)與消費(fèi)。

(三)促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與支持中小企業(yè)發(fā)展

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)處于增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、前期政策消化交互“疊加”的新常態(tài)，從表征來看，其是由內(nèi)需不振和外需下滑引致的經(jīng)濟(jì)周期性波動的結(jié)果，而究其實(shí)質(zhì)，則是我國長期奉行的以投資驅(qū)動和要素驅(qū)動為主的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動模式難以為繼，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力不足的必然結(jié)果。長期以來，以地方政府競爭為顯著特征的投資“錦標(biāo)賽”是我國經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大催化劑，在高投資模式的背后，是低工資、低利息、低資源價格、低環(huán)境成本、低法律標(biāo)準(zhǔn)及高政策紅利等低廉交易成本的支撐，而隨著人口老齡化的加速到來、資源環(huán)境的約束收緊與法治的推進(jìn)，生產(chǎn)要素成本正在加劇上揚(yáng)，投資驅(qū)動模式遭遇效益遞減與成本陡增的雙向擠壓，由此“倒逼”創(chuàng)新驅(qū)動成為我國經(jīng)濟(jì)健康、長續(xù)發(fā)展“不得不為”的必然模式選擇。創(chuàng)新驅(qū)動作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心，應(yīng)成為財(cái)稅政策調(diào)控的重要緯度和著力點(diǎn)。

具體而言，中小企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的“蓄金池”與國家長治久安的“穩(wěn)定器”，是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的中堅(jiān)力量，但囿于“雙軌制”體制的慣性運(yùn)行，中小企業(yè)長期面臨著融資難、融資貴、稅費(fèi)重、審批難、優(yōu)惠政策“落地”難等突出問題，從而抑制其活力發(fā)揮及創(chuàng)新能力的提升。作為最具創(chuàng)新潛力和創(chuàng)業(yè)活力的市場主體，供給側(cè)改革導(dǎo)向下的財(cái)稅政策調(diào)控，應(yīng)將施力重心瞄準(zhǔn)于中小企業(yè)，一方面實(shí)施“加法”調(diào)控，通過靈活運(yùn)用各式財(cái)政支持工具，破解中小企業(yè)在融資、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、市場開拓等各層面的難題，打造以公共創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺為支撐的公共載體，為互聯(lián)網(wǎng)條件下的大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新加力供血；另一方面，深化“減法”調(diào)控，以結(jié)構(gòu)性減稅降負(fù)為發(fā)力點(diǎn)，通過深度簡政放權(quán)、減稅(費(fèi))讓利，進(jìn)一步減輕中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)負(fù)擔(dān)，撬動經(jīng)濟(jì)供給能力提升及新興增長點(diǎn)生成。

(四)調(diào)控收入分配與保障基本民生

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的迅猛擴(kuò)張和人均收入水平的不斷提高，我國的收入分配差距也不斷拉大，并呈現(xiàn)持續(xù)惡化之勢。根據(jù)中國家庭金融調(diào)查的數(shù)據(jù)資料顯示，早在2010年，我國家庭收入的基尼系數(shù)已高達(dá)0.61，城鎮(zhèn)家庭內(nèi)部的基尼系數(shù)為0.56，農(nóng)村家庭內(nèi)部的基尼系數(shù)為0.6，遠(yuǎn)高于0.44的全球平均水平*《中國家庭基尼系數(shù)達(dá)0.61高于全球平均水平》，《新華時報(bào)》，2012年12月10日。。總體而言，我國基尼系數(shù)的不斷擴(kuò)大是三次分配共同作用的結(jié)果，首先，不規(guī)范的初次分配秩序，尤其是權(quán)力市場化對資源配置格局的深刻影響，形成居民收入分配差距拉大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；其次，在再分配領(lǐng)域，我國民生支出的相對不足、社會安全網(wǎng)絡(luò)的不健全及稅收調(diào)節(jié)的不力，使得第二次分配并未能發(fā)揮其應(yīng)有的收入分配調(diào)節(jié)功能；在第三次分配領(lǐng)域，由于政府較強(qiáng)的行政管制，我國公民社會的自治空間相對有限，較成熟的慈善組織大多具有濃重的官方色彩，加之社會誠信氛圍不足，我國第三次分配調(diào)節(jié)收入差距的效果極為有限。其中，不規(guī)范的初次分配秩序是造成收入分配差距持續(xù)惡化的主要成因，民生財(cái)政的保障不足與現(xiàn)行稅制對高收入者的課稅不力是收入分配差距拉大的重要成因。

分配正義是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的價值歸宿所在，反過來，公正的分配結(jié)構(gòu)則是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深化推進(jìn)與有效實(shí)踐的基礎(chǔ)支撐和重要保障。在上述分配格局下，財(cái)稅政策應(yīng)將促進(jìn)收入分配的公正作為調(diào)控治理的重要著力點(diǎn)，通過加力“供血”、完善政策支撐與體系保障，提升對民生公共品的供給水平與保障力度，實(shí)現(xiàn)基本公共消費(fèi)均等化的起點(diǎn)公平，通過精準(zhǔn)“汲取”、健全政策調(diào)控與平衡體系，強(qiáng)化對高收入者、超高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度，增進(jìn)基本公共負(fù)擔(dān)量能分配的結(jié)果公平，以期為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的全面深化提供合意的分配基礎(chǔ)以及堅(jiān)實(shí)的底線保障。

四、供給側(cè)改革導(dǎo)向下我國財(cái)稅政策調(diào)控的體系構(gòu)建與路徑選擇

(一)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的財(cái)稅政策

1.尊重市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，完善財(cái)政政策體系。在減少對一般競爭性領(lǐng)域投入的基礎(chǔ)上，應(yīng)著眼于營造公平競爭的市場環(huán)境，培育市場主體的創(chuàng)造力和內(nèi)生動力。針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展及結(jié)構(gòu)調(diào)整升級涉及的淘汰落后產(chǎn)能、公共服務(wù)、技術(shù)突破、產(chǎn)業(yè)鏈延伸等重點(diǎn)施力，結(jié)合具體性質(zhì)、服務(wù)對象、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等因素，綜合確定專項(xiàng)資金扶持方式，通過購買服務(wù)、資金獎勵、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼、費(fèi)用補(bǔ)助、投資基金等扶持方式，加快建立多層次、多領(lǐng)域、多方式的財(cái)政扶持政策體系。對屬于事務(wù)性的管理服務(wù)事項(xiàng)，積極引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買服務(wù)。

2.確立以市場化為基礎(chǔ)的財(cái)政支持模式。應(yīng)加大專項(xiàng)資金管理創(chuàng)新，堅(jiān)決擯棄“撒芝麻鹽”式的直接補(bǔ)助方式，逐步建立市場化的項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)機(jī)制和競爭性的資金分配機(jī)制，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，改變以往的無償投入方式，通過采取股權(quán)投資或支持設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，由專業(yè)管理機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作，減少財(cái)政資金對市場正常運(yùn)行的干預(yù)，變“無償投入”為“有償使用”，變直接干預(yù)為間接引導(dǎo)，促進(jìn)企業(yè)公平競爭，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的良性循環(huán)和保值增值。

3.整合優(yōu)化政策資金，形成部門協(xié)同合力。為避免各類政策資金多頭申請、多頭安排，應(yīng)確立部門間聯(lián)席協(xié)商機(jī)制，充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用，在資金渠道不變的前提下，共同研究確定各領(lǐng)域資金的具體支持內(nèi)容和重點(diǎn)，促進(jìn)建立部門共管、追蹤問效的全過程協(xié)作管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金跨部門整合的預(yù)算管理目標(biāo)。

4.集約資金利用，重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的薄弱領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對制約戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，集成政策資金，重點(diǎn)支持公共性、公益性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建設(shè)，如開放性公共服務(wù)平臺建設(shè)，以消化利用再創(chuàng)新為目的的科技成果轉(zhuǎn)化引進(jìn)，引進(jìn)和培養(yǎng)高新技術(shù)人才、領(lǐng)軍人才及團(tuán)隊(duì)，制定和建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系，品牌宣傳和市場營銷，優(yōu)化貿(mào)易投資合作環(huán)境等，著力推動自主創(chuàng)新能力提升和高科技成果轉(zhuǎn)化。

5.深入推進(jìn)“營改增”稅制改革，全面消除產(chǎn)業(yè)重復(fù)課稅。一是加快推進(jìn)營業(yè)稅改征增值稅改革。合理確定稅收分權(quán)，理順中央與地方的收入征收機(jī)制與分享機(jī)制，科學(xué)設(shè)定“擴(kuò)圍”后的服務(wù)業(yè)增值稅稅率，在同步培育地方主體稅種的基礎(chǔ)上，盡快將增值稅“擴(kuò)圍”改革向行業(yè)縱深推開。二是適時推進(jìn)完全消費(fèi)型增值稅改革。2009年增值稅改革實(shí)行的是允許設(shè)備投資抵扣的有限消費(fèi)型增值稅，仍存在對占我國固定資產(chǎn)投資約為3/4的建筑投資的重復(fù)課稅，在我國高投資經(jīng)濟(jì)下，重復(fù)課稅不僅導(dǎo)致稅收超經(jīng)濟(jì)增長，而且對其形成高度的稅基依賴，待房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)“營改增”后，實(shí)施完全消費(fèi)型增值稅，徹底消除重復(fù)課稅。

(二)促進(jìn)資源集約與環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅政策

1.完善促進(jìn)節(jié)能減排的財(cái)政支持政策。一是加強(qiáng)對重點(diǎn)節(jié)能工程、節(jié)能技術(shù)改造的財(cái)政扶持力度，加大節(jié)能產(chǎn)品惠民工程實(shí)施力度，擴(kuò)大對購買節(jié)能和新能源汽車的財(cái)政補(bǔ)貼范圍。二是完善對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的政府采購支持政策，促進(jìn)發(fā)展新能源、生物質(zhì)能源和可再生能源，推廣并完善排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。三是加強(qiáng)對一些重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)流域的生態(tài)綜合治理，支持農(nóng)村環(huán)境的綜合整治。推動實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，鞏固退耕還林等成果，支持重點(diǎn)領(lǐng)域低碳技術(shù)研究推廣和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極應(yīng)對氣侯變化。加快建立草原、森林等方面一系列的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和制度，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，推動資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

2.深入推進(jìn)資源環(huán)境稅改革。一是穩(wěn)步推進(jìn)資源稅改革。適時將資源稅從價計(jì)征范圍從原油、天然氣、煤炭擴(kuò)大到黑金屬礦原礦、有色金屬礦原礦與非金屬礦原礦，并進(jìn)一步將水資源、森林、草原等納入資源稅的征收范圍，提高資源稅綜合稅率水平，發(fā)揮資源稅與市場價格嵌合聯(lián)動的杠桿功能，導(dǎo)向資源集約型生產(chǎn)與消費(fèi)。二是盡快推進(jìn)環(huán)境稅改革。盡快完善立法，推進(jìn)環(huán)境排污收費(fèi)制度的費(fèi)改稅改革，增強(qiáng)環(huán)境調(diào)控的規(guī)范性、強(qiáng)制性與權(quán)威性，強(qiáng)化征收力度，迫使污染型企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造升級或轉(zhuǎn)產(chǎn)，導(dǎo)向環(huán)境友好型生產(chǎn)與消費(fèi)。

(三)促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策

1.深入推進(jìn)稅費(fèi)改革，切實(shí)降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本。一是全面落實(shí)鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策。如對小微企業(yè)的流轉(zhuǎn)稅、所得稅優(yōu)惠政策，對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅減免政策等。盡快推進(jìn)全行業(yè)“營改增”改革，全面消除重復(fù)課稅，完善增值稅抵扣鏈條，減輕創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)。二是在事權(quán)與支出責(zé)任上移和預(yù)算管理重心向支出與政策轉(zhuǎn)移的改革方向下，擯棄財(cái)政收入政績觀的考核機(jī)制，嚴(yán)格依法治稅，放棄任務(wù)治稅，嚴(yán)厲禁止征收“過頭稅”，減輕創(chuàng)業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高其對政策的預(yù)見性，以合理安排資金運(yùn)轉(zhuǎn)和投資決策。三是全面清理、規(guī)范各項(xiàng)涉企收費(fèi)項(xiàng)目，按照能免則免、能減則減的原則，取消不合理的收費(fèi)，清理無對等服務(wù)的收費(fèi)，整治多頭收費(fèi)、多環(huán)節(jié)收費(fèi)，減輕過重的收費(fèi)，切實(shí)降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)的費(fèi)類負(fù)擔(dān)。

2.創(chuàng)新財(cái)政支持方式，強(qiáng)化財(cái)政金融扶持力度。一是健全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。通過綜合運(yùn)用資本注入、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、獎勵補(bǔ)助、成立再擔(dān)保公司等多種財(cái)政方式，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，引進(jìn)股權(quán)投資機(jī)構(gòu)和其他社會資本，積極引導(dǎo)全社會資金參與扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，最大程度地激發(fā)民智民力。二是強(qiáng)化政府采購支持。在能有效滿足政府采購需求的同等條件下，優(yōu)先采購創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)，提高政府采購合同資金的首付比例，縮短支付時間，減少支付次數(shù)，允許創(chuàng)業(yè)企業(yè)以聯(lián)合供應(yīng)商的形式進(jìn)入政府采購市場；通過財(cái)銀合作，允許創(chuàng)業(yè)企業(yè)以政府采購合同為擔(dān)保向銀行貸款，并給予利率優(yōu)惠。三是加大對高端人才的引進(jìn)與扶持力度。對達(dá)到條件的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才或團(tuán)隊(duì)，在財(cái)政可承受范圍內(nèi)，分期給予資金補(bǔ)助，對其在房屋租金、辦公設(shè)施、相關(guān)稅費(fèi)方面給予優(yōu)待，并視項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r制定激勵約束機(jī)制，著力提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的質(zhì)量和競爭力。

(四)促進(jìn)收入分配公正與保障民生的財(cái)稅政策

1.完善基本公共服務(wù)體系，切實(shí)保障和改善民生。一是多渠道籌集社會保障資金，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，盡快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。二是改革教育制度，加大教育投入，完善投入機(jī)制，公平教育資源，提高教育質(zhì)量與水平，促進(jìn)均等化的義務(wù)教育服務(wù)。三是按照?；?、強(qiáng)基層、建機(jī)制的要求，支持深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，逐步解決群眾“看病難、看病貴”的問題，提升衛(wèi)生服務(wù)水平。四是支持增加中低收入居民住房供給，加強(qiáng)公共租賃住房、廉租住房、棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造等保障性住房建設(shè)。五是支持實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，提升技能水平，擴(kuò)大就業(yè)。

2.通過深化稅制改革調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會公正。一是深入推進(jìn)綜合與分類制個人所得稅改革。以收入來源多元化的高收入者、超高收入者為重點(diǎn)稅源監(jiān)管對象，從技術(shù)、機(jī)制、體制等各層面加強(qiáng)涉稅信息控管，強(qiáng)化國內(nèi)涉稅信息聯(lián)通與國際稅收情報(bào)協(xié)調(diào)，形成對個人收入、支出、財(cái)產(chǎn)、行為信息的全面監(jiān)控系統(tǒng)，改變當(dāng)前以間接稅與企業(yè)稅為主的稅收征管機(jī)制以及稅收信息化建設(shè)的惟技術(shù)治理取向，打造堅(jiān)實(shí)的直接稅與個人稅征管平臺，全面改革當(dāng)前以工薪所得稅為主的分類制個人所得稅，減輕中低收入者稅負(fù)，積極推進(jìn)個人所得稅的綜合、累進(jìn)征收。二是深入推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。在對房地產(chǎn)信息全面控管的基礎(chǔ)上，破除對高投資經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)市場流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅基依賴，盡快完善立法，以別墅、多套房、大戶型房等為重點(diǎn)征收對象，深入推進(jìn)住宅用房地產(chǎn)稅在全國范圍的開征，強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)存量調(diào)節(jié)，逐步培育其地方主體稅種地位，形成對“營改增”改革的聯(lián)動配套與有機(jī)銜接。

[責(zé)任編輯：王波]

本文系山東社會科學(xué)院“創(chuàng)新工程”重大項(xiàng)目及國家社科基金青年項(xiàng)目(15CJY071)的階段性成果。

袁紅英(1970-)，女，山東社會科學(xué)院副院長、研究員，博士；張念明(1984-)，男，山東社會科學(xué)院財(cái)政金融研究所助理研究員，博士。

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