李世杰，郝琳琳，李廣明（河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 保定 071002）

公共財政在光伏項目應(yīng)用中的引導(dǎo)作用
——國內(nèi)外相關(guān)政策梳理

李世杰，郝琳琳，李廣明
（河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 保定 071002）

光伏發(fā)電項目的發(fā)展過程中，需要政府采取積極的財政政策進行支持和引導(dǎo)，探索光伏發(fā)電項目的推廣與應(yīng)用中政府應(yīng)起到的作用，通過梳理國內(nèi)外公共財政對新能源的引導(dǎo)路徑，盡快制定和完善符合我國國情的光伏電站項目的公共財政支持體系并出臺相關(guān)配套的財稅政策，以鼓勵光伏電站項目的發(fā)展，更好地培育與開拓國內(nèi)光伏產(chǎn)品的應(yīng)用市場。

光伏發(fā)電；公共財政引導(dǎo)；財稅政策

能源短缺和環(huán)境污染是人類長期面臨的兩大難題，開發(fā)以太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源為主的新能源，發(fā)展低碳經(jīng)濟，是解決這兩大難題的重要途徑。但是由于新能源開發(fā)初期的高成本、高價格，在應(yīng)用領(lǐng)域很難與傳統(tǒng)能源抗衡，如果沒有公共財政給予足夠的支持，新能源產(chǎn)業(yè)則難以啟動。從世界的經(jīng)驗看，在光伏發(fā)電項目的發(fā)展初期，需要政府大量的直接投入才能推動光伏項目的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。而詳實、公開而穩(wěn)定的財政支持政策有助于堅定資本投向光伏發(fā)電領(lǐng)域的信心，從而進一步擴大投資規(guī)模。市場容量的擴大，有助于使太陽能價格下降到可承受水平，最終實現(xiàn)光伏項目的商業(yè)化運營。

一、光伏電站應(yīng)用情況

在哥本哈根會議上，我國政府對單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放量做出減排承諾，承諾到2020年排放量比2005年下降40%～50%。這就意味著社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的能源消費結(jié)構(gòu)需要作出轉(zhuǎn)變，要提高能源消費中可再生能源所占比例，在2020年實現(xiàn)非化石能源消費占一次能源消費量的15%。

國務(wù)院《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》提出，到2020年，光伏裝機達到1億千瓦左右①國務(wù)院.能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）［EB/OL］.（2012-12-19）［2016-04-01］.http：//www.xinhuanet. com/energy/zt/nyxgc/16.htm.。在光伏發(fā)電的應(yīng)用方面，擴大屋頂分布式光伏發(fā)電應(yīng)用規(guī)模，大力推廣與建筑結(jié)合的光伏發(fā)電，加快發(fā)展建筑一體化太陽能應(yīng)用，提高分布式利用規(guī)模，立足就地消納建設(shè)大型光伏電站，積極開展太陽能熱發(fā)電示范。

據(jù)國家能源局公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年我國光伏發(fā)電累計并網(wǎng)裝機容量2 805萬千瓦，2015年計劃裝機量1 780萬千瓦，以2020年光伏裝機達到1億千瓦的目標進行測算，未來幾年中還需并網(wǎng)裝機5 415萬千瓦，平均來算，2016～2020年年均新增光伏發(fā)電裝機容量1 000萬千瓦左右。屆時光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價接近，相當(dāng)于太陽能電價從每度9毛多降到每度六七毛錢。光伏發(fā)電裝機容量的迅速增長、光伏電價的調(diào)整以及光伏項目的商業(yè)化運營，需要政府制定詳實、公開、穩(wěn)定的公共財政支持政策，以穩(wěn)定投資者信心。

在新能源的應(yīng)用中，需要結(jié)合中國國情實際以及可再生能源規(guī)劃，考察可再生能源發(fā)展環(huán)境和突出矛盾，跳出單純促進可再生能源發(fā)展本身，從更寬廣的視野分析我國可再生能源可持續(xù)發(fā)展環(huán)境，這樣才能找到內(nèi)外部影響因素，發(fā)現(xiàn)突出問題和矛盾。為此，筆者對可再生能源發(fā)展過程中相關(guān)的政策進行了梳理。

二、國內(nèi)外光伏發(fā)電政策梳理

（一）國際通行做法梳理

國際上對太陽能發(fā)電的政策一般主要有上網(wǎng)電價政策、凈計量電價政策、可再生能源配額制、安裝補貼、貸款優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等政策。

（1）上網(wǎng)電價政策。上網(wǎng)電價政策是指政府強制規(guī)定電網(wǎng)運營商按政府事先確定的電價（一般高于市場電價）收購太陽能光伏系統(tǒng)所發(fā)電力的政策，光伏上網(wǎng)電價高于市場電價部分所產(chǎn)生的費用一般由全網(wǎng)消費者平攤，實施過程中給予安裝者市場光伏上網(wǎng)電價緩慢下調(diào)的預(yù)期，明確光伏系統(tǒng)補貼的期限。上網(wǎng)電價為光伏發(fā)電系統(tǒng)的投資回報提供了保障，有力地保護了人們安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)的積極性。

實施上網(wǎng)電價政策的國家主要有德國、美國等。德國政府在1990年制定了“1 000戶太陽電池屋頂計劃”，規(guī)定光伏發(fā)電上網(wǎng)電價為0.5～0.6歐元/kW·h，為傳統(tǒng)電價的5倍左右，該項政策極大地促進了德國光伏發(fā)電的發(fā)展，并使德國成為繼日本之后光伏發(fā)電發(fā)展最快的國家。1998年德國政府進一步提出“10萬屋頂計劃”，鼓勵居民在自家屋頂上安裝太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)，由政府強制命令電網(wǎng)公司出資收購光伏系統(tǒng)所發(fā)電量，這一政策使得居民對安裝太陽能的收益產(chǎn)生了合理的預(yù)期，激發(fā)了居民的安裝熱情，刺激了德國的裝機量，同時也帶動了世界光伏市場的發(fā)展。政府強制電力公司收購光伏發(fā)電的資金由社會進行分攤，分攤之后使得居民消費電價稍有上漲，但是漲幅不高。2000年德國開始實施上網(wǎng)電價法，規(guī)定上網(wǎng)電價為0.99馬克/kW·h。2004年德國實施了《新（修改）可再生能源法》，通過上網(wǎng)電價法以法規(guī)形式把市場經(jīng)濟引入到可再生能源的發(fā)展中，給予太陽能光伏發(fā)電項目年限為20年的0.624～0.457歐元/kW·h補貼，使上網(wǎng)電價更加符合各種不同電站的實際成本和投資者的利益。這一措施使得2005年德國光伏發(fā)電系統(tǒng)的安裝量猛增，占到了世界市場的47.86%，并帶動了歐洲光伏市場的發(fā)展。2006年美國加州政府投入30億美元支持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實施50美分的固定上網(wǎng)電價，并提出電價每年降低20%等支持性措施，該政策極大地推動了美國光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化。

（2）凈計量電價政策。凈計量電價政策類似于上網(wǎng)電價政策，是指政府強制規(guī)定電力公司按高于市場一般電價的收購價購買光伏系統(tǒng)產(chǎn)生的超過安裝用戶自用部分的電量（超出自用部分電量并入到公用電網(wǎng)），費用由全網(wǎng)消費者根據(jù)用電量來分攤。

實施凈計量電價政策的國家主要是日本。日本于1992年啟動“新陽光計劃”，并頒布了新的凈電計量法，要求電力部門購買光伏電量，并給予補貼。美國于1997年實施“百萬太陽能屋頂”計劃，計劃到2010年安裝100萬套太陽能屋頂，每個光伏屋頂建設(shè)3～5kW的光伏并網(wǎng)發(fā)電系統(tǒng)，居民需安裝太陽能，在有太陽時家庭向電網(wǎng)供電，無太陽時電網(wǎng)向家庭供電，每月繳納“凈電費”，該項政策將美國光伏發(fā)電建筑一體化推向高潮。

（3）可再生能源配額制。可再生能源配額制是指一個國家或一個地區(qū)的政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強制性規(guī)定。配額制針對的是供電企業(yè)或電力零售商。配額義務(wù)人可以自己進行清潔電力生產(chǎn)，也可以通過購買可再生能源證書的方式完成配額。因此，在啟動配額制之前，必須完成符合條件的能源生產(chǎn)商資格認證工作，并建立可再生能源證書交易中介機構(gòu)，還要確定相關(guān)管理機構(gòu)及其職能。

實行配額制的國家主要有美國、荷蘭、英國等國家。美國1998年提出綜合電力競爭條例，設(shè)立了可再生能源信用證，信用證的價格為1.5美分/ kW·h，通過信用證的交易提高配額制度的靈活性和效率。荷蘭政府規(guī)定電力公司到2000年必需有3%的電量來自可再生能源，如果屆時達不到該比例，政府將給于懲罰，此舉促進了電力公司參與光伏屋頂計劃，收購可再生能源發(fā)出的電力。2002年英國實施了《新可再生能源公約》，要求供電公司必須購買一定比例的再生能源電力，同時建立了可再生能源交易制度和市場。丹麥于1999年，澳大利亞于2000年也陸續(xù)推出了類似的綠色配額制度，推動可再生能源迅猛發(fā)展。

（4）安裝補貼。安裝補貼是針對光伏系統(tǒng)安裝者的補貼。既可以按安裝系統(tǒng)容量進行補貼，也可以按總的安裝成本進行補貼。

給予安裝補貼政策的國家主要有日本和美國。日本政府規(guī)定居民安裝太陽能發(fā)電設(shè)備所需投資由政府補貼50%，太陽能所發(fā)的電并入電網(wǎng)時政府以高于市場價收購，也相當(dāng)于進行補貼。1996年美國加州創(chuàng)立5.4億美元的公共收益基金，為具有安裝能力的太陽能系統(tǒng)提供3美元/瓦的資金補貼，并規(guī)定每半年折扣水平下降20美分/瓦。補貼政策對并網(wǎng)光伏市場的高速增長起到了非常重要的推動作用。

（5）貸款優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠。貸款優(yōu)惠是針對光伏系統(tǒng)安裝者給予一定的貸款優(yōu)惠，稅收優(yōu)惠是針對光伏系統(tǒng)安裝者給予稅收優(yōu)惠。貸款優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠都間接地降低了光伏安裝者的安裝成本，推動了太陽能發(fā)電設(shè)備的安裝。

實施貸款優(yōu)惠政策的國家主要是德國和美國。德國政府對安裝太陽能發(fā)電設(shè)備實行10年期的零貸款利率及貸款貼息，補貼總計11億馬克。而2000年德國在《可再生能源優(yōu)先法》中明確了分類電價制度，使得固定電價實際上成為項目融資的擔(dān)保，促進中小企業(yè)的項目融資。2008年的金融危機過后，美國能源部為太陽能光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)提供了5.35億美元貸款擔(dān)保。貸款優(yōu)惠、擔(dān)保等政策為光伏市場的穩(wěn)定發(fā)展提供了有力保障。

實施稅收優(yōu)惠的國家主要有美國、德國。美國在1992年開始實施《能源政策法》，規(guī)定對屬于州或者市政府所有或者非盈利性的電力公司，在1993年10月1日到2003年12月30日期間建設(shè)的可再生能源系統(tǒng)，給其為期10年的1.5美分每度電的稅金減免；2004年抵稅的優(yōu)惠額度提高到1.8美分每度電。2005年提出《能源政策法》修正案，對居民應(yīng)用的太陽能光伏系統(tǒng)，兩年內(nèi)予以30%的稅收抵扣，但是2千美元封頂；用于商業(yè)用途的太陽能光伏系統(tǒng)，兩年內(nèi)予以30%的稅收抵扣，之后變?yōu)?0%。在2008年再次修正法案，取消了此前對居民應(yīng)用光伏項目2千美元的減稅上限；商業(yè)用途的太陽能光伏項目投資稅的減免延長8年，對于住宅應(yīng)用的太陽能光伏項目投資稅的減免延長2年。德國稅收優(yōu)惠主要有稅收減免和抵免。商用的光伏系統(tǒng)可以免19%的增值稅，從事太陽能光伏設(shè)備制造與系統(tǒng)生產(chǎn)的企業(yè)，其投資額的27.5%～12.5%能夠作為稅收抵免。稅收抵免實際上是降低了光伏業(yè)主的投資成本，提高了光伏投資的實際效益。

綜合國際通行做法可以看出，在促進光伏發(fā)電的應(yīng)用上，各國政策選取的側(cè)重點并不完全相同，這些政策的主要作用在于通過補貼和優(yōu)惠政策降低安裝成本，促進投資者的投資熱情；強制電網(wǎng)收購可再生能源和可再生能源配額制，促進電網(wǎng)對新能源的關(guān)注和投資，開拓新能源市場；上網(wǎng)電價政策有助于投資者形成對收益的穩(wěn)定預(yù)期。在政策的執(zhí)行過程中，德國的上網(wǎng)電價、美國的補貼政策等都有一個政策的調(diào)整過程，上網(wǎng)電價和補貼并不是固定的，而是隨著市場的發(fā)展，存在一定的遞減性，從而使得政策與市場相協(xié)調(diào)。

（二）國內(nèi)相關(guān)政策梳理

我國中央政府出臺的光伏需求激勵政策有上網(wǎng)標桿電價、光伏電站特許權(quán)招標、“金太陽”示范工程和光電建筑應(yīng)用示范工程，主要涉及上網(wǎng)電價政策和安裝補貼政策。

（1）2009年7月，國家財政部、科技部和國家能源局首次聯(lián)合推出“金太陽”示范工程，重點扶持用電側(cè)并網(wǎng)光伏項目，對并網(wǎng)光伏發(fā)電項目，原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助；其中偏遠無電地區(qū)的獨立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補助，并提出并網(wǎng)光伏發(fā)電項目的業(yè)主單位總資產(chǎn)應(yīng)不少于1億元，項目資本金不低于總投資的30%。要求獨立光伏發(fā)電項目的業(yè)主單位，具有保障項目長期運行的能力①國務(wù)院.關(guān)于實施金太陽示范工程的通知［EB/OL］. （2009-07-21）［2016-5-10］.http：//www.gov.cn/zwgk/2009-07/21/content_1370811.htm.。在“金太陽”示范工程推動下，列入示范工程的項目得到了大量的補貼，促進了光伏發(fā)電系統(tǒng)的安裝和普及。但是在實施過程中也出現(xiàn)了補貼利用情況和使用效率失控的問題，同時由于未能制定可執(zhí)行的上網(wǎng)電價政策與之配套，而且非示范工程的項目未能夠納入補貼范圍，補貼政策在一定程度上未能充分調(diào)動投資者投資熱情，整體的補貼范圍較窄。

（2）2011年發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，對非招標太陽能光伏發(fā)電項目實行全國統(tǒng)一的標桿上網(wǎng)電價，制定全國統(tǒng)一的太陽能光伏發(fā)電標桿上網(wǎng)電價。2011年7月1日以前核準建設(shè)、2011年12月31日建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項目上網(wǎng)電價統(tǒng)一核定為每千瓦時1.15元；2011年7月1日及以后核準的及2011年12月31日以后建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項目，除西藏外，上網(wǎng)電價均按每千瓦時1元執(zhí)行；通過特許權(quán)招標確定業(yè)主的太陽能光伏發(fā)電項目，其上網(wǎng)電價按中標價格執(zhí)行，中標價格不得高于太陽能光伏發(fā)電標桿電價；對享受中央財政資金補貼的太陽能光伏發(fā)電項目，其上網(wǎng)電量按當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網(wǎng)電價執(zhí)行。通知也規(guī)定了太陽能光伏發(fā)電項目上網(wǎng)電價高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網(wǎng)電價的部分，仍按《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》（發(fā)改價格〔2006〕7號）有關(guān)規(guī)定，通過全國征收的可再生能源電價附加解決①國家發(fā)展改革委員會.關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知［EB/OL］.（2011-08-01）［2016-04-20］. http：//www.nea.gov.cn/2011-08/01/c_131097437.htm.2011.8. 1/2015.12.30.。該政策推出后，促進了非招標太陽能光伏發(fā)電項目的應(yīng)用。由于2011年前后補貼電價的差異，造成很多企業(yè)趕在2011年底前完成光伏發(fā)電項目投資，以取得較高的電價補貼，客觀上促進了光伏項目的推廣。此項政策明確了上網(wǎng)電價高于一般電價的部分實施全網(wǎng)分攤，通過可再生能源電價附加解決，但是由于對光伏發(fā)電項目的發(fā)展缺乏長期的規(guī)劃，造成可再生能源電價附加幾經(jīng)調(diào)整后仍不能夠提供滿足光伏發(fā)電項目發(fā)展所需的補貼，補貼的不足影響了政策的實施效果。該政策實施后，我國并行存在非招標上網(wǎng)電價、特許權(quán)招標電價以及示范項目電價等不同的太陽能發(fā)電項目電價，給光伏發(fā)電項目的監(jiān)管帶來一定困難。非招標電網(wǎng)電價采取一刀切的統(tǒng)一電價，沒有充分考慮發(fā)電成本的差異，且未能對未來技術(shù)進步可能帶來的成本降低做出估計，并形成有效的電價調(diào)整機制。

（3）2013年國務(wù)院出臺《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》提出，2013-2015年，年均新增光伏發(fā)電裝機容量1 000萬千瓦左右，到2015年光伏發(fā)電總裝機容量達到3 500萬千瓦以上。根據(jù)光伏發(fā)電成本變化等因素，合理調(diào)減光伏電站上網(wǎng)電價和分布式光伏發(fā)電補貼標準。上網(wǎng)電價及補貼的執(zhí)行期限原則上為20年。根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展需要，調(diào)整可再生能源電價附加征收標準，擴大可再生能源發(fā)展基金規(guī)模。光伏發(fā)電規(guī)模與國家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。完善補貼資金支付方式和程序，對光伏電站，由電網(wǎng)企業(yè)按照國家規(guī)定或招標確定的光伏發(fā)電上網(wǎng)電價與發(fā)電企業(yè)按月全額結(jié)算；對分布式光伏發(fā)電，建立由電網(wǎng)企業(yè)按月轉(zhuǎn)付補貼資金的制度。中央財政按季度向電網(wǎng)企業(yè)預(yù)撥補貼資金，確保補貼資金及時足額到位。鼓勵各級地方政府利用財政資金支持光伏發(fā)電應(yīng)用②國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見［EB/OL］.（2013-07-15）［2016-04-20］.http：//www.gov. cn/zwgk/2013-07/15/content_2447814.htm.。政策實施后，我國光伏發(fā)電裝機量迅速增長，截至2013年底，全國累計并網(wǎng)運行光伏發(fā)電裝機容量1 942萬千瓦，其中光伏電站1 632萬千瓦，分布式光伏310萬千瓦，全年累計發(fā)電量90億千瓦時。2013年新增光伏發(fā)電裝機容量1 292萬千瓦，其中光伏電站1 212萬千瓦，分布式光伏80萬千瓦③國家能源局.2013年光伏發(fā)電統(tǒng)計數(shù)據(jù)［EB/OL］. （2014-04-28）［2016-04-20］.http：//www.nea.gov.cn/2014-04/28/c_133296165.htm.。2013年政策明確了光伏發(fā)電項目的發(fā)展目標和補貼的支付方法，并從理論上對上網(wǎng)電價補貼的期限和電價合理調(diào)減做出了探索，但是未能明確電價的調(diào)減程度，以使投資者對未來收益產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期。

（4）2013年發(fā)改委出臺了《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，通知明確，對光伏電站實行分區(qū)域的標桿上網(wǎng)電價政策。根據(jù)各地太陽能資源條件和建設(shè)成本，將全國分為三類資源區(qū)，分別執(zhí)行每千瓦時0.9元、0.95元、1元的電價標準。對分布式光伏發(fā)電項目，實行按照發(fā)電量進行電價補貼的政策，電價補貼標準為每千瓦時0.42元。分區(qū)標桿上網(wǎng)電價政策適用于2013年9月1日后備案（核準），以及9月1日前備案（核準）但于2014年1月1日及以后投運的光伏電站項目；電價補貼標準適用于除享受中央財政投資補貼之外的分布式光伏發(fā)電項目。標桿上網(wǎng)電價和電價補貼標準的執(zhí)行期限原則上為20年。國家將根據(jù)光伏發(fā)電規(guī)模、成本等變化，逐步調(diào)減電價和補貼標準，以促進科技進步，提高光伏發(fā)電市場競爭力④發(fā)改委.關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知［EB/OL］.（2013-08-30）［2016-04-22］.http：// www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201308/t20130830_556000.html.。通知對光伏電站和分布式發(fā)電項目實行不同的補貼政策，光伏電站實行差異化的上網(wǎng)電價，分布式的實施電價補貼。政策保留了逐步調(diào)整電價和補貼的權(quán)利，但是沒有細化調(diào)整電價和補貼的具體階段性指標，未能給投資者以在何時將調(diào)減多少的明確預(yù)期，政策對降低發(fā)電成本，促進科技進步?jīng)]有形成指令性的約束。

（5）2014年國務(wù)院發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》中指出，到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸左右標準煤，煤炭消費總量控制在42億噸左右。到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，天然氣比重達到10%以上，煤炭消費比重控制在62%以內(nèi)。到2020年，光伏裝機達到1億千瓦左右，光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價相當(dāng)①國務(wù)院.能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃2014-2020年［EB/ OL］.（2012-12-19）［2016-04-22］.http：//www.xinhuanet. com/energy/zt/nyxgc/16.htm.。這一計劃明確了2020年光伏裝機量目標，提出保持光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價相當(dāng)，對光伏發(fā)電企業(yè)的光伏發(fā)電的形成做出了較為明確的約束。

（6）2015年國家能源局下達的《2015年光伏發(fā)電項目實施方案的通知》指出，2015年全國新增光伏電站1 780萬千瓦，各地區(qū)新開工的集中式和分布式光伏電站規(guī)模不得超過下達的新增計劃，規(guī)模內(nèi)的項目具備享受國家可再生能源基金補貼的資格②國家能源局.2015年光伏發(fā)電項目實施方案的通知［EB/OL］.（2015-03-18）［2016-04-12］.http：//solar.ofweek. com/2015-03/ART-260006-8480-28940935.html.。這一政策標志著國家在光伏電站項目的建設(shè)上加強監(jiān)管，進入有序化發(fā)展階段，規(guī)定在光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模上會綜合考慮資源條件、發(fā)展基礎(chǔ)、電網(wǎng)消納能力、配套政策措施等因素，只有規(guī)模內(nèi)的項目才能享受可再生能源基金補貼。

近年來，政府出臺的促進光伏發(fā)電項目發(fā)展的政策在探索和實施過程中不斷進行調(diào)整，逐漸趨于規(guī)范合理（見表1），對促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

（三）公共財政的引導(dǎo)作用

當(dāng)前光伏發(fā)電的主要問題是光伏發(fā)電設(shè)備制造產(chǎn)能與國內(nèi)光伏電站項目的建設(shè)不匹配，設(shè)備產(chǎn)量大而市場有限；光伏電站項目的建設(shè)中投資與收益不匹配，投資較大但是收益相對較低；光伏電站建成后的發(fā)電量與電網(wǎng)對新能源的吸納電量不匹配，技術(shù)性難題造成現(xiàn)有電網(wǎng)對新能源電力吸納能力有限。要解決這些難題，需要政府的積極干預(yù)。

在投資方面，由于光伏發(fā)電項目在建設(shè)初期需要的投資金額較大，項目回收期較長，項目投資收益不確定，單從市場角度，很難吸引追逐利益最大化的企業(yè)和個人對光伏項目進行投入，需要政府從補貼、稅收抵免、低息貸款等方面提供有利條件，引導(dǎo)公眾投資光伏發(fā)電項目，以打開新能源的應(yīng)用市場，促進光伏發(fā)電設(shè)備產(chǎn)能的消化，實現(xiàn)新能源設(shè)備產(chǎn)銷的良性循環(huán)。

表1　我國促進光伏發(fā)電項目的政策梳理

在運營方面，由于現(xiàn)階段光伏電價仍然高于正常的電網(wǎng)電價，光伏發(fā)電項目要想實現(xiàn)經(jīng)濟效益，國家必須從上網(wǎng)電價上予以補貼，國家的上網(wǎng)電價政策提出對新能源發(fā)電成本高于火電上網(wǎng)電價部分進行補貼，從降低投資收益、提高投資回報入手給投資者以信心，吸引投資者的資金投入。在實施過程中，2013年之后的政策注重通過逐步降低上網(wǎng)電價補貼，促使光伏企業(yè)注重提高技術(shù)水平降低成本。政府部門通過補貼政策的實施，解決光伏發(fā)電項目投資和收益的矛盾，在對收益有合理預(yù)期的前提下，促進新能源的應(yīng)用，同時在應(yīng)用中促進新能源的研發(fā)和生產(chǎn)，推進新能源的技術(shù)革新。

新能源發(fā)電在接入現(xiàn)有電網(wǎng)時存在技術(shù)性難題，造成項目建成后并入電網(wǎng)的困難，如若不能并網(wǎng)，太陽能項目將難以取得國家補貼。技術(shù)性問題造成電力部門消納新能源電力有限，解決技術(shù)性問題需要資金和政策支持，由于現(xiàn)有補貼政策多集中于對光伏發(fā)電項目的投資者，而對電力部門政策較少，影響了電力部門新能源應(yīng)用的積極性。如果不能有效解決這些技術(shù)性難題及出臺國家統(tǒng)一的技術(shù)標準，勢必會對現(xiàn)有電網(wǎng)的穩(wěn)定性造成沖擊，需要政府部門在提高現(xiàn)有電網(wǎng)對新能源的吸納能力，提高能源利用效率，完善新能源研發(fā)、制造、并網(wǎng)等環(huán)節(jié)的國家技術(shù)標準等方面采取稅收優(yōu)惠、補貼投入等引導(dǎo)性手段，引導(dǎo)光伏投資者和電力部門積極關(guān)注新能源并網(wǎng)問題，形成統(tǒng)一的國家技術(shù)標準，促進新能源的應(yīng)用，形成研發(fā)、生產(chǎn)和利用互相促進的良性循環(huán)。

三、其他相關(guān)政策梳理

（一）可再生能源電力附加費的調(diào)整歷程

2012年，財政部、國家能源局曾聯(lián)合對全國可再生能源電價附加費的分配情況進行摸底，結(jié)果顯示，截至2011年底，我國可再生能源電價補貼資金缺口高達107億元。

目前，我國可再生能源補貼的資金來源為全國征收的可再生能源電價附加費，始征于2006年，當(dāng)時的標準是每度電2厘錢。此后，國家發(fā)展改革委于2009年11月、2012年初、2013年9月三次上調(diào)征收標準，當(dāng)前的標準是每度電1.5分錢。

除了2012年之前的107億元補貼資金缺口，2012年度、2013年度我國可再生能源補貼缺口分別為20億元和50億元左右，而在2014年補貼資金略有盈余的前提下，預(yù)計2014年底全國補貼資金缺口累計仍將超過140億元。2015年9月25日起，將除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電之外的其他用電可再生能源電價附加標準由每千瓦時0.8分錢提高到1.5分錢；將燃煤發(fā)電企業(yè)脫硝電價補償標準由每千瓦時0.8分錢提高到1分錢；對煙塵排放濃度低于30毫克/立方米（重點地區(qū)20毫克/立方米）的燃煤發(fā)電企業(yè)實行每千瓦時0.2分錢的電價補償①發(fā)改委.9月25日起提高可再生能源電價［EB/OL］. （2013-08-30）［2016-04-20］.http：//money.163.com/13/ 0830/16/97HPGKPP002524SO.html.。根據(jù)測算，我國2015年預(yù)計發(fā)電量將達6.4萬億千瓦時，可再生能源電價附加標準由每千瓦時0.8分錢提高到1.5分錢后，若按標準征收到位，我國“十二五”期間可再生能源發(fā)電補貼每年所需金額將得到基本保證。

可再生能源補貼不足帶來的補貼拖欠給新能源業(yè)主和運營方帶來了較大的資金壓力，嚴重影響企業(yè)現(xiàn)金流，給項目還款本息帶來沉重負擔(dān)，同時也導(dǎo)致“棄光”問題的出現(xiàn)，再加上新能源的消納不足，缺乏必要的配套電網(wǎng)建設(shè)，降低了已建成的光伏電站項目的經(jīng)濟性。

（二）電價調(diào)整政策

光伏發(fā)電步入電力領(lǐng)域的重要條件是光伏發(fā)電與傳統(tǒng)發(fā)電相比具有競爭優(yōu)勢。目前可再生能源配額制尚未出臺，可再生能源的固定上網(wǎng)電價分為兩個部分，當(dāng)?shù)孛摿蛎撓趸痣姌藯U上網(wǎng)電價+可再生能源補貼。火電上網(wǎng)電價的變化將會對光伏發(fā)電產(chǎn)生影響。2015年4月8日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，按照煤電價格聯(lián)動機制，全國燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價平均每千瓦時下調(diào)2分錢；同時實行商業(yè)用電與工業(yè)用電同價，將全國工商業(yè)用電價格平均每千瓦時下調(diào)約1.8分錢，上網(wǎng)和銷售電價同步下調(diào)；居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價格原則上保持穩(wěn)定。在當(dāng)前可再生能源固定上網(wǎng)電價下，火電價格下降意味著需要更多的可再生能源補貼。而根據(jù)深化電力改革的意見，將來火電競價上網(wǎng)，如果火電上網(wǎng)電價短期內(nèi)迅速下降，那么上網(wǎng)電價下降部分是否會造成新的可再生能源基金的缺口值得探討。但是如果可再生能源不參與競價，可再生能源價格高、不穩(wěn)定，無法與火電競爭。

光伏發(fā)電的優(yōu)勢在于其發(fā)電成本對環(huán)境具有正的外部性，而當(dāng)前傳統(tǒng)能源的電力成本則具有負的外部性，如果不能將兩種能源的成本外溢在價格中進行顯性化，則不利于新能源的推廣。發(fā)展可再生資源，保障可再生能源的市場份額，需要政府引導(dǎo)將火電的外部成本內(nèi)化，這樣才能將兩類資源置于相對平等的競爭地位。

（三）貸款優(yōu)惠政策

2014年9月，國家能源局提出鼓勵銀行等金融機構(gòu)對分布式光伏發(fā)電提供優(yōu)惠貸款，探索以項目售電收費權(quán)和項目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機制。鼓勵銀行等金融機構(gòu)與地方政府合作建立分布式光伏發(fā)電項目融資服務(wù)平臺①國家能源局.關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知［EB/OL］.（2014-10-13）［2015-12-30］.http：// money.163.com/14/1013/16/A8EVP7LP002524SO.html.，對分布式光伏發(fā)電提供貼息貸款、融資租賃、建立光伏發(fā)電投資基金等多種政策措施，給光伏投資業(yè)主提供籌集資金的渠道，引導(dǎo)單位和個人向光伏應(yīng)用領(lǐng)域投資，促進光伏設(shè)備產(chǎn)能的消化，打開國內(nèi)光伏項目的發(fā)展市場。

（四）分布式發(fā)電項目地方政策

在國家度電補貼的基礎(chǔ)上，各地為推廣使用分布式發(fā)電項目出臺了不同的標準，補貼期限也各不相同。有的地方省級政府制定補貼政策，市級、縣區(qū)級也制定各自的補貼政策，如江西省規(guī)定在享受國家度電補貼的基礎(chǔ)上，給予統(tǒng)一標準的省級度電補貼0.2元/度，補貼期20年。江西省南昌市規(guī)定在南昌市新建光伏發(fā)電項目的企業(yè)，可享受國家和省有關(guān)補貼，并對列入全市年度建設(shè)計劃的項目（老式瓦房屋頂項目除外），在其建成并通過驗收后，按發(fā)電量給予每度電0.15元的市級補貼，補貼期暫定為5年。地方補貼政策的出臺，促進了當(dāng)?shù)毓夥l(fā)電項目的發(fā)展，但是由于各地政策不統(tǒng)一，加上國家政策本身也存在多種補貼政策并存，補貼標準不統(tǒng)一的問題，給光伏企業(yè)的良性競爭埋下一定的隱患，且由于補貼的指向性不強，雖然補貼政策較多，但是并沒有有意識地引導(dǎo)光伏企業(yè)關(guān)注技術(shù)的研發(fā)，引導(dǎo)企業(yè)以技術(shù)進步降低生產(chǎn)成本，促進光伏設(shè)備產(chǎn)、銷、研發(fā)升級的良性循環(huán)。

四、結(jié)論

通過對國內(nèi)外新能源政策的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)無論是國內(nèi)還是國外政府在新能源的發(fā)展方面都起到了積極的引導(dǎo)作用。但是通過分析筆者也發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)在發(fā)展光伏項目的政策上還有需進一步完善之處。

（一）當(dāng)前國內(nèi)的光伏項目發(fā)展缺乏整體規(guī)劃

當(dāng)前國內(nèi)光伏項目的發(fā)展，包括年度發(fā)展計劃、區(qū)域發(fā)展計劃、技術(shù)發(fā)展水平預(yù)計等方面，沒有整體的全盤規(guī)劃，各地發(fā)展光伏項目具有一定的盲目性。以政府的財政補貼為例，從國家、省級到地市級，很多地方給予了不同標準、不同期限的補貼政策，存在補貼政策標準不統(tǒng)一問題，補貼金額也有很大的隨意性。各省市的補貼政策體現(xiàn)了國家大力發(fā)展新能源的政策導(dǎo)向，但是財政補貼資金不足，起不到對光伏發(fā)電項目的促進作用，而補貼資金過多，則不利于光伏企業(yè)改進技術(shù)、降低成本，同時也會給國家?guī)沓林氐呢斦摀?dān)。當(dāng)前的補貼政策在補貼企業(yè)的同時，沒有做到有意識地引導(dǎo)企業(yè)關(guān)注技術(shù)進步、降低成本。補貼的根本目的在于推廣應(yīng)用新能源，在新能源規(guī)?；l(fā)展的過程中，提升技術(shù)水平、降低成本，最終做到新能源發(fā)電成本與現(xiàn)有電價成本相當(dāng)，甚至更低，引導(dǎo)新能源在未來能源消費中占到重要位置。

（二）促進光伏項目發(fā)展的公共政策較片面，政策間缺乏配套性

目前，我國光伏發(fā)電項目已初步形成一定程度的規(guī)?；l(fā)展趨勢，但高效率的太陽能發(fā)電技術(shù)還有欠缺，還處于示范項目階段，技術(shù)研發(fā)有待進一步加強。政府需要繼續(xù)加大對光伏發(fā)電項目的財政投入，彌補光伏發(fā)電項目與傳統(tǒng)能源發(fā)電間的價格差距，并調(diào)動企業(yè)的積極性，推動光伏發(fā)電項目的市場化。在制定相關(guān)政策時，應(yīng)當(dāng)考慮到政策間的配套與協(xié)調(diào)。光伏設(shè)備的產(chǎn)銷矛盾，光伏電站項目的投資收益平衡，光伏電站發(fā)電量與吸納等均需要政府進行協(xié)調(diào)與引導(dǎo)，公共政策在制定過程中只有全面考慮光伏電站項目的研發(fā)、投資、收益，才能做到以光伏產(chǎn)品應(yīng)用促進產(chǎn)品的技術(shù)進步，降低成本，最終實現(xiàn)光伏發(fā)電項目與火電相競爭。這就要求財政補貼政策應(yīng)當(dāng)與技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)，同時補貼政策應(yīng)當(dāng)與稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠等政策相配套，政策間的側(cè)重點和政策的目標進一步協(xié)調(diào)。

（三）促進光伏項目發(fā)展的公共政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)新能源發(fā)展規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整

可再生能源的發(fā)展一般經(jīng)過研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化三個階段。政府在新能源發(fā)展的不同階段所起的作用是不一樣的。當(dāng)前促進光伏項目發(fā)展的公共政策尚不能根據(jù)光伏發(fā)電項目不同的發(fā)展階段來促進光伏發(fā)電項目的發(fā)展。制定政策時需要重視項目的實際運營效果，在光伏發(fā)電項目發(fā)展目標的指引下，對政府財政投入進行前瞻性的規(guī)劃，實施政府對光伏發(fā)電項目的財政支持，在支持中需要突出對光伏發(fā)電的技術(shù)性要求，引導(dǎo)光伏設(shè)備生產(chǎn)者、光伏電站投資者、電網(wǎng)部門重視技術(shù)進步，降低生產(chǎn)和投資成本，并能夠根據(jù)實際生產(chǎn)成本的變動適時調(diào)整補貼及優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)各相關(guān)方利益。根據(jù)新能源的發(fā)展規(guī)劃，在保持政策的公開、透明、穩(wěn)定的同時，劃分階段性的成本降低目標，使投資者對項目未來發(fā)展有一個合理的預(yù)期，并根據(jù)預(yù)期情況相應(yīng)調(diào)整研發(fā)、生產(chǎn)、投資策略。

［1］栗寶卿.促進可再生能源發(fā)展的財稅政策研究［D］.北京：財政部財政科學(xué)研究所，2010.

［2］楊璞.促進我國光伏產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅政策研究［D］.北京：北京交通大學(xué)，2012.

［3］袁見.中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)研究［D］.沈陽：遼寧大學(xué)，2013.

The Guiding Role of Public Finance in the Application of Photovoltaic Project——Domestic and foreign related policy comb

LI Shi-jie，HAO Lin-lin，LI Guang-ming
（Department of economic management，Hebei Software Institute，Hebei Baoding 071002，China）

In the development of photovoltaic power project，the government needs to support and guide actively the fiscal policy and explore the role of the government in the promotion and application of photovoltaic power projects. By combing the guide path of the domestic and foreign public finance to the new energy，the public finance support system of the photovoltaic power station project in line with China's national conditions should be developedand improved as soon as possible and relevant supporting tax policies should be introduced.This can encourage the development of photovoltaic power plant projects and make better cultivation and development of the domestic photovoltaic products application market.

photovoltaic power；public financial guidance；fiscal and tax policy

F810.451

A

1673-2022（2016）03-0001-07

2016-05-12

河北省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究重點項目“公共財政在新能源應(yīng)用中的引導(dǎo)作用——以光伏項目應(yīng)用為例”（SD151068）。主持人：李世杰；課題組成員：郝琳琳，李廣明，劉全文，李穎。

李世杰（1966-），男，河北定興人，教授，研究方向為公共管理；郝琳琳（1981-），女，河北石家莊人，副教授，碩士，研究方向為應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)；李廣明（1982-），河北定興人，講師，研究方向為公共管理。