鄭錦麗

(廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院　福建廈門　361012)

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快速城市化背景下的村莊空間布局規(guī)劃淺析

——以廈門市集美區(qū)為例

鄭錦麗

(廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院福建廈門361012)

針對快速城市化背景下的村莊用地問題，基于生態(tài)文明建設(shè)的要求和新的城鄉(xiāng)綜合治理方式，規(guī)劃從宏觀層面提出村莊空間布局規(guī)劃的思路。結(jié)合村莊現(xiàn)狀分布特征，聚焦村莊與城市的用地矛盾，提出村莊空間管制與村莊邊界劃定兩個(gè)層面的規(guī)劃內(nèi)容，以城市總體規(guī)劃為參考通過要素疊加分析，以制定村莊空間管制分類，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過村莊改造模式探討，提出村莊改造分類，從而明確村莊生長邊界；并結(jié)合政府層面的相關(guān)精神，提出村莊布局實(shí)施策略的若干思考。

快速城市化；村莊空間布局；規(guī)劃

1　規(guī)劃背景

近年來，由于廈門城市建設(shè)加快往島外地區(qū)拓展，集美作為島外4個(gè)建設(shè)新區(qū)之一，許多重點(diǎn)項(xiàng)目落地，城市空間格局發(fā)生了巨大變化，大量村莊由城市邊緣納入城市建設(shè)范圍，成為“城中村”，并帶來了一系列問題?；诖?，及時(shí)編制集美區(qū)村莊空間布局規(guī)劃，可以較好地與城市建設(shè)銜接，集約土地利用，節(jié)約建設(shè)資金，提升城市面貌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，確保山水生態(tài)環(huán)境的保持，真正實(shí)現(xiàn)城村一體化發(fā)展的美好愿景。

2　村莊空間分布綜合評價(jià)

2.1基本情況

集美區(qū)總面積為276km2，現(xiàn)狀建設(shè)用地總面積約77km2，共轄4個(gè)街道、2個(gè)鎮(zhèn)和3個(gè)農(nóng)場，涉及203個(gè)自然村。村莊總用地面積為18.84km2，約占全區(qū)面積的7%，占現(xiàn)狀建設(shè)用地的24%。

現(xiàn)狀村莊戶籍總?cè)丝跒?3.8萬人，目前已有近50%的村莊人口納入城市居民統(tǒng)計(jì)，達(dá)到了一定的城市化水平。

2.2村莊人口分布特征

現(xiàn)狀村莊人均建設(shè)用地指標(biāo)偏高，在120m2/人以上的村莊數(shù)量比例達(dá)到71%，在80m2/人以下的村莊數(shù)量比例為6%，而且各個(gè)村莊之間也差異甚大，最高達(dá)到447m2/人，最低的僅41m2/人。從空間分布上看(圖1)，城市重點(diǎn)建設(shè)區(qū)、舊城的村莊人口相對密集，即人均占地較低，城市外圍、靠近山體農(nóng)田地帶的村莊人口相對松散。

圖1　現(xiàn)狀村莊人口分布特征分析

2.3現(xiàn)存問題

(1)在城市化快速發(fā)展階段，城市建成區(qū)不斷向外拓展，村莊的自然建設(shè)與城市科學(xué)合理的發(fā)展不可避免地產(chǎn)生了矛盾，主要表現(xiàn)在城市用地與建設(shè)上[1]，這是規(guī)劃中重點(diǎn)聚焦的問題。

(2)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下村民競相擴(kuò)建住宅，又缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致建筑密度過大，通風(fēng)采光差，環(huán)境衛(wèi)生污染，缺乏公共綠地和開敞空間，整體居住品質(zhì)低下。

(3)由于土地征用，出租房屋成為村民重要收入來源，導(dǎo)致村莊內(nèi)大量外來流動(dòng)人口的聚集，增加社會(huì)隱患。

(4)大部分村莊缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，道路狹窄，基本無綠化，基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，消防隱患問題嚴(yán)重[1]。

3　村莊與城市用地布局存在的主要矛盾

3.1與城市道路之間的矛盾

由于村莊分布范圍較廣，大量規(guī)劃城市道路由村莊穿越而過或涉及村莊邊緣用地，矛盾主要在于部分道路局部段落已經(jīng)修建完成，目前面臨穿村困難而無法貫通，道路下敷設(shè)的市政管網(wǎng)也因此無法連續(xù)，道路建設(shè)推進(jìn)迫在眉睫。

3.2與公共或基礎(chǔ)設(shè)施之間的矛盾

公共或基礎(chǔ)設(shè)施包括兩個(gè)級(jí)別，一是重大設(shè)施，如區(qū)域市級(jí)交通設(shè)施、城市軌道，主要包括廈門北站及附屬建設(shè)用地、未來的高鐵站、多條動(dòng)車線與高鐵線、多條軌道線；二是其他設(shè)施，如市區(qū)級(jí)公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施以及公園廣場等。矛盾集中于設(shè)施規(guī)劃用地與現(xiàn)狀村莊部分或完全重合，項(xiàng)目無法建設(shè)。

3.3與防護(hù)綠地之間的矛盾

城市主要防護(hù)綠地分布于高速公路與鐵路兩側(cè)、城市道路兩側(cè)以及市政走廊。根據(jù)國家規(guī)范與地方條例，這些防護(hù)綠地單側(cè)寬度要求在20m～50m不等，目前此范圍內(nèi)零散分布著一些村莊，對設(shè)施構(gòu)成安全隱患，同時(shí)也不利于村民自身安全。

4　村莊空間布局規(guī)劃

針對現(xiàn)狀與規(guī)劃存在的矛盾，提出“少拆遷、多騰挪、保項(xiàng)目、控邊界”的規(guī)劃思路，即減少不必要的村莊拆遷，對道路網(wǎng)與用地進(jìn)行優(yōu)化以避讓村莊，明確必須拆遷的村莊以確保重大項(xiàng)目或重要道路與設(shè)施的建設(shè)，在城市管理上嚴(yán)格把控村莊的建設(shè)審批，引導(dǎo)村莊質(zhì)的提升而非量的增長。

規(guī)劃具體內(nèi)容分為兩個(gè)部分，一是研究村莊發(fā)展模式，制定區(qū)域空間管制規(guī)劃，即解決“建與不建”的問題；二是明確村莊改造類型，劃定村莊邊界，解決“拆與不拆”的問題。

4.1村莊空間管制規(guī)劃

4.1.1空間管制分析的基本要素

參考城市總體規(guī)劃中空間管制的分析內(nèi)容與原則，規(guī)劃選取區(qū)位、安全、生態(tài)、核心區(qū)等4個(gè)要素對現(xiàn)狀村莊進(jìn)行疊加分析，以梳理出各個(gè)村莊自身的環(huán)境安全等級(jí)、對周邊城市建設(shè)的影響程度，借此判斷各個(gè)村莊的空間管制要求，進(jìn)行歸類，提出相應(yīng)的管制分級(jí)和對應(yīng)的建設(shè)政策。

(1)區(qū)位要素：是定性要素，以城市建設(shè)區(qū)作為劃分界線，建設(shè)區(qū)以外的村莊采取相對寬松的建設(shè)政策，而以內(nèi)的村莊仍延續(xù)先前制定的較為嚴(yán)格的建設(shè)政策，寬松與嚴(yán)格的區(qū)別就在于是否允許進(jìn)行宅基地建設(shè)。

(2)安全要素：是強(qiáng)制性要素，涉及水源保護(hù)區(qū)與市政交通走廊，前者主要考慮水生態(tài)及供水設(shè)施的安全影響，后者需要保證市政交通設(shè)施、管線的安全與空間預(yù)留，在處理此類村莊時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照保護(hù)要求予以控制。

(3)生態(tài)要素：集美北部山體、城市生態(tài)綠楔以及城市溪流已劃入全市的生態(tài)控制線范圍，在此范圍內(nèi)的村莊數(shù)量大，建設(shè)需求低，因此考慮為建議性要素，以適當(dāng)控制、限制發(fā)展為主。

(4)核心區(qū)要素：核心區(qū)主要指集美規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)片區(qū)，包括區(qū)中心、高鐵片區(qū)以及產(chǎn)業(yè)片區(qū)，在此建設(shè)范圍內(nèi)的村莊納入嚴(yán)格控制級(jí)別，并重點(diǎn)考慮核心地段的村莊影響。

4.1.2制定空間管制標(biāo)準(zhǔn)，提供規(guī)劃依據(jù)

對于村莊空間管制，《廈門市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理的意見》提出實(shí)行村莊建設(shè)區(qū)域分類控制制度，即分為禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)(圖2)。規(guī)劃以此為依據(jù)，綜合集美區(qū)的現(xiàn)行政策，最終確定3種空間管制分類的適用措施和適用范圍。具體如下表所示。

表1　村莊空間管制標(biāo)準(zhǔn)

圖2　村莊空間管制規(guī)劃圖

4.2村莊改造規(guī)劃分析

4.2.1改造規(guī)劃原則

(1)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則。合理促進(jìn)城市文明與鄉(xiāng)村文化相融合，形成特色分明的城市與村莊的空間格局，促進(jìn)城村和諧發(fā)展。

(2)因地制宜原則。綜合自然條件、生活方式、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，切合實(shí)際地部署村莊建設(shè)與改造計(jì)劃。

(3)集約用地原則。注意舊村莊與空心村問題，統(tǒng)一規(guī)劃、集中建房，與城市公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，逐步壓縮超標(biāo)村莊用地。

(4)尊重民意原則。充分聽取村民代表意見，尊重村民意愿，貫徹各部門合作。

(5)分期實(shí)施原則。處理好近期拆除和長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，按照建設(shè)項(xiàng)目輕重緩急分期實(shí)施。

4.2.2研究村莊改造模式，引導(dǎo)良性發(fā)展

(1)零星插建式的小規(guī)模改造[2]

顧名思義，即小規(guī)模地進(jìn)行建筑單體的改擴(kuò)建，在原有建筑的基礎(chǔ)上加層并進(jìn)行外裝修，或是拆除原有的舊建筑進(jìn)行新建和擴(kuò)建[2]。這種模式不適用于大規(guī)模開展，僅僅在局部地區(qū)、村莊公建配套等應(yīng)急項(xiàng)目中可以采用這種模式。

(2)大規(guī)模整體改造[2]

通過以大拆、大改、大建的手段來治理舊城問題和加快城市建設(shè)[2]。需要注意在物質(zhì)更新和歷史文脈延續(xù)之間尋求平衡。

(3)小規(guī)模漸進(jìn)式改造[2]

小規(guī)模漸進(jìn)式改造是一種精明的、彈性而又靈活的改造方式，在漸進(jìn)性發(fā)展過程中提高人們的生活環(huán)境質(zhì)量和最大限度地保護(hù)舊城的歷史人文環(huán)境和風(fēng)貌特色[2]。對于城市建設(shè)區(qū)內(nèi)的村莊，小規(guī)模改造的靈活性和時(shí)效性能夠較好地滿足目前的需要，尤其是對于局部拆遷與保留提升的村莊，可以采取該種模式。

(4)舊村保護(hù)式更新

這種改造方式具有獨(dú)特性，主要針對具有大片獨(dú)特的風(fēng)格建筑或身處歷史風(fēng)貌街區(qū)的村莊，對村莊中歷史遺存進(jìn)行成片保護(hù)與利用，其更新改造不僅考慮改善物質(zhì)環(huán)境的舒適性，更著重于在物質(zhì)環(huán)境中傳承地域文化、體現(xiàn)自然特色，與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。

4.2.3明確村莊改造類型，劃定生長邊界

根據(jù)拆遷范圍將村莊改造類型分為4大類，即整體拆遷、局部拆遷、保留提升、保護(hù)整治。列為整體拆遷或局部拆遷的村莊均需要拆遷，區(qū)別僅在于是否保留局部村莊，而列入保留提升與保護(hù)整治的村莊均不涉及拆遷，在城市建設(shè)區(qū)內(nèi)的村莊采取保留提升，主要措施在于改善建筑立面、提升村莊景觀面貌，與城市環(huán)境相協(xié)調(diào)，在城市建設(shè)區(qū)外的村莊采取保護(hù)整治，主要措施在于整治村莊衛(wèi)生環(huán)境、完善村莊配套設(shè)施，提高村民的居住水平。

明確村莊改造類型與拆遷范圍后，重新劃定村莊的生長邊界，主要考量兩個(gè)因素，一是規(guī)劃人均建設(shè)用地面積指標(biāo)是否超標(biāo)，二是現(xiàn)狀村莊邊界與城市道路、批地的關(guān)系。規(guī)劃人均建設(shè)用地面積按80m～120m2進(jìn)行控制，規(guī)劃人口統(tǒng)計(jì)到2030年，按年均0.6%的人口增長率計(jì)，超標(biāo)村莊不再新增用地，即意味著扣除拆遷部分，以現(xiàn)狀村莊邊界作為生長邊界，新建村莊住宅或配套建設(shè)在內(nèi)部控制，未超標(biāo)村莊可適當(dāng)擴(kuò)展邊界，通常以城市道路或相鄰批地為界。

5　村莊空間布局的實(shí)施建議

針對現(xiàn)階段集美區(qū)村莊拆遷及建設(shè)方面的主要問題，結(jié)合未來城市發(fā)展要求，建議重點(diǎn)從以下幾方面著手，保障規(guī)劃順利實(shí)施。

5.1編制村莊建設(shè)規(guī)劃

根據(jù)《福建省村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，村莊建設(shè)規(guī)劃的主要任務(wù)為確定村莊的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)用地界限，統(tǒng)籌安排村民建房以及各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是針對單個(gè)或若干個(gè)成片的村莊進(jìn)行平面布局與建設(shè)指導(dǎo)，其工作內(nèi)容更為詳細(xì)具體，能夠?qū)臻g布局所劃定的村莊邊界進(jìn)行微調(diào)修正，保障村莊建設(shè)的真正實(shí)施。

5.2統(tǒng)籌村民公寓式住宅小區(qū)建設(shè)

對于城市建設(shè)區(qū)內(nèi)的村莊，以行政村或鎮(zhèn)街為單位，將危舊房與拆遷房的人口集中考慮，在村莊內(nèi)或周邊的用地布局中優(yōu)先安排公寓式住宅小區(qū)的建設(shè)用地，在村莊改造拆遷之前先行進(jìn)行項(xiàng)目與配套建設(shè)，提高村民的改造意愿。

5.3完善村莊建設(shè)與拆遷補(bǔ)償?shù)恼咧贫?/p>

在國家層面，村莊拆遷的法律依據(jù)較單一缺乏，在地方層面，拆遷政策不統(tǒng)一，村莊拆遷評估標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置標(biāo)準(zhǔn)、安居房購買標(biāo)準(zhǔn)等均未規(guī)范[3]，導(dǎo)致拆遷改造難、周期長，因而完善相關(guān)建設(shè)與拆遷政策勢在必行，是所有規(guī)劃與建設(shè)實(shí)施的根本依據(jù)。

此外，對于集美區(qū)，取消宅基地審批近20年，與村民的建設(shè)需求長期存在矛盾，建議對此加以重點(diǎn)研究，提出創(chuàng)新宅基地政策，包括探索村莊宅基地審批制度、流轉(zhuǎn)機(jī)制、登記制度，如對于特殊的一戶多宅情況，宅基地超標(biāo)部分和戶口遷出空置的宅基地收取有償使用費(fèi)，通過經(jīng)濟(jì)手段促使其把超占或閑置宅基地收歸集體統(tǒng)一管理[3]。

5.4建立村莊改造協(xié)調(diào)組織

建議規(guī)劃、發(fā)改、國土及財(cái)政等相關(guān)部門指派專人成立村莊建設(shè)協(xié)調(diào)組織，與農(nóng)辦、鎮(zhèn)街共同協(xié)作，定期協(xié)調(diào)規(guī)劃提出的年度建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展情況。具體操作過程中，建立以專項(xiàng)規(guī)劃為依據(jù)、以年度計(jì)劃為核心的平臺(tái)，協(xié)調(diào)國土部門年度土地開發(fā)計(jì)劃、發(fā)改部門年度投資計(jì)劃、規(guī)劃部門年度改造實(shí)施計(jì)劃等相關(guān)計(jì)劃，逐年逐村落實(shí)規(guī)劃提出的村建項(xiàng)目。

6　結(jié)語

村莊空間布局規(guī)劃是一個(gè)新的課題，與村莊建設(shè)規(guī)劃不同，是從更為宏觀的層面進(jìn)行全域村莊用地調(diào)整與控制，目前仍未有成熟的理論和技術(shù)路線，對于城鄉(xiāng)空間發(fā)展[4]、城中村改造利用、土地利用模式[4]等方面都需要進(jìn)一步深入地研究。僅以本次規(guī)劃編制為契機(jī)，探討一種城市與村莊空間關(guān)系的分析方法，并為城市管理者提供一種建設(shè)實(shí)施與政策制定的思路，實(shí)現(xiàn)城市與村莊的共建共融，平衡發(fā)展。

[1]侯獻(xiàn)良，鄭娜.城市拓展區(qū)內(nèi)村莊發(fā)展問題研究[J].山西建筑，2010,36(21)：10-11.

[2]王淇. 舊城改造模式與運(yùn)行機(jī)制研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2007，31-37.

[3]畢雪蓮.當(dāng)前村莊改造建設(shè)中存在的問題及解決對策[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010,27(3)：25-27.

[4]張玉芳,邢天河.縣域村莊空間布局優(yōu)化的探索和實(shí)踐——以河北省武安市域村莊空間布局規(guī)劃為例[J].城市規(guī)劃，2009,33(1)：88-92.

Analysis of the village spatial distribution planning in the background of rapid urbanization with Jimei District in Xiamen City as an example

ZHENG Jinli

(Xiamen Urban Planning & Design Institute，Xiamen 361012)

Based on the requirements of the construction of ecologic civilization and new urban and rural comprehensive management,a train of thought about village spatial layout was put forward at macro level to solve the problem of village landuse in the background of rapid urbanization.The current landuse contradiction between village and urban was analyzed considered of the characteristics of village distribution,Accordingly the planning contents were divided into two parts,one part was about villages space regulation,which was classified by factors analysis which consisted of location、security、ecology and construction in reference to master plan, the other part was about the demarcation of village boundary,based on the investigation of village transformation mode and type,which were proposed according to the classification of space regulation.finally through the combination of relevant current cities spirit documents,some reflections on implementation strategy of village layout were put forward.

Rapid urbanization;Village spatial distribution;Planning

鄭錦麗(1984.1-)，女，工程師。

E-mail:379166260@qq.com

2016-05-21

TU984

A

1004-6135(2016)08-0012-04