張華峰，張治琴，孫曉東，齊 奇，劉志偉，趙 軍

（1.遼寧省江河流域管理局，110003，沈陽；2.遼寧省水文局，110003，沈陽；3.沈陽航空航天大學(xué)，110136，沈陽）

中小河流治理項(xiàng)目與資金管理探討
——以東北地區(qū)為例

張華峰1，張治琴2，孫曉東1，齊 奇1，劉志偉1，趙 軍3

（1.遼寧省江河流域管理局，110003，沈陽；2.遼寧省水文局，110003，沈陽；3.沈陽航空航天大學(xué)，110136，沈陽）

以東北地區(qū)為例，分析了目前中小河流治理項(xiàng)目與資金管理中仍然存在的主要問題，提出了進(jìn)一步完善中小河流治理中央補(bǔ)助資金分配方式的建議和適當(dāng)下放前期審批與組織驗(yàn)收權(quán)限等解決問題的思路與對(duì)策，以期為我國“十三五”期間的江河湖庫水系綜合整治規(guī)劃的順利實(shí)施提供借鑒和參考。

中小河流治理；項(xiàng)目；資金；管理；問題；對(duì)策

“十一五”末期以來，我國加快了中小河流治理步伐，統(tǒng)一編制完善了全國中小河流治理的建設(shè)規(guī)劃，制定完善了中小河流治理項(xiàng)目與資金管理辦法，中央投入巨額資金拉動(dòng)地方配套投入，大力推進(jìn)實(shí)施了4 500多條中小河流的治理，從根本上解決了一些縣城、村鎮(zhèn)及農(nóng)田的防洪安全問題，同時(shí)也改善恢復(fù)了河流水環(huán)境。

“十三五”期間，我國將繼續(xù)實(shí)施中小河流治理，并將項(xiàng)目納入到全國江河湖庫水系綜合整治中統(tǒng)籌安排。筆者以所在的東北地區(qū)為例，分析查找中小河流治理項(xiàng)目與資金管理存在的主要問題，提出解決問題的思路與對(duì)策，以期對(duì)進(jìn)一步完善我國中小河流治理項(xiàng)目與資金管理，提高項(xiàng)目資金使用效益，順利推進(jìn)即將實(shí)施的全國江河湖庫水系綜合整治工程提供借鑒和參考。

一、東北地區(qū)中小河流治理項(xiàng)目與資金管理現(xiàn)狀概述

依據(jù)《全國中小河流治理和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》，遼寧 （含大連市）、吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古四?。ㄗ灾螀^(qū)）列入規(guī)劃的中小河流治理項(xiàng)目共計(jì)1 033項(xiàng)，規(guī)劃總投資203.54億元，其中中央投資119.11億元，規(guī)劃綜合治理河長9 212.28 km，項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)劃總投資和規(guī)劃治理河長分別占全國的11.18％、10.94％、13.73％。依據(jù) “全國中小河流治理項(xiàng)目管理系統(tǒng)”統(tǒng)計(jì)，截至2016年2月初，東北四?。ㄗ灾螀^(qū)）實(shí)際下達(dá)中小河流治理項(xiàng)目投資132.17億元，實(shí)際完成投資127.26億元，累計(jì)安排中小河流治理項(xiàng)目806項(xiàng)，開工748項(xiàng)，完工582項(xiàng)，驗(yàn)收210項(xiàng)，實(shí)際完成綜合治理河長5 649.53 km，開工、完工、驗(yàn)收及實(shí)際綜合治理河長完成比率分別為72.41％、56.34％、20.33％和61.33％。

依據(jù)《全國中小河流治理近期規(guī)劃》，我國中小河流治理確定了對(duì)東部地區(qū)引導(dǎo)、對(duì)中部地區(qū)積極支持、對(duì)西部地區(qū)和享受西部政策地區(qū)傾斜的原則，中央資金補(bǔ)助比例分別為30％、60％和80％；東北四?。ㄗ灾螀^(qū)）中，遼寧被劃為東部地區(qū)，吉林和黑龍江被劃為中部地區(qū)，內(nèi)蒙古被劃為西部地區(qū)（詳見表1）。

為加強(qiáng)中小河流項(xiàng)目與資金管理，東北四?。ㄗ灾螀^(qū)）按照國家統(tǒng)一要求，逐級(jí)簽訂了中小河流治理責(zé)任狀，組建了項(xiàng)目法人和建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，認(rèn)真貫徹落實(shí)了基本建設(shè)四制，并推行了稽查檢查、月調(diào)度、績效評(píng)價(jià)、約談通報(bào)、考核獎(jiǎng)懲和從業(yè)人員培訓(xùn)等多種行之有效的措施。

二、存在的主要問題

“十一五”末期以來，東北地區(qū)中小河流治理按照全國的總體安排和統(tǒng)一步調(diào)，順利完成了從試點(diǎn)建設(shè)到大規(guī)模集中建設(shè)的過渡和完善，諸多問題得到了解決，項(xiàng)目與資金管理逐漸步入了規(guī)范化運(yùn)行的軌道，也積累了很多好的做法與經(jīng)驗(yàn)；但與規(guī)劃目標(biāo)和2011年中央1號(hào)文件提出的“十二五”期間基本完成重點(diǎn)中小河流重要河段治理的目標(biāo)相比，目前東北地區(qū)中小河流治理總體建設(shè)進(jìn)度相對(duì)滯后，仍然存在著尚未解決且不容忽視的問題，如不及時(shí)解決，將對(duì)“十三五”期間即將實(shí)施的江河湖庫水系綜合整治造成不利影響。

1.中央資金補(bǔ)助比例與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不匹配

2013年以來東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速回落，部分行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，一些深層次體制機(jī)制問題和結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，其中遼寧省連續(xù)兩年公共財(cái)政收入負(fù)增長。為破解發(fā)展難題，國務(wù)院于2014年8月出臺(tái) 《國務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》（國發(fā)〔2014〕28號(hào)），在財(cái)政政策和投資政策保障方面明確提出“中央財(cái)政進(jìn)一步加大對(duì)東北地區(qū)一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度”“在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)和社會(huì)事業(yè)等方面安排中央預(yù)算內(nèi)投資時(shí)，比照西部地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”“中央安排的東北地區(qū)公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消邊境地區(qū)和貧困地區(qū)縣及縣以下配套資金”等重大政策舉措。

表1 東北四?。ㄗ灾螀^(qū)）中小河流治理中央資金補(bǔ)助比例和地區(qū)分類情況

但是，“十一五”末期以來，東北地區(qū)中小河流治理的補(bǔ)助政策一直未變，四省（自治區(qū)）中只有內(nèi)蒙古在國發(fā) 〔2014〕28號(hào)文件發(fā)布以前就已執(zhí)行了西部地區(qū)政策（如表1所示），其他三省的西部地區(qū)政策待落實(shí)。

另外，中小河流治理中央資金補(bǔ)助比例在任一省份的全省范圍內(nèi)是一致的，并未考慮省內(nèi)各市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異。但經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，我國很多省份存在著各市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不均衡的問題，東北地區(qū)更是如此，少數(shù)幾個(gè)超大或特大城市其合計(jì)財(cái)政收入經(jīng)常接近或超過全省總量的50％，甚至一個(gè)市的財(cái)政收入超過全省財(cái)政收入的40％，其他市與這些城市之間相差極為懸殊（詳見表2）。在省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)移支付能力比較有限的情況下，需要進(jìn)一步細(xì)化中央資金補(bǔ)助比例的分區(qū)劃定方法，改變?nèi)∫坏肚械默F(xiàn)狀。

2.前期審批與組織驗(yàn)收權(quán)限過于集中

依據(jù)《全國中小河流治理項(xiàng)目和資金管理辦法》，所有中小河流治理項(xiàng)目不論是否為市際界河或重要跨市河流，均由省級(jí)水行政主管部門會(huì)同省級(jí)財(cái)政主管部門審批，比各省河道管理?xiàng)l例規(guī)定的審批權(quán)限相對(duì)上收。這在試點(diǎn)階段對(duì)嚴(yán)把前期工作審批關(guān)口、提高項(xiàng)目前期工作質(zhì)量等方面有重要意義；但負(fù)面影響是項(xiàng)目審批任務(wù)都集中到省，省級(jí)審查任務(wù)激增，同時(shí)省級(jí)審查部門一般又都是綜合審查部門，非河道類項(xiàng)目的審查任務(wù)也很繁重，面對(duì)數(shù)量龐大且實(shí)施集中的中小河流治理項(xiàng)目，審批的及時(shí)性很難保證，造成審批積壓或?qū)徟芷谶^長。依據(jù)中小河流治理項(xiàng)目驗(yàn)收相關(guān)規(guī)定，除自行委托外，所有中小河流治理項(xiàng)目也均由省級(jí)水行政主管部門主持竣工驗(yàn)收，政府驗(yàn)收環(huán)節(jié)也集中到省。受上述兩個(gè)環(huán)節(jié)的疊加影響，中小河流治理項(xiàng)目建設(shè)與驗(yàn)收周期被加長，總體進(jìn)度被延后。

由于地方綜合規(guī)劃調(diào)整和發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水導(dǎo)致河道現(xiàn)狀發(fā)生較大變化等因素影響，一些規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目無法按原規(guī)劃建設(shè)實(shí)施，需調(diào)整改項(xiàng)或核減，但相關(guān)政策并未明確規(guī)劃項(xiàng)目調(diào)整或核減的審批程序與權(quán)限；如按原審批程序重新報(bào)批環(huán)節(jié)過多、周期過長，致使此類問題無法得到及時(shí)解決，導(dǎo)致項(xiàng)目總體建設(shè)進(jìn)度延后。

表22014 年東北地區(qū)省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等城市公共財(cái)政收入占全省比重情況

3.地方配套不到位問題突出

受經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)力不足和前述問題的共同影響，東北地區(qū)中小河流治理項(xiàng)目地方配套資金不到位問題十

分突出，尤其是被劃為東部地區(qū)的遼寧?。ê筮B市）更為嚴(yán)重。如果用實(shí)際下達(dá)地方投資占規(guī)劃地方應(yīng)投資總額的百分比來表示地方配套資金到位率，根據(jù)“全國中小河流治理項(xiàng)目管理系統(tǒng)”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，東北四省（自治區(qū)）中小河流治理規(guī)劃地方應(yīng)投資總額為84.43億元，截至2016年2月初，四?。ㄗ灾螀^(qū)）累計(jì)下達(dá)地方投資50.97億元，僅占規(guī)劃地方投資總額的60.37％，其中遼寧省和大連市的這一比例更是分別低到28.88％和16.96％，根本無力配套（詳見表3）。

4.生態(tài)治河的理念與措施需加強(qiáng)

受政策、認(rèn)知水平、投資、拆遷占地和規(guī)劃間銜接等各種因素限制，東北地區(qū)“十一五”末期以來實(shí)施的中小河流治理與全國大多數(shù)省份類似，多地受到了工程水利的束縛，過多地采用了堤防加高培厚、混凝土與砌石護(hù)坡護(hù)岸等工程治理措施，過分強(qiáng)調(diào)硬化渠化，較少采用生物措施固堤護(hù)岸、岸坡綠化和建設(shè)親水設(shè)施等治理手段，對(duì)綠化生態(tài)元素考慮較少。

三、解決問題的思路與對(duì)策

1.進(jìn)一步完善中小河流治理中央補(bǔ)助資金的分配方式

相關(guān)部門應(yīng)完善中小河流治理中央補(bǔ)助資金分區(qū)劃定補(bǔ)助比例的方式，改變?nèi)∫坏肚械膭澏ǚ绞剑鶕?jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不同，在省以下再適當(dāng)劃分分區(qū)；可將省會(huì)城市與計(jì)劃單列市及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其相當(dāng)?shù)某鞘袆潪橐粰n，其他城市劃為另一檔，依次遞增確定中央資金補(bǔ)助比例。

可探索在分配下達(dá)中小河流治理中央補(bǔ)助資金時(shí)引入 “以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制：先按各地規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的多少，分配下達(dá)第一批補(bǔ)助資金即基礎(chǔ)補(bǔ)助資金；后按各地項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況和稽查檢查與績效評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞，分配下達(dá)第二批資金即獎(jiǎng)補(bǔ)資金，以發(fā)揮資金激勵(lì)作用，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各地積極性，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

表3 東北地區(qū)中小河流治理項(xiàng)目地方配套資金到位情況統(tǒng)計(jì)

建議相關(guān)部門抓緊做好國發(fā)〔2014〕28號(hào)文件的貫徹落實(shí)，全面落實(shí)東北地區(qū)的西部傾斜政策，及時(shí)調(diào)整遼寧、吉林和黑龍江三省的中央資金補(bǔ)助比例，切實(shí)體現(xiàn)國家為振興東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策扶持。

2.合理下放前期審批與組織驗(yàn)收權(quán)限，明確項(xiàng)目調(diào)整或核減審批渠道

要進(jìn)一步貫徹落實(shí)國家簡政放權(quán)的要求，合理下放中小河流治理項(xiàng)目前期審批與組織驗(yàn)收的權(quán)限；除省際、市際界河和重要跨省、跨市中小河流外，將其他河流的項(xiàng)目初設(shè)審批與政府主持驗(yàn)收的主體下移到市和試點(diǎn)縣一級(jí)，將集中在省的審批與驗(yàn)收負(fù)擔(dān)分解下達(dá)到地方，充分發(fā)揮市縣基層的能動(dòng)性和專業(yè)力量，全力加快項(xiàng)目的前期審批和政府主持驗(yàn)收進(jìn)程。權(quán)限下放可通過協(xié)調(diào)修訂《全國中小河流治理項(xiàng)目和資金管理辦法》等部委規(guī)章或由省級(jí)水利、財(cái)政部門自行聯(lián)合出文下放兩種途徑實(shí)現(xiàn)。據(jù)了解，遼寧省已于2015年通過省水利廳與財(cái)政廳聯(lián)合出文的形式，下放了中小河流治理的初設(shè)審批與政府主持驗(yàn)收權(quán)限，項(xiàng)目審批與驗(yàn)收很快被激活，制約瓶頸被打開，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施進(jìn)度明顯加快。對(duì)于因客觀條件變化等因素影響確實(shí)無法實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門在政策制定時(shí)留有項(xiàng)目調(diào)整或核減的渠道，明確審批程序和審批部門，并盡可能地簡化縮短復(fù)核審批周期，避免因個(gè)別項(xiàng)目無法實(shí)施而影響項(xiàng)目總體建設(shè)進(jìn)度和總體方案任務(wù)的完成比率。

3.進(jìn)一步深化稅制改革，積極培育縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)水利非稅征收

進(jìn)一步完善稅制改革，加強(qiáng)國稅地稅之間的合作與信息資源共享，完善優(yōu)化各稅種在中央與地方之間的分配和后續(xù)轉(zhuǎn)移支付，積極培育發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)等地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善市縣財(cái)政狀況，做大地方財(cái)力蛋糕，增強(qiáng)地方財(cái)政配套投入的能力。認(rèn)真落實(shí)執(zhí)行2011年中央1號(hào)文件，加強(qiáng)水利非稅收入征收管理，嚴(yán)格執(zhí)行水利建設(shè)基金與重大水利建設(shè)基金籌集和土地出讓收益計(jì)提10％用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，依法依規(guī)征收河道工程修建維護(hù)費(fèi)、水資源費(fèi)、水土流失補(bǔ)償費(fèi)等水利非稅收入，禁止隨意、違規(guī)或越權(quán)減免；確保水利非稅收入全部用于水利支出，減少擠占挪用；同時(shí)積極搭建水利建設(shè)投融資平臺(tái)，多渠道籌措建設(shè)資金，千方百計(jì)增加水利建設(shè)資金來源，增強(qiáng)地方財(cái)政配套投入中小河流治理等水利建設(shè)能力，確保工程建設(shè)順利實(shí)施。

4.推行地方政府配套資金承諾和財(cái)政結(jié)算扣劃制度

對(duì)于擬列入當(dāng)年預(yù)算安排的中小河流治理項(xiàng)目，在項(xiàng)目計(jì)劃或資金下達(dá)前，要求項(xiàng)目所在縣、市政府出具地方配套資金承諾函，承諾地方配套資金限期足額到位，并明確：如配套資金不到位，接受省或市財(cái)政結(jié)算扣款。對(duì)地方配套資金逾期仍未到位的地區(qū)，由省或市水行政主管部門協(xié)調(diào)同級(jí)財(cái)政部門，在省、市或市、縣財(cái)力分成結(jié)算時(shí)扣劃相關(guān)地區(qū)的分成資金，確保地方配套資金足額到位。

5.繼續(xù)落實(shí)完善稽察審計(jì)、績效評(píng)價(jià)和各項(xiàng)獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制

繼續(xù)推行完善在“十二五”期間行之有效的稽察審計(jì)和績效評(píng)價(jià)制度，依據(jù)稽察審計(jì)和績效評(píng)價(jià)的結(jié)果，進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度快、稽察檢查與績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良的地區(qū)按一定比例進(jìn)行資金獎(jiǎng)補(bǔ)；對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后、問題頻發(fā)、績效評(píng)價(jià)較差或造成不良社會(huì)影響的地區(qū)，分別采取通報(bào)、約談、取消相關(guān)考評(píng)資格、暫停或減少相關(guān)水利項(xiàng)目安排等懲罰措施；對(duì)由于設(shè)計(jì)、施工或監(jiān)理單位原因，造成項(xiàng)目出現(xiàn)重大責(zé)任事故或工期嚴(yán)重滯后等重大問題的，對(duì)責(zé)任單位記入信用不良記錄，向社會(huì)公開，禁止或在一定期限內(nèi)限制其參與水利工程項(xiàng)目建設(shè)。 ■

［1］王明龍.中小河流治理工程設(shè)計(jì)融入生態(tài)理念的思考［J］.中國水利，2013 （12）.

［2］王鑫.遼寧省中小河流治理存在的問題及對(duì)策［J］.東北水利水電，2015（4）.

責(zé)任編輯 董明銳

Control of small and medium rivers and funds management——taking Northeast China as an example//

Zhang Huafeng，Zhang Zhiqin，Sun Xiaodong，Qi qi，Liu Zhiwei，Zhao Jun

Main issues related to projects of small and medium river control and funds management are examined by using Northeast China as an example.Suggestions include further improvement of funds distribution of central government subsidy for small and medium river control and decentralization of power for project approval at early stage and check and acceptance.It may provide experiences for effective implementation of comprehensive control plan of river-lake water systems in the 13th Five-Year Plan period.

small and medium river control；project；funds；management；issue；countermeasure

TV85+TV512

B

1000-1123（2016）10-0023-03

2016-02-29

2016-05-06

張華峰，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要研究方向?yàn)榉嵌愓魇展芾?、?cái)務(wù)管理、項(xiàng)目資金管理等。