董石桃

〔摘要〕歐洲參與式預(yù)算興起的主要目標是緩和社會各階層的沖突，推動地方政府決策民主化發(fā)展，以及充分回應(yīng)民眾的需要，其基本模式包括：法國的民眾和市政府共享決策權(quán)的商討模式，德國的行政部門控制下的優(yōu)化決策模式，西班牙的“聯(lián)合參與”模式，意大利的調(diào)整的阿雷格里模式。歐洲參與式預(yù)算四國的總體性考察表明：參與式預(yù)算的推進主要受政黨、聯(lián)盟及社會網(wǎng)絡(luò)自我組織能力、參與式過程中組織“設(shè)計”元素、官方實施試驗的行政和財政能力四個方面因素的影響。

〔關(guān)鍵詞〕歐洲參與式預(yù)算；民主決策；公民權(quán)；公共管理

〔中圖分類號〕D082〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2016）05-0086-09

參與式預(yù)算首先源于巴西的實踐，20世紀80年代后期以來，拉美地區(qū)的左翼政黨為了擴大公民權(quán)、追求社會公正和推動政府管理體制改革，實施了參與式預(yù)算。此后，歐洲擴散的分權(quán)合作運動，以及一場別開生面的傳播拉美城市城鎮(zhèn)化管理的民主化意識全球化運動，最終也促成了參與式預(yù)算（PB）在歐洲的誕生。這些參與式預(yù)算運動致力于讓公民在公共建設(shè)項目中，通過年度公眾會議（開放、但受管理）的組織，參與當?shù)卣疀Q策、行使預(yù)算項目的優(yōu)先權(quán)，其他公民參與的工具也為這一預(yù)算過程中的合作——分享的選擇權(quán)被正式應(yīng)用到政府規(guī)劃（預(yù)算計劃、公共工程和服務(wù)計劃）中，并逐步為擴大公民參與提供了有力支撐。歐盟甚至制定了參與式預(yù)算的交流仿效計劃，創(chuàng)辦了一個致力于發(fā)展參與式預(yù)算的網(wǎng)站（No. 9 of the URB-AL cooperation Programme），從參與式預(yù)算的對話方案和城市間平等合作中共同學(xué)習(xí)參與式預(yù)算的經(jīng)驗。我們試圖以法國、德國、西班牙和意大利四國為例，分析歐洲參與式預(yù)算的目標和基本模式，總結(jié)歐洲參與式預(yù)算的實踐經(jīng)驗，以期為中國正在進行的參與式預(yù)算實踐提供一點借鑒。

一、歐洲參與式預(yù)算發(fā)展的基本目標

到目前為止，對參與式預(yù)算還沒有一個普遍通用的定義，這是因為現(xiàn)有的參與式預(yù)算除了各種不同的試驗，還沒有統(tǒng)一的模式。參與式預(yù)算的潛能在于能為民眾參與管理創(chuàng)造空間，這與以往二戰(zhàn)后許多國家傳統(tǒng)形式的“計劃”和“協(xié)商”是不一樣的（那些只為強大的經(jīng)濟、社會組織保留優(yōu)先權(quán)）。從這一角度看來，隨著時間的推移，參與式預(yù)算可以嘗試重塑“公共資產(chǎn)”的概念，可以將緊張的社會局勢在民眾參與和政府決策考量正常對話的前提下轉(zhuǎn)換成“共享方案”。

從程序上來看，參與式預(yù)算主要具有如下特點：（1）必須討論財務(wù)或者財政問題，參與式預(yù)算本身就涉及有限資源的處置問題；（2）市政層面必須有所參與，或者至少一個區(qū)必須參與其中，以及該區(qū)應(yīng)當擁有較大的自主權(quán)；（3）必須是一個反復(fù)進行的過程，也即就財政問題單獨開一次會或者搞一次公投，不足以成為參與式預(yù)算的案例；（4）有關(guān)過程必須包含某種形式的公共審議，這應(yīng)當在具體會議或論壇的框架下進行，行政會議或者傳統(tǒng)的政府機構(gòu)會議向“普通”公民開放，這并不是參與式預(yù)算；（5）對于實施結(jié)果需要某種問責安排?！?〕

從目標上來看，參與式預(yù)算的目的大體包括：（1）促進行政機構(gòu)的合理發(fā)展；（2）通過改善政策和資源分配，實現(xiàn)社會公正；（3）提升民眾的理性和參與能力；（4）使地方政府能成熟地協(xié)調(diào)當?shù)氐膹?fù)雜性，也可能是對市場經(jīng)濟產(chǎn)生的失真的重新調(diào)整；（5）所有民眾權(quán)利的擴展，或者是關(guān)于文化上、社會上和經(jīng)濟上對公共資源的公平再分配的“協(xié)商一致”形式的傳播?！?〕

總體來看，參與式預(yù)算在歐洲的興起和擴展，其基本社會目標還包括如下幾個方面：

第一，參與式預(yù)算有利于緩和社會各階層的沖突。參與式預(yù)算的方案來源于對殖民期前后的舊世界國家的領(lǐng)土管理模式的總結(jié)。這些實踐（主要是拉美的）的主題更多在于探究如何緩和“城市沖突”，實現(xiàn)“社會和諧和穩(wěn)定”，這些才是參與式預(yù)算創(chuàng)新性方案的靈感來源。參與式預(yù)算能充分利用城市各階層的資源又減少其沖突。通過公共預(yù)算的過程，使社會中不同部門都加入到對話中，也能有效避免方案政策實施時出現(xiàn)反對運動。通過參與式預(yù)算，溝通民眾和決策層，這也為確保社會、經(jīng)濟、環(huán)境政策得以可持續(xù)性發(fā)展，使社會中不同階層都能真正地承擔起一定的責任。

第二，參與式預(yù)算有利于地方政府決策民主化發(fā)展。全球化問題常與“解決方案的地區(qū)局限”相一致。但是，近年來，歐洲推行政府責任的地方分權(quán)，卻少有資源決策權(quán)的公平分權(quán)，土地使用權(quán)決策和其他公共政策很少真正由社會民眾參與。而公共資源管理的民營化傾向趨向于把越來越大的權(quán)力留給不再管理“公共資產(chǎn)”的組織（其實那些經(jīng)過私有化運動轉(zhuǎn)化所有權(quán)的資產(chǎn)，無論是所有權(quán)還是管理權(quán)方面都曾經(jīng)是“公共資產(chǎn)”）。參與式預(yù)算是對這種機制的顛覆，地方政權(quán)在公共預(yù)算中為民眾提供更多參與政府決策的空間。作為交換，地方政權(quán)會獲得民眾的效忠，而且民眾所在的組織會接受在公眾資產(chǎn)領(lǐng)域責任方面全新的方針。在以城市規(guī)模發(fā)展和城市地位升高為標志的分權(quán)體制中，城市決策權(quán)擴大總是自然地與民眾參與決策創(chuàng)造可能性相關(guān)聯(lián)。讓民眾參與到城市管理中是城市管理危機意識的必然產(chǎn)物，是應(yīng)付社會需求復(fù)雜化擴大的需要，也是處理公共投資不斷優(yōu)化的需要（尤其是在一些政府干涉的“敏感領(lǐng)域”）。同樣，參與式預(yù)算的公眾參與還重建了民眾對政策的信任。

第三，參與式預(yù)算有利于充分回應(yīng)民眾的需要。新公共管理學(xué)主張民營化改革，這是促成地區(qū)管理過程中參與式民主發(fā)展的一個要素。他們贊同考慮將民眾向客戶——消費者的角色轉(zhuǎn)換，尤其是在關(guān)系到壟斷服務(wù)提供時。參與式預(yù)算過程也是試圖尋求民眾一致意見的過程，這個一致意見可以彌補選舉制的脆弱，可以防止地區(qū)性從下至上的反抗和沖突，也是為了彌補市政對民眾需求部分回應(yīng)的失敗，這些現(xiàn)象在發(fā)展中國家尤其明顯。參與式預(yù)算實踐也可以豐富某些歐洲城市從70年代已經(jīng)開始的民眾協(xié)商經(jīng)驗。民主參與渠道多樣性已經(jīng)成為了不同國家對參與式預(yù)算實踐理解的根本。參與式預(yù)算的多樣性同樣是民主新實踐（關(guān)于政治問題、技術(shù)問題、機制溝通、現(xiàn)代化制度方面或社會抗爭）盛行的原因。在歐洲，無論是在管理方面還是當?shù)丨h(huán)境與全球環(huán)境的關(guān)系改革方面，參與式預(yù)算已經(jīng)在公民權(quán)利擴展的討論中占據(jù)了中心地位。這使得我們可以重新發(fā)現(xiàn)、發(fā)展并豐富這些在歐洲大陸彼此獨立卻又有機聯(lián)系的民主實踐經(jīng)驗，使地方協(xié)商對話成為可能。

二、民眾和市政府共享決策權(quán)的協(xié)商模式：法國的參與式預(yù)算實踐

法蘭西共和國的傳統(tǒng)認為，選民代表民意是最好的辦法。通過這種民意表達，政府政策能更“接近民主”。2002年，瓦利恩特法案同意在居民超過八萬的城市建立“區(qū)域委員會”。但在大多數(shù)情況下，代表們僅僅提出建議。他們往往更偏向于政府管理主導(dǎo)，而不是考慮民眾自治。而且，他們處理的都是交通、居住、城市計劃、安全、公共空間考慮的局部小范圍的問題。在有些地方，政府“行政職責”范圍被夸大。在公開會議或者代表大會中集合的民眾，可能會收到一筆錢（可能很少，這常常由區(qū)域委員會控制），而這樣就能影響他們在基礎(chǔ)設(shè)施投資或者特殊地區(qū)項目中的決定。

法國的參與式預(yù)算是一項帶有較強政治觀念影響的項目，它由左翼政黨提出，與傳統(tǒng)的“中央集權(quán)”相對，旨在防止本地公民表決優(yōu)先權(quán)的大量流失。在新自由主義的背景下，巴西阿雷格里港已經(jīng)成為了地方管理預(yù)算民主化可能的選擇方式。這一系列的運動和團體使得阿雷格里港的經(jīng)驗在社交網(wǎng)絡(luò)中廣為傳播，尤其是在DRD〔3〕國際網(wǎng)絡(luò)。

概括來說，法國的參與式預(yù)算體現(xiàn)了三個目的：其一，通過綜合地區(qū)政策的日常經(jīng)驗和促進社會行動者之間的平行聯(lián)系來促進地方公共管理和“地區(qū)管理”。其二，社會關(guān)系的轉(zhuǎn)換。參與式預(yù)算在社會低階層中有很高的發(fā)生率（尤其是在巴黎的大城市）。社會協(xié)商對話的目的，是為了積極利用不同意見的“沖突”從而達成一致意見。同時，加強積極對話、促進社會團結(jié)和緩和社會緊張。其三，參與式民主試圖突破傳統(tǒng)的共和制的“接近政治”，代之以“協(xié)商政治”?！?〕

在阿雷格里港的參與式預(yù)算經(jīng)驗中，“參與”目標常常直指城市投資，公眾代表在不同地區(qū)舉行的地方大會上，就交通、社會、教育等問題舉行的主題會議展開討論。法國經(jīng)驗的另一特征是，參與往往發(fā)生在地方的公開論壇中。在局部小范圍中，民眾可能會就地區(qū)預(yù)算參與決策。但在更高級別的市級預(yù)算中，參與決策就變成了咨詢。重要的是，官方對民眾意愿或需求的認定最終還是取決于政治意愿。

迄今為止，法國的參與式預(yù)算實踐主要包括如下的典型案例及經(jīng)驗：

2001年，圣丹尼斯（人口8.5萬）舉行過關(guān)于戰(zhàn)略性發(fā)展的政綱條目的主題會議。現(xiàn)在，一些以民眾為代表的“預(yù)算研討會”代表十四個區(qū)域表達提議，并深入討論。到市議會為預(yù)算投票時，為了讓參與式預(yù)算形成最后的決議，研討性會議會暫停。

從2002年開始，博比尼（人口4.5萬）一直努力使參與式預(yù)算融入到廣泛的參與系統(tǒng)中，召開了題為“自由討論”的主題循環(huán)公開會議。“六人”委員會將不同區(qū)域組合起來，在市議會上擁有否決權(quán)。關(guān)于資源和公共責任問題，會有不用的參與渠道，其中最重要的是“觀察崗”。通過“觀察崗”，行政部門可以直接與民間組織對話。

奧爾日河畔莫爾桑（人口1.95萬）的參與式預(yù)算實踐是法國迄今為止最突出的。奧爾日河畔莫爾桑在1998年成立了“地區(qū)投資組合”，使地方參與式預(yù)算成型。2001年，五個“市民研討會”組織成立，負責處理地方預(yù)算問題。研討會對所有民眾公開，決策也由與會的所有人一起決定。選舉出來的理事參與會議并擔任民眾和行政部門的中間人，但沒有投票權(quán)。市議會采納預(yù)算方案前，所有人都會參與到提議中，并與研討會共同投票，最終確認某種方案。

法國參與式預(yù)算特定的經(jīng)驗并非只為地方政權(quán)保留，參與式預(yù)算也應(yīng)用于各種不同的情況。比如在普瓦捷的實踐中有一個管理所有社區(qū)建設(shè)（7500所租賃公寓）的公共組織，自2002年起，這個組織就提出由租戶決定這一部分租賃公寓投資（17%）的參與式預(yù)算。另外，還成立了地位平等的機構(gòu)成員和租戶組成的六個地方計劃議會組織。

盡管代議制民主和直接民主之間的對話在很多地方仍然不能應(yīng)用自如，但法國的參與式預(yù)算在結(jié)構(gòu)上卻已經(jīng)接受了民眾和市政府共享決策權(quán)的協(xié)商模式。這有賴于集合了小部分民眾選舉出的參與者，代表組織核查和細節(jié)討論結(jié)果，回應(yīng)民眾需求，以便在更高級別的會議中研究。隨著時間的推移，像博比尼和奧爾日河畔莫爾桑這樣的城市成立了一些獨立的觀察崗，仿效近幾年來喀麥隆發(fā)展良好的參與式預(yù)算形式。觀察崗?fù)鈹U大民眾提案的自治權(quán)。民眾可以跟進會議進程，在合適的獨立報刊上發(fā)言和進行解釋。在法國，部分地方允許設(shè)立自治組織，擴大民主參與，甚至允許民眾可以根據(jù)既有法令適當調(diào)整參與的程序。

到目前，法國參與式預(yù)算最大的困難是參與人數(shù)過少，尤以區(qū)域到市級為甚。民眾沒能在整個預(yù)算會議中實現(xiàn)其重大影響。而且，民眾提議的程序常使人困惑，進而降低了參與程序本身的可信度。

三、行政部門主導(dǎo)下的優(yōu)化決策模式：德國的參與式預(yù)算實踐

德國因其參與式預(yù)算經(jīng)驗豐富（迄今已有15-20次）而成為了歐洲的代表之一。同時，德國還是持續(xù)時間最長、擁有最多政策聯(lián)盟組織，以促進參與式預(yù)算的國家。

德國首次參與式預(yù)算的產(chǎn)生導(dǎo)致了政黨社會權(quán)力的進一步縮減，且政黨成員減少，棄權(quán)增多。戰(zhàn)后德國的統(tǒng)一使得德國許多“六人組”委員會設(shè)立有序控制的組織來使民眾參與到地方政府決策中。憲法委員會也使得直接選舉市長成為可能，德國進一步放寬自治會的優(yōu)先權(quán)，介紹自治法案和民眾投票?！皡⑴c式民主”理念（民眾直接或間接參與公共服務(wù)）的重要性在德國漸漸凸顯且不斷擴大。同時，民眾也通過自愿的形式參與到議會或社區(qū)事務(wù)決策中，此舉優(yōu)化了公共資源利用，恢復(fù)了德國城市經(jīng)濟的發(fā)展。但是德國許多參與式預(yù)算過程還是由政府主導(dǎo)和控制，因為德國當局認為，民眾還無法很好地從財政均衡方面來考量預(yù)算賬目和預(yù)算結(jié)果。

德國財政危機和體現(xiàn)地方公共管理現(xiàn)代化的參與式預(yù)算與透明度緊密相關(guān)。在德國的參與式預(yù)算中，透明成為了首要目標。而使民眾真正地參與公共決策，特別是將民眾當作“客戶”咨詢是第二目標。在德國參與式預(yù)算的標的中，原始資源和公共消耗的信息文件最重要，投資決策信息次之。

德國公眾參與的“核心”程序顯示，參與式預(yù)算不是決策本身，而是通過市議會優(yōu)化決策的手段。從這一角度看來，德國經(jīng)驗并非來自阿雷格里港，而是新西蘭的基督城。1993年，基督城贏得了“最佳管理”的國際獎項，并成為了楷模，德國的參與式預(yù)算借鑒并采用了和新西蘭的基督城相同的框架。〔5〕

德國參與式預(yù)算成果最顯著的當屬貝塔斯曼基金會。該基金會由一享譽世界的媒體團隊成立。1998年，貝塔斯曼基金會聯(lián)合漢斯貿(mào)易聯(lián)合基金和KGST管理研究機構(gòu)（“城市未來”），成立了包括黑山林附近六個市的參與式預(yù)算試點項目。2000年，貝塔斯曼基金會開始第二個試點項目。這次是聯(lián)合威斯特伐里亞地產(chǎn)，以另外六個市為中心。在這一實例中，市議會提出決策，然后由一個高于市級的公共組織推動，最終形成了參與式預(yù)算程序，并使其成為決策合法化不可或缺的條件。這不同于其他國家，德國的參與式預(yù)算并不僅僅單純考慮底層民眾的利益，而是綜合平衡各種社會階層和組織的利益。從參與式預(yù)算開始實施，德國有名的社會組織大都投入到參與式預(yù)算中，現(xiàn)在也有越來越多的城市開始發(fā)展各種形式的參與式預(yù)算?，F(xiàn)在，柏林的政黨組織也開始加入到參與式預(yù)算對話中，以期在參與式預(yù)算的過程中提出合理的建議。

柏林的參與式預(yù)算在早期還只是部分地區(qū)的試驗，具體社會效果還有待觀察，參與式預(yù)算的程序也還在完善之中。但整體來看，德國參與式預(yù)算可以分成三個階段：第一階段是信息收集階段。民眾收集有關(guān)市財政、稅收和公共開支的信息，詳細解釋當?shù)囟悇?wù)收支，了解固定的開支（職員和一般管理），防止政府在“投資”之名下限定公共資源利用的增長。第二階段由民眾咨詢構(gòu)成。此階段常常發(fā)生在公共會議中，所用的調(diào)查問卷在互聯(lián)網(wǎng)上可見。第三階段為在市議會上根據(jù)預(yù)算投票做報告。參與式預(yù)算的組織機構(gòu)相當于政府成立的組織（常由地方政權(quán)預(yù)算議員管理），需考慮到一系列與傳統(tǒng)政治程序相對的附加參與途徑。這三個階段完成后，參與式預(yù)算在程序上大體確立合法性。

在德國的佛洛托（人口2.5萬），甚至有小學(xué)生參與到了地方預(yù)算項目中，而且他們的大部分建議都被采納了，盡管不是一定具有法律約束力。從2001年起，大毋姆施塔特鎮(zhèn)（人口2.16萬）納入到本地財政議程的21項項目的參與式預(yù)算中。埃姆斯代騰（人口3.5萬）的行政部門組織了一個公共研討會，參與者（約100人）由抽簽決定。任何時候參與者都可以獲得稅收信息和管理開支信息，也可以就增加稅收或是公共開支提出建議。行政部門可以選擇接受建議或者是不接受，但在預(yù)算報告中需解釋他們已經(jīng)認真研究并考慮過這些建議。所有參加市議會的政黨必須就提議做筆記或做評論。

自2000年起，德國海恩斯泰滕（人口約2萬）市民可以從發(fā)表于含有參與式預(yù)算信息的小冊子中選出19種公共服務(wù)方式。這種冊子包含少許預(yù)算術(shù)語。調(diào)查問卷在學(xué)校也可以見到。該問卷向市民尋求意見，以期了解市民對公共服務(wù)的滿意度并收集減少公共開支的建議。民眾也有機會就投資項目遞交解決方案。市議會預(yù)算投票后，會有一個公開的預(yù)算信息報告。

在埃斯林根（人口9.2萬）的部分地區(qū)建立了公共網(wǎng)絡(luò)，人們均已受訓(xùn)并會使用電腦。2003年該市就地方預(yù)算在網(wǎng)上展開討論。程序分為兩步：首先提出議題，然后討論什么最有利（節(jié)約能耗、減少行政人員、投資、稅收等）。政府會雇傭職業(yè)的調(diào)解人聯(lián)系民眾和相關(guān)管理部門。該過程還包括了與市長或者財政部官員在線“聊天”。

對比分析德國的參與式預(yù)算案例，我們會發(fā)現(xiàn)，這種參與式預(yù)算并不容易復(fù)制。德國地方政府大都認為，參與式預(yù)算是政府的對手而不是促成決策的最佳信息源。民眾也懷疑他們的提議是否真的具有影響力。這使得民眾很困惑，因而也減少了參與人員。另一方面，公共理事會和委員會傾向于“選擇性傾聽”民眾提議的實踐，而不遵循市民準則導(dǎo)向優(yōu)先性。盡管透明化程序已形成，但信息其實仍浮于表面，政府決策仍然能自由決定。民眾缺乏從現(xiàn)實中學(xué)習(xí)和影響政府機構(gòu)的經(jīng)驗。

直到現(xiàn)在，德國參與式預(yù)算似乎仍由行政部門主導(dǎo)和控制，參與式預(yù)算的程序介于政府機構(gòu)和社會組織之間，因此更像是一個交流的公共空間，參與式預(yù)算是否能公正直接地削減財政（幾乎是當下經(jīng)濟狀況和財政狀況不可避免的問題）仍有待觀察，或者參與式預(yù)算也可能會轉(zhuǎn)變成政府不考慮實際情況，片面緊縮公共計劃，并使之合法化的工具。但是很多國家對德國的參與式預(yù)算模式很感興趣，比如東歐國家對德國的參與式預(yù)算實踐越來越感興趣，這是由于國際財政機構(gòu)的稅收和捐贈，公共組織管理現(xiàn)代化也越來越被廣泛地提到，這也與同公共機構(gòu)的反腐息息相關(guān)，這也有賴于像“國際透明度”這樣的國際社團的努力。德國參與式預(yù)算也吸引了像印度、韓國和印度尼西亞等亞洲國家的注意。此外，俄羅斯也開始關(guān)注此類特點的參與式預(yù)算，比如圣彼得堡的研究戰(zhàn)略促成了人文領(lǐng)域和政治科學(xué)的研究，在福特基金的支持下和同俄國多市的合作中，圣彼得堡也加入了“透明預(yù)算”行列。

四、“聯(lián)合參與”模式：西班牙的參與式預(yù)算實踐

西班牙的參與式預(yù)算實踐應(yīng)該是最接近拉丁美洲背景的國家了，西班牙也是與拉丁美洲交流最多的國家，這主要歸功于其語言和其近代歷史。西班牙的長期獨裁政權(quán)改變了民眾和當?shù)卣畽C關(guān)的關(guān)系，使得逐漸重建民眾對民主制的信任成為必然。

在西班牙，當城市理事會任命市長，并且在各處的黨派名單中進行選舉，民眾們決定參與的可能性就各不相同。在常規(guī)管理的基礎(chǔ)上，西班牙制訂了一些準則，但實際上，各城市可以在參與性方面采取該城市自己的規(guī)則。1986年，巴塞羅那就成為率先使用這項規(guī)定的城市之一。二十世紀九十年代時，西班牙在不同的城市建立起的部分理事會，但更多被推崇為一種個人問題的咨詢場所。

2003年，西班牙州際現(xiàn)代法更新了“參與”的基本規(guī)章，該法案明確大型城市中要選舉新的理事會，遴選代表主體，以提升民眾在城市管理方面的參與性。在這種積極的參與式預(yù)算體系內(nèi)，從2000年在加泰羅尼亞和安大路西亞最大限度的展開時起，參與式預(yù)算的實踐在西班牙已經(jīng)獲得了不斷提升。

西班牙參與式預(yù)算的特性在于其汲取了“聯(lián)合參與民主”的理念。在許多城市，那些利益相關(guān)的聯(lián)合起來的參與者，尤其是與其相鄰城市利益相關(guān)者聯(lián)合的參與者，確實是該參與式預(yù)算惟一的合法參與者。這種“聯(lián)合參與”有相應(yīng)的規(guī)章支撐，這些規(guī)章通常由理事會和市民們聯(lián)合協(xié)商制訂，能制約每一個參與者的行為。此外規(guī)章中包含相應(yīng)的組織和議會管理方法，它們甚至被當成地方自然資源投資時遵循的原則。這些規(guī)章通常都是在城市理事會上通過了的，一旦形成即成定規(guī)，可以避免這些條約的隨意更改，因而成為民眾在參與過程中有力的法律工具。民眾的參與路徑在參與式預(yù)算不同的階段任務(wù)不同，首先是由政府提供有關(guān)預(yù)算項目的常規(guī)信息和項目報告，然后在市民優(yōu)先權(quán)名單上產(chǎn)生一批有名望的人組成代表團。

今天的西班牙，有著許多的參與式預(yù)算經(jīng)驗?！?〕其中最早的是侞彼和圣保羅亞（在巴塞羅那的城區(qū)地帶），這些城市使用新的參與式預(yù)算方法，比如運用民眾構(gòu)建的工藝矩陣，抽簽挑選出公民參與代表，然后遴選代表委員會以聚焦討論一些對預(yù)算影響很大的問題。這些參與式預(yù)算經(jīng)驗由于政治變動只持續(xù)了很短的時間。其它城市，像塞維利亞（人口70萬）漸漸開始試驗參與式預(yù)算的新形式。在薩瓦德爾（人口18.5萬），也于2000年開始了參與式預(yù)算的實踐探索，在參與式預(yù)算的程序的構(gòu)建過程中，巴塞羅那大學(xué)貢獻了力量，巴塞羅那大學(xué)專家們把參與式預(yù)算劃分成了三個階段：第一階段，參與式預(yù)算的主要任務(wù)是鑒別參與式預(yù)算最重要的問題，使民眾對參與的問題達成了解。第二階段，建立一個“公民講習(xí)班”，使用EASW方法學(xué)（歐洲意識方案講習(xí)班），其中“對未來的設(shè)想”探索方法，可以在不同的議題上得以應(yīng)用。按照相應(yīng)的預(yù)算目標，運用科學(xué)的方法，反復(fù)協(xié)商，列出預(yù)算初步獲準的投資方案清單。第三階段，按照7個行政區(qū)的等級劃分策略，評估對每個行政區(qū)投資的影響因素，權(quán)衡比較和其鄰近城市的某些特別投資，通過由市政管理者和公民組成的“陪審委員會”審核，最后形成相應(yīng)的預(yù)算方案。

從2000年起，在西班牙阿爾瓦塞特（人口15萬），居民通過服務(wù)于那些對所有城市開放的議會，可以對地方項目提出建議。這種地方議會提出有一個負責民眾參與的理事會，該理事會由不同部分的地方社團為代表組成（如街坊、文化、教育、生態(tài)、移民等等），然后一起探討議會提出的預(yù)算項目，將預(yù)算來源和技術(shù)法律可行性一一登記。在參與式預(yù)算過程中，通常包括五種性質(zhì)的預(yù)算項目類型：一般的公共工程、行政服務(wù)的質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展的維持、對新生代和教育的關(guān)注、城市和住房建設(shè)。

在西班牙克汝德壩（人口30萬），市民們也開始在市政議員們限定的地方建設(shè)資源限制上對預(yù)算投資項目做參與決策。三個不同層次的參與者（街坊、行政區(qū)和城市）分組構(gòu)成一系列的會議小組，參與準則按照不同的層級確定。公民和街坊社區(qū)決定投資那些包含街坊與行政區(qū)等級的公共事務(wù)，最后由有名望的代表按照這些準則提交初步的預(yù)算建議清單。最后，這些清單被提交到行政區(qū)議會以申請通過。同樣，鑒于可行預(yù)算限制和行政區(qū)對項目等級的劃分，每個行政區(qū)選出兩個代表來確定實施的城市項目名單，市政管理當局對項目可行性評價提供技術(shù)支持。此外，代表團成員和有名望的理事們在參與式預(yù)算過程中都要接受培訓(xùn)。西班牙克汝德壩和塞維利亞周圍的其它城市也都在進行著此類參與式預(yù)算的實踐探索，這其中還包括了蓬特赫尼爾和拉斯卡韋薩斯-德圣胡安。

西班牙參與式預(yù)算實踐試圖平衡如下兩方面的關(guān)系：首先是個人參與者和聯(lián)合參與者之間的聯(lián)系；其次是相鄰城市和行政區(qū)層次的關(guān)系。相比鄰城關(guān)系處理，個人參與性的通常地位更凸顯，它更趨向于創(chuàng)建一種預(yù)算物化投資，民眾的建議很容易就超出地方的財政能力。更多的情況是，社會上的弱勢群體都趨向于通過參與式預(yù)算，試圖從公共投資中獲得相應(yīng)的利益資源。

在西班牙科爾多瓦，人們嘗試克服財政資源分布不均的問題，給那些社會弱勢群體以相應(yīng)的傾斜。在法國，由于對預(yù)算委員會的控制不力，人們通常不知道哪些預(yù)算項目能夠最終達成，這樣導(dǎo)致預(yù)算建議常常被重復(fù)提起或反駁，這樣造成民眾對社會公共機構(gòu)的信任減弱。而西班牙參與式預(yù)算程序的最大好處是：通過那些有強烈政治意愿的理事會代表來聚合民眾意見，他們對參與式預(yù)算的最終項目考慮了可執(zhí)行的手段。比如在科爾多瓦，理事會通常間接地將公共服務(wù)項目和參與式預(yù)算的目標有效地關(guān)聯(lián)起來，也確定了政府部門的預(yù)算執(zhí)行責任，提升了預(yù)算項目實施的可行性，這就豐富了參與式預(yù)算的經(jīng)驗，比如預(yù)算委員會內(nèi)部組織的科學(xué)建設(shè)，及對參與式預(yù)算過程的監(jiān)管等等。

五、“調(diào)整的阿雷格里模式”：意大利的參與式預(yù)算實踐

預(yù)算議題的參與在20世紀60年代強勢進入意大利的政治辯論中，從70年代開始，意大利的許多重要的社會機構(gòu)，如工廠委員會、教育委員會都有了參與當?shù)爻鞘幸?guī)劃的經(jīng)歷。2000年，意大利地方當局對民眾參與提供了財政支持——從象征性財力到真正有幫助的財力，促進了特定地方機構(gòu)預(yù)算參與水平的提高。羅馬是意大利第一個使市內(nèi)行政區(qū)變成“自治鎮(zhèn)”的城市，這些“自治鎮(zhèn)”在一定程度上可以自行決定部分經(jīng)費支出和直接選舉出執(zhí)行委員會主席。然而，在過去的十年間，公民在介入行政程序和規(guī)定個人和政府之間的協(xié)議和約定的可能性開始引入了“參與”的理念?！白h題參與”迫使強者之間的進行簡單談判，不過人們有時經(jīng)常把外包給私營部門的行政活動和民主參與弄混淆。

在2001年，隨著首屆世界社會論壇會議的召開，民間組織、協(xié)會和社會論壇以及少許左翼黨派（特別是意大利重建共產(chǎn)黨）通過廣泛發(fā)起社會運動，意大利拉丁裔美國人經(jīng)歷了民主的意識爆發(fā)。在2001年的選舉委員會后，許多市內(nèi)行政區(qū)（多于20個，包括那不勒斯、威尼斯和羅馬）形成了對參與式預(yù)算實踐探索的興趣，這些行政區(qū)提名了一位市議員來做市長，發(fā)起了參與式預(yù)算的一項試驗。但實際上，只有少許城市在建構(gòu)市政預(yù)算的過程中，其具體的創(chuàng)新能與“參與式預(yù)算形式”相一致。這個形勢多少反映出參與式預(yù)算已經(jīng)在意大利人的想象力中生根，同時反應(yīng)了意大利參與式預(yù)算實踐包含了某種激進政治化道路（有時明顯是意識形態(tài)的）的實踐探索。在意大利，參與式預(yù)算常常成為代表選舉計劃中可消費的“時尚”，或是政黨之間，或政黨和社會之間的談判手段。

例如，意大利許多市內(nèi)行政區(qū)會把主要預(yù)算條款以精簡的形式在年冊中對大眾發(fā)放。一些市內(nèi)行政區(qū)創(chuàng)建了網(wǎng)站或雜志來提供公共工程建造進度的消息，而另一些則創(chuàng)建了公開集會來介紹委員會預(yù)算（一旦準許的話）。這也意味著許多小型預(yù)算中利用了流行幾十年的傳統(tǒng)。參與式預(yù)算討論和社會預(yù)算討論在同時發(fā)展（按照公共政策或公司工會協(xié)會和社會合作社的組織來衡量社會效應(yīng)）。直到2003年，即使對于學(xué)術(shù)界來說，意大利參與式預(yù)算的參考模范還是巴西阿雷格里港，在意大利興起了效仿和交流巴西的參與式預(yù)算實踐的活動。

在今天的意大利，大約有20個不同的涉及參與式預(yù)算的案例?！?〕米蘭的一些城鎮(zhèn)，如維梅爾卡泰（人口2.5萬），特瑞圖阿達（人口1.16萬）和尹扎茍（人口0.89萬）就是屬于這樣的城市。早在1994年，意大利皮耶韋-伊曼紐爾（人口1.8萬），在荒唐的城市規(guī)劃的賄賂丑聞和行政人員逮捕后，皮耶韋-伊曼紐爾便逐漸發(fā)展了參與式預(yù)算實踐。從1998年起，為了重新贏得市民對城市制度的信任，皮耶韋-伊曼紐爾地方委員會已經(jīng)在學(xué)校建筑的重建方面，與臨近地方和義務(wù)教育階段學(xué)生的關(guān)系（一個能讓下一代在積極參政方面有覺悟的重要地方）作出了努力。在2002年，有人提出進行參與式預(yù)算試驗，并形成了一個三年發(fā)展計劃（2003-2005）。最開始，它顯然是在參考巴西的經(jīng)驗。它有兩個周期：第一個周期是由6個地方集會組成，這些集會對所有通過投票卡，在能言語介入嚴格的時間框架中對有需求的人開放預(yù)算信息。第二個周期致力于參與式計劃公會建立——它是一個能讓行政人員、技術(shù)人員、社會經(jīng)濟組織能接觸并發(fā)現(xiàn)突出問題解決辦法，參與式計劃公會確定財政來源，還能對技術(shù)/管理可行性進行估價。計劃公會創(chuàng)建了一個完整的操作計劃，此計劃必須得到每個委員會成員的贊成。市民的“次要”建議變成了為有關(guān)政府機關(guān)的建議，為了提高市民對共同管理選項任務(wù)的信任，在周期結(jié)束前，市政委員會努力使它們轉(zhuǎn)換成低成本試點工程。

意大利參與式預(yù)算推動了地方市政委員會快速組織變革的規(guī)則，參與者的建議也能夠展示參與市民多樣性的需求。同樣的集會會在不同的時間舉行，此外，托兒所空間和“性別預(yù)算”措施的構(gòu)建已讓大量女性參加，這沖破了在本地占優(yōu)勢的“大男子主義”文化大廈所設(shè)置的障礙。市政委員會每年必須接受居民所設(shè)的最小數(shù)量預(yù)算項目，在三年的試運行中，這種小型預(yù)算項目占的比例逐漸從最初的33%上升到2005年的75%。

在意大利格瑞圖莫（人口1.39萬），過去的兩年改變了參與式預(yù)算進程，與其他相似的公共事務(wù)進程結(jié)合得很成功。直到2002年，該城市社區(qū)里的參與者只限制于和委員會合作，不能影響預(yù)算項目的確定。然而，自從2003年，參與式預(yù)算的周期中通過可行性計劃和委員會技術(shù)人員做出的成本分析，為民眾參與影響的發(fā)揮確定了程序因素，通過不同的投票卡和有條理的參與式程序，該城市的市民有了影響社區(qū)公共項目的預(yù)算可能途徑。城市委員會承諾尊重地區(qū)預(yù)算項目優(yōu)先等級名單，保證了每個地區(qū)至少有一個預(yù)算項目的優(yōu)先權(quán)。居民為鎮(zhèn)上投票選出的預(yù)算項目優(yōu)先權(quán)，事實上是基于行政機構(gòu)選舉的一種評價和“委任計劃”的重組組織。在過去的11年內(nèi)，隨著該城市地方選舉參與率超過60%，且還不停在增長，一個叫“團結(jié)與參與”的市政委員會一直在管理著這個鎮(zhèn)。

第三個有趣的參與式預(yù)算實踐發(fā)生在羅馬的11個自治鎮(zhèn)（人口13.89萬），該鎮(zhèn)共分成了8個同樣的區(qū)域。〔8〕從2003年起，為了選舉代表舉辦開放的本地集會，按照每15個到場的人中選出一個代表。2004年，代表們（可廢除且不連任）轉(zhuǎn)變成簡單的發(fā)言人，即一旦市民選出他們的代表，市民便不再參與。在特殊工作集體中，發(fā)言人提出的預(yù)算優(yōu)先權(quán)名單。如今，一個關(guān)于此程序的正式法令通過了。

從政治層面上來說，意大利參與式預(yù)算的過程在走向日常管理實踐的改革中遭遇到瓶頸。在一項關(guān)于此問題的“法律”制定中，對于參與式預(yù)算試驗的廣泛擔憂成為參與式預(yù)算進一步發(fā)展的障礙。至今，意大利市民似乎對作為創(chuàng)新手段的參與式預(yù)算不太感興趣。此外，參與式預(yù)算的發(fā)展?jié)摿σ菜坪醪粔颍挥?%到2%的市民參與其中。大多數(shù)情況下，“溫和的”審議程序更受城市公共事務(wù)參與者歡迎，它們并不關(guān)注最后的決策，而是關(guān)注公共辯論過程中的意見表達程度。

六、啟示與展望

歐洲參與式預(yù)算經(jīng)驗表明，參與式預(yù)算的推進大致受如下四個因素的影響：第一，政黨對此探索的擁護；第二，大量聯(lián)盟及社會網(wǎng)絡(luò)的自我組織能力；第三，參與式過程中組織“設(shè)計”元素的協(xié)調(diào)和改進；第四，官方實施試驗的行政和財政能力。在不同的環(huán)境中，四個因素的“用量”可以變化，但是必須維持一個整體的平衡，以至于彌補每一個缺陷。除此之外，第五個可能的關(guān)鍵要素是參與式預(yù)算的社會需求。在拉丁美洲，參與式預(yù)算的試驗需求經(jīng)常是，通過重建更公平的公共資源而重新平衡經(jīng)濟差距。而在歐洲，促進參與式預(yù)算的因素有政治傾向，或者和公共設(shè)施的效率提升和管理的現(xiàn)代化（特別在東北部地區(qū)）相關(guān)。因此，參與式預(yù)算，其實強調(diào)國家和社會必須怎樣永久合作，通過與“公平權(quán)利和責任”的合作伙伴關(guān)系來達成社會共同利益。

從歐洲的參與式預(yù)算實踐來看，要確立“唯一的最佳模式”是不可能的。一般而言，一項制度或者一套程序，當能與某些原有的參與傳統(tǒng)結(jié)合起來時，會比那些與原有傳統(tǒng)沒有任何聯(lián)系的“人為”東西，給人們帶來更好的效果。參與式預(yù)算的基本理念是一致的，那就是推動公共預(yù)算決策的公民參與，但是在具體的實踐形式上，一定得結(jié)合各個國家整體的政治經(jīng)濟體制來進行。這樣看來，中國的參與式預(yù)算實踐，比如溫嶺模式，將預(yù)算程序和中國的人民代表大會制度結(jié)合起來，并堅持基層黨的領(lǐng)導(dǎo)。這種模式的創(chuàng)新性，在國際參與式預(yù)算實踐的探索中同樣是一種有力且有意義的制度創(chuàng)新。

〔參考文獻〕

〔1〕 Sintomer， Yes. /Herzberg， Carsten/rocke， Anja. （eds.）. （2005）. Participatory budgets in a Europesn Comparative Approach. Berlin， Centre Marc Bloch/ Hans-bockler-Stiftung / Humboldt-Umoversitate. （www.buergerhaushalt-europa.de）.

〔2〕 Abers， Rebecca （2000）， Inventing Local Democracy. Lynne Rienner Publishers， Londra.

〔3〕 DRD （Démocratiser Radicalement la Démocratie） （2003）， Fiches dexpérience - 1ére série， atlante per il Rencontre Nationale ？Quelle participation des citoyens à la gestion de la ville？ à la Co-élaboration？ à la Co-décision…？？， 26 april 2003， Bobigny， cfr. www.budget-participatif.org.

〔4〕 Cabannes， Yves （2004）； Colección de recursos sobre Presupuestos Participativos para facilitar las transferen-cias interregionales. PGU-ALC， UN-HABITAT， UNDP， Quito. In www.pgualc.org ， Cabannes， Yves （2004）； Participatory budgeting： a significant contribution to participatory democracy. In： Environment & Urbanization. Participatory Governace. Vol. 16 N？1， April 2004， IIED， London， pp.27-46.

〔5〕 DRD （Démocratiser Radicalement la Démocratie） （2003）， Fiches dexpérience - 1ére série， atlante per il Rencontre Nationale ？Quelle participation des citoyens à la gestion de la ville？ à la Co-élaboration？ à la Co-décision…？？， 26 april 2003， Bobigny， cfr. www.budget-participatif.org.

〔6〕 Ganuza， Ernesto Fernández； de Sotomayor， Carlos Alvarez （2003， a cura di）； Democracia y presu-puestos participativos， Ed. Icaria， Barcelona.

〔7〕 Allegretti， Giovanni （2003）， Participation in urban planning decision-making in Italy： new challenges for local authorities and citizens organisations. In Memorias del IX Seminario Internacional “Derecho y Espacio Urbano”， Cuaderno de Trabajo PGU/UN-Habitat/UNDP/IRGLUS， Quito.

〔8〕 Amura， Salvatore （2003）， La città che partecipa， EDIESSE， Rome.

【責任編輯：劉彥武】