肖璐

【摘要】社會公益組織發(fā)展步入了快速發(fā)展期，但是曝光于各媒體的一系列丑聞事件，卻使公益組織發(fā)展陷入困境，不利于公益事業(yè)的健康發(fā)展。因此，應從軟法視角明確社會公益組織發(fā)展方向，建立相關的制度，推動社會公益組織健康發(fā)展，提高我國公益事業(yè)發(fā)展水平。

【關鍵詞】軟法 社會公益組織 制度

【中圖分類號】DF127 【文獻標識碼】A

我國社會公益事業(yè)在媒體推動下，發(fā)展步入“黃金期”，尤其是伴隨媒體力量的不斷進步，社會公益、熱點事件在實現(xiàn)向大眾傳播的同時，也讓社會公益組織贏得了社會力量的廣泛支持。但是見諸媒體的各類有關社會公益組織的丑聞事件，卻給公益事業(yè)蒙上了陰影。同時，伴隨社會公共治理的發(fā)展，純粹運用硬法來治理，難以獲得好的治理效果，而應嘗試引入軟法，彌補硬法的缺陷，提高了社會自治能力，開創(chuàng)社會公益組織的法治化建設新常態(tài)。

軟法有助于提升社會公益組織自治能力

現(xiàn)代公共治理模式強調對國家、社會之間的關系進行解構，注重社會的自治能力。政府鼓勵涉及利害關系的人員積極參與到經濟、政治、文化、社會等全面治理范疇中，并對其予以支持。在治理的進程中，政府與非政府組織需要彼此優(yōu)勢互補，構建友好合作的關系。在開展社會治理的過程中，硬法不僅程序制定嚴格，而且耗費時間長，要件也極為繁瑣。相對而言，軟法在制定與修改的進程中，是動態(tài)循環(huán)的過程，尤其是軟法所展示的協(xié)商性，讓其更具有自我調節(jié)能力。軟法是指那些不能運用國家強制力保證實施的法規(guī)范。如法律、法規(guī)、規(guī)章中沒有明確法律責任的條款；執(zhí)政黨和參政黨規(guī)范本黨組織和活動及黨員行為的章程、規(guī)則、原則；行業(yè)協(xié)會、社會團體規(guī)范其本身的組織和活動及組織成員行為的章程、規(guī)則、原則等。在我國社會公益組織發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了一些問題，發(fā)展陷入尷尬境地，如果依靠硬法在較短時間內不能有效解決這些問題，而借助軟法，對社會公益組織治理方面的問題提出處置決策，將提升社會公益組織自治力，推動社會公益組織健康發(fā)展。

社會公益組織本質是組織成員在自愿的情況下，通過社會自發(fā)開展公共產品的提供。社會公益組織能有效幫助政府科學分配服務資源，調節(jié)社會成員享有的公共服務資源。也就是說，政府與公益組織之間，是在強調獨立、平等的基礎上開展合作，讓雙方發(fā)揮最大效用，實現(xiàn)價值增值，確保政府、社會公益組織利益實現(xiàn)最大化。但從當前的實際情況來看，社會公益組織與政府的地位依舊未平等，當前的政體改革也并未再次界定兩者之間的關系。因此，嘗試從軟法的視角來看待社會公益組織定位問題，將有助于開創(chuàng)社會公益組織治理的新路徑。

軟法規(guī)制社會公益組織的未來導向

將媒體監(jiān)督機制引入正軌。媒體監(jiān)督是公眾監(jiān)督的重要形式，對社會公益組織治理發(fā)揮了監(jiān)督作用，也有利于推動社會公益組織發(fā)展改革，尤其是以政府為主導組織的自我完善。但是，媒體監(jiān)督本身也存在諸多不足。譬如，個別媒體本身也是為了簡單迎合消費階層。在進入市場經濟發(fā)展時期，媒體成為社會利益的重要單元，其也考慮經濟利益，在對所代表的公共利益開展輿論監(jiān)督的同時，也開展自我推銷，提高知名度。但這往往容易出現(xiàn)炒作新聞事實，尤其是關注一些社會公益組織發(fā)展的丑聞事件。應設計出一種機制，讓媒體監(jiān)督能持續(xù)客觀對社會公益組織開展監(jiān)督，大大提升媒體公信力和傳媒形象，獲得好的監(jiān)督效果。

引導捐贈者行使監(jiān)督權。捐贈者是社會公益組織資金的主要來源，對其資金流向享有監(jiān)督權利，這在我國頒布的《公益事業(yè)捐贈法》中進行了明確規(guī)定。但是在實際生活中，捐贈者并沒有真正關心社會公益組織如何去使用捐贈款。從行為動機理論看，捐贈者并不關注捐贈結果，純粹意義上的道德利他者并不過分關注付出。而從捐贈者本人來看，其期待精神利益在捐贈完成后就已經實現(xiàn)，具體的經濟利益并不去強調取得經濟回報。從上面的論述可知，大部分的人并不去行使個體監(jiān)督權。因此，引導捐贈者行使監(jiān)督權，去期待其可獲得的現(xiàn)實利益。

完善政府的監(jiān)管。在對社會公益組織進行監(jiān)管的過程中，政府作為強有力的保障方，需要履行監(jiān)管義務，但是由于監(jiān)管的權責在分配上存在不明確、立法滯后以及利益勾結等多個方面的原因，政府監(jiān)管部門并未真正發(fā)揮其監(jiān)管作用，特別是監(jiān)管部門考慮到高昂的監(jiān)管成本，降低了對社會公益組織監(jiān)管的積極性。考慮到硬法制度下，政府監(jiān)管部門之間存在不協(xié)作，不承擔責任的情況，這就需要引入軟法，強調其自律屬性與協(xié)商機制，讓政府監(jiān)管部門之間更好開展合作，發(fā)揮監(jiān)管自律性，有效降低監(jiān)管成本。

軟法規(guī)制社會公益組織的制度思考

社會公益組織軟法應在立法機關備案，將“軟法”列入法治范疇。社會公益組織的軟法不僅是實現(xiàn)自治的重要依據(jù)，也是可以借鑒與利用的重要立法資源。社會公益組織制定的軟法中，包含普遍性規(guī)定，尤其是該行業(yè)被大多數(shù)的社會公益組織認同的慣例，可以漸漸轉化成法律法規(guī)。在當前的社會公益組織管理體制中，社會公益組織軟法需經主管部門審核，并且報社會公益組織登記，管理機關批準。但實際上，業(yè)務主管以及登記單位，并不會去關注軟法的運作，更多關注資金流向、業(yè)務開展情況。為此，需要將社會公益組織軟法交由人大給出修訂意見，確保立法機關能掌握社會公益組織開展服務的具體情形，掌握對社會公益組織治理中出現(xiàn)的法律問題。其次，將“軟法”列入法治范疇。在科學處置軟法和硬法的關系上，可以借助國家層面的法律對其進行規(guī)制，特別是社會公益組織在今后的管理中，具體的細節(jié)需要社會公益組織通過行業(yè)規(guī)范、自治章程以及行會守則等加以規(guī)制。

構建社會公益組織治理的民主機制。社會公益組織在實施軟法治理的過程中，要倡導民主機制，也就是強調通過廣泛的參與、全面的溝通以及信息的公開來形成合意。尤其是在政府主導的公益組織制定的軟法，其信息應該對所有社會公益組織開放，通過代表座談會等形式，廣泛征求各個方面的意見建議，確保利益表達的充分性，充分考慮各方利益，體現(xiàn)社會公益組織的意志。因此，構建社會公益組織治理的民主機制，有助于提高軟法的實效性。

制定內部審計制度，引入評估機制。和政府推行的外部審計存在一定差異，社會公益組織內部審計，雖然實效性不強，但是由于更富有專業(yè)性與針對性，能對外部審計起到很好的補充作用。尤其是對規(guī)模小的社會公益組織可以借助通行的社會公益組織內部審計制度，對其進行審計，起到很好的指導作用。對于“紅十字”等官方組織，可以嘗試由官方牽頭，制定審計制度。同時，對于中小型公益組織來講，也可以由官方組織審計，重點是從軟法的實際出發(fā)，對審計工作提供全面的指導與幫助，給予積極配合，確保審計工作順利完成。其次，引入評估機制。評估機制是對備案的社會公益組織展開第三方的評估與監(jiān)管，判斷其是否具有公益屬性，然后將認證報告提交民政部門，有助于全面推進社會公益組織登記制。從監(jiān)管的視角來看，作為獨立監(jiān)管機構，通過和社交媒體的合作，定期對社會公益組織開展審計，這一靈活監(jiān)管方式，在全面降低監(jiān)管成本的同時，也全面提升了外部監(jiān)管的主動性。

（作者單位：銅仁學院社會發(fā)展學院）

【參考文獻】

①王東楠：《軟法視角下的社會公益組織治理》，《北京交通大學碩士學位論文》，2015年。

②周秋光、彭順勇：《慈善公益組織治理能力現(xiàn)代化的思考：公信力建設的視角》，《湖南大學學報（社會科學版）》，2014年第6期。

③黃曉春：《當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學》，2015年第9期。

④吳津、毛力熊：《公益組織培育新機制——公益組織孵化器研究》，《蘭州學刊》，2011年第6期。

責編/高驪 肖晗題