鄧位 于一平*DENG Wei YU Yi-ping

英國彈性城市：實現(xiàn)防洪長期戰(zhàn)略規(guī)劃

鄧位 于一平*
DENG Wei YU Yi-ping

隨著城市發(fā)生各類災害可能性的增加，世界各國近年來開展了提升城市抗災能力的研究。采取文獻回顧和實例分析方法，從討論“彈性城市”概念入手，回顧了英國城市防災相關法律法規(guī)，特別是防洪管理部門和體系。在解析了英國“國家安全策略”后，以倫敦泰晤士河口百年防洪規(guī)劃為例，討論了建設彈性城市的4個階段：（1）明確潛在災害；（2）設立彈性目標；（3）實施項目以達到目標；（4）定期評估并更新目標和實施新的項目?；谟晒Φ姆篮橐?guī)劃經(jīng)驗，最后建議我國建立長期防洪彈性目標。

氣候變化；彈性城市；防洪規(guī)劃；洪災區(qū)域；城市安全

修回日期：2016-01-16

從人類發(fā)展歷史來看，城市通常是建立在河谷、山腳，和海濱等交通便利，自然資源豐富的地方。在當今氣候急劇變化的情況下，這些地區(qū)發(fā)生自然災害的頻率和可能性逐步增加。以人類目前的文明和科技，還無法控制或完全避免自然災害，因此，城市的規(guī)劃和建設者們希望可以盡量減少災害給城市帶來的損失。但實際上，大部分城市由于建設歷史、經(jīng)濟發(fā)展過程和用地條件限制，要大規(guī)模改變現(xiàn)有城市形態(tài)來規(guī)避災害，已很難實現(xiàn)。設計師不得不另辟蹊徑，找尋某種綜合方式?！皬椥猿鞘小保≧esilience City）的概念，因其要求采用積極的方式來應對災害，并改善整個城市的所有運行系統(tǒng)，近年受到廣泛關注。

1 “彈性城市”概念

“彈性”（Resilience）一詞最早來源于生態(tài)學領域，出現(xiàn)在1970年代。加拿大生態(tài)學家赫凌（C.S.Holling）將其定義為：一種能吸收外界破壞對其的改變并堅持，同時保持自我生物數(shù)量及其相互關系的生態(tài)系統(tǒng)［1］。他認為這里的“彈性”包括兩方面：一是“抗破壞性”，確定了該系統(tǒng)內元素相互關系的抗破壞能力，以及能否在吸收了破壞后還能持續(xù)相互關系和保持總體功能；二是“穩(wěn)定性”，即該系統(tǒng)能否在經(jīng)受不同程度的破壞后，能迅速恢復到破壞之前的功能水平。能抵御越大的破壞，或者恢復速度越快，那么“穩(wěn)定性”越高。“彈性”的概念在1980年代拓展到城市規(guī)劃領域， 并引入了動態(tài)平衡的概念。沃克爾（B. Walker）認為：彈性是通過利用系統(tǒng)的不穩(wěn)定性（Instabilities）來吸收破壞，并可以動態(tài)改變自身系統(tǒng)，達到新的“穩(wěn)定性”的能力，并不是簡單地吸收破壞并還原到受破壞之前的過程［2］。另一些學者也認為：對城市來講，彈性的概念是城市有能力去改變自身系統(tǒng)，在受到破壞情況下仍保持基本功能和特征［3］。從這個意義上講，“彈性”賦予城市自身改變的能力，而并不僅僅要求受災后利用“彈性” （Springiness）恢復原始狀態(tài)。21世紀后，隨著城市形態(tài)發(fā)展越發(fā)復雜，社區(qū)人群作為城市活動主體的重要性也逐漸得到重視，因此一些學者將社會的概念引入到“彈性城市”。他們認為彈性與社會生態(tài)系統(tǒng)（Social-ecological）相關，社區(qū)需要具有在災害發(fā)生情況下自我適應、學習，和自我組織等應對災害的能力［4］。綜上所述，“彈性城市”的概念包含3種從低到高依次遞進的特征：（1） 城市各系統(tǒng)能在多大程度上吸收災害，維持自身穩(wěn)定和基本功能正常運轉；（2）城市各系統(tǒng)能在多大程度上自我適應、自我組織，并應對災害；（3）城市體系能在多大程度上從災害中學習，并提升抵御未來更嚴重災害的能力［5］。

2　英國“彈性城市”相關法規(guī)

從歷史上看英國嚴重自然災害并不多。直到20世紀末，隨著氣候變化和世界恐怖主義活動等帶來的城市破壞頻率逐步增加，英國政府對如何應對各種突發(fā)事件做出了法律要求?！笆姓馔夥ā保–ivil Contingencies Act 2004）定義了“突發(fā)事件”（Emergency），即：可能帶來嚴重的人們生命財產安全和環(huán)境交通破壞，損失包括人類傷亡、家園受損、無家可歸、城市運轉要素受破壞（供水、能源、食物、交通，運輸?shù)龋?，或城市自然環(huán)境受到污染（如水資源，輻射等）［6］?！笆姓馔夥ā币蟪鞘懈鞑块T合作，特別是第一類責任人（意外反應部門，如消防、環(huán)境署，衛(wèi)生系統(tǒng)等）與第二類責任人（基礎設施部門包括水、能源，交通和通信等）之間對突發(fā)事件的信息共享和合作。

環(huán)境署（Environment Agency）是英格蘭管理水系統(tǒng)的官方組織。環(huán)境署對英格蘭全境完成了“洪災危機評估”，并將可能遭受洪災的區(qū)域稱作“洪災區(qū)域”（Flood Zone），然后標注到“洪災區(qū)域地圖”（Flood Zone Map）上?！昂闉膮^(qū)域地圖”主要指可能由于河流和海洋水位變化而受洪水侵害的區(qū)域。環(huán)境署根據(jù)受災可能性將這些區(qū)域分為4個級別（見表1）。其中，“高危項目”（High Vulnerable）如果在2類洪災區(qū)中需完成“例外測試”（Exception Test）以證明該項目在受洪災侵襲時，有措施可以保護人們生命財產安全，因此能承受一定洪災壓力?！案呶ｍ椖俊卑ǎ撼鞘袘辈块T（警察、急救、火災、治安，通訊等部門建筑），防災安全疏散島，有地下室的住宅，危險構筑物和危險物品儲存地等。另外，在3類洪災區(qū)中，“高危項目”將不能建設，但如果“較高危項目”（High Vulnerable）和“必要基礎設施”（Essential Infrastructure） 能通過“例外測試”，也可以獲得規(guī)劃審批?！拜^高危項目”包括：醫(yī)院、教育、普通住宅、酒店、度假村，以及含危險物品的垃圾填埋場等?！氨匾A設施”包括：需穿越該洪區(qū)等重大交通設施、風力發(fā)電廠、電站和水處理廠和其它因技術原因必須在該區(qū)建設等項目等?？傊?，所有建設項目，一旦涉及到潛在洪災，都必須向環(huán)境署咨詢，獲得許可方能建設。

表1 英格蘭洪災區(qū)域分級及其定義和對規(guī)劃影響

2007年6月，英國發(fā)生了300年來最大降雨而引發(fā)的洪災，帶來約60億英鎊直接經(jīng)濟損失。英國政府除了立即展開緊急救援外，還迅速開始了研究當時防洪彈性標準是否足夠，又完善了立法，以便確定面對將來氣候變化極端情況下，應對突發(fā)事件的框架和主導部門，并于2008年通過了“氣候變化法”（Climate Change Act， 2008）［7］。該法規(guī)定了在應對氣候變化等突發(fā)事件時，相關責任人需確保四類基礎設施（水、能源、交通，和通信）正常運轉的法定要求，并提出了降低碳排放的國家長期戰(zhàn)略，并責成“環(huán)境食品及鄉(xiāng)村事務部”（DEFRA）啟動了“氣候變化行動”（Climate Change Programme）開展跨政府部門的合作，對未來50年國家的規(guī)劃建設如何應對對氣候變化和建設彈性城市開展監(jiān)控，評估和引導。為提高對“彈性”建設的要求，英國政府2008年還專門通過了“規(guī)劃法”（Planning Act， 2008）［8］，專門要求能源，交通和水3個方面基礎設施的相關部門和單位，在開展“國家級”重大項目時，要依法考量應對突發(fā)事件的特別計劃，以及彈性評估。

3　英國“彈性城市”建設過程的縱向思考

3.1 “彈性城市”應對災害的過程策略

英國在國家層面制定了應對災害的框架，即：“國家安全策略”（National Security Strategy， NSS）［9］。策略指出：政府最重要的任務之一，就是要提升國家最關鍵部門的基礎設施的彈性，使國家在受到攻擊、破壞，或災害等突發(fā)事件時能正常運轉?！皣野踩呗浴敝赋鼋ㄔO彈性城市以應對自然災害一般包括4個階段：（1）明確潛在災害；（2）設立彈性目標；（3）實施項目以達到彈性目標；（4）定期評估并更新彈性目標和實施新的項目。

第一階段，要提升應對自然災害的彈性，需首先明確潛在災害和影響。“國家安全策略”要求相關部門需清理關于災害的基本信息：如災害發(fā)生的可能性、頻率，以及各災害相互誘發(fā)關系等（例如，雪災之后可能引發(fā)洪災）。除了解災害本身外，理清災害將如何影響城市正常運轉也很重要，包括：（1）自然災害最先和最主要可能影響的區(qū)域和部門；（2）次級或連帶可能受自然災害影響的區(qū)域和部門；（3）理清各相關部門應對這些災害的能力，并保證基本和核心部門正常運轉能力。第二階段，在了解了災害和相關部門應對災害能力的基礎上，就可以考慮設立“彈性城市”的目標或要求。目前，英國并無統(tǒng)一的“彈性城市”標準，甚至針對某類基礎設施也沒有國家彈性標準。業(yè)界討論較多的是，目前的要求過程抵御100年一遇的洪災是否合理?；谘芯亢?，政府要求所有國家級建設項目和重大基礎設施的防洪“彈性”目標提升為：能抵御200年一遇的洪水（即，規(guī)劃審批時按照高于洪災區(qū)域3a類別的標準來評判項目）。第三階段，在建立了“彈性”目標后，實施具體建設彈性的步驟和實施計劃。由于自然災害的不確定性和多變性，實現(xiàn)“彈性”目標需要長期的循環(huán)漸進式管理和提升。一般大型建設項目都需要出臺“組織彈性策略”（Organizational Resilience Strategy），以確定負責的組織和各自職責，評估和管理災害并實現(xiàn)“彈性目標”。第四階段，在開展提升彈性建設項目一定時間后，就可以評估“彈性城市”的具體表現(xiàn)。英國國家級重要基礎設施（包括：水，能源，交通，通信，健康，經(jīng)濟，食品，政府，和緊急應對等九個部門）都要求被長期監(jiān)控，評估并提升彈性水平。英國政府要求“環(huán)境署”（Environment Agency）等相關部門應與各基礎設施公司一起，展開全面調查并定位相對薄弱的基礎設施，出臺“部門彈性計劃”（Sector Resilience Plans），每年評估并更新一次。“部門彈性計劃”主要包括4個方面：（1）分析和更新災害的概況；（2）針對城市關鍵基礎設施設立彈性目標；（3）為實現(xiàn)“彈性”目標進行具體步驟和建設行動；（4）定期報告評估彈性目標的各階段步驟完成情況，以實現(xiàn)長期位置和提升城市彈性?？傊?，彈性城市的設計和建設從時間上看是個無限循環(huán)并逐漸優(yōu)化的過程。在多次的調查、評估、抵御災害過程中，不斷提升城市的彈性。

除了要求任何項目都要求完成“洪災評估”外，一些特大城市還需結合長期城市發(fā)展戰(zhàn)略，進行長期的防洪彈性規(guī)劃，為城市經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。 下文以東倫敦入?？诔鞘懈录胺篮橐?guī)劃為例，從“彈性城市”建立的過程周期，討論英格蘭在這防洪彈性規(guī)劃方面的實踐。

3.2案例研究：倫敦泰晤士河入?？诎倌攴篮閺椥砸?guī)劃

在近年的大倫敦規(guī)劃中，倫敦市政府把東倫敦城市更新及泰晤士河口入海區(qū)域做了整合發(fā)展規(guī)劃。以支持在未來數(shù)十年，將東倫敦變?yōu)橛锥甲钪匾慕?jīng)濟增長點的戰(zhàn)略。而要實現(xiàn)這一目標，彈性城市的概念被政府引入，在“國家安全策略”要求的4個循環(huán)步驟原則指導下，展開了東倫敦防洪彈性規(guī)劃［10］。

第一步，明確潛在災害：倫敦作為羅馬時期就開建的英國最早通航海港和英國最大城市，并不是自然災害多發(fā)城市。但歷史上曾多次受到泰晤士河及其支流，以及北海潮汐洪水的影響和破壞。直到1982年，世界上第二大的移動式水閘-泰晤士河壩（Thames Barrier）建成后，倫敦市中心才受到了相對有效的防洪保護（圖1）。然而，隨著全球氣候變化加劇暴雨可能性，加上倫敦擁有的世界上最早城市地下排水系統(tǒng)開始出現(xiàn)問題，倫敦城特別是東部倫敦受洪災的可能性正在逐步增加?；诖?，市政府確認對于東倫敦發(fā)展來講，洪水是主要的潛在自然災害。因此，倫敦政府啟動了“泰晤士河口2100項目”（The Thames Estuary 2100 Project），以提升東倫敦防洪彈性?！?100項目”明確了基本的洪災數(shù)據(jù)后，對應比較了倫敦當前的主要洪災抵御系統(tǒng)，評估了泰晤士入?？诘貐^(qū)防洪體系薄弱的部分。評估認為，大倫敦以東，包括肯特郡和埃塞克斯的泰晤士河口的2類潛在洪災區(qū)，如果受災，將覆蓋350km2土地、50萬套住宅、125萬居民、8座大型電站、 4萬家公司/工廠，以及400所學校等，總資產價值超過2萬億英鎊（圖2）。更令政府擔心的是，泰晤士和入海口洪區(qū)正好覆蓋1980年開始的歐洲最大型城市更新規(guī)劃——“泰晤士河入口”項目（Thames Gateway）。該項目沿河跨越60km，投資已超過90億英鎊，還將持續(xù)50年（圖3）。因此，以“彈性城市”的思路來規(guī)避和管理洪災，為“泰晤士河入口”項目保駕護航成為項目未來成功與否關鍵。

第二步，設立彈性目標：“2100項目”由英格蘭“環(huán)境署”（Environment Agency）聯(lián)合大倫敦政府等相關部門于2002年啟動，目的是保證倫敦和泰晤士河口地區(qū)在21世紀100年之內不受洪災，在抗洪方面成為“彈性城市”的代表。該項目考量了包括北海潮汐、支流洪水，暴雨洪水等各種洪災來源，并將未來100年氣候變化可能引起的雨量激增納入考量。“2100項目”對比潛在洪災數(shù)據(jù)后，評估認為該區(qū)域彈性目標需要規(guī)避以下風險：第一，氣候變化是最主要的風險。由于其變化劇烈和不明確性，有可能引發(fā)大規(guī)模的潮汐或暴雨洪水；第二，防洪設施老舊：目前東倫敦的防洪設施大都已超過30年，部分功能開始無法正常運作，在2030-2060年之間將達設計年限，因此將逐步展開防洪設施更新；第三，地理環(huán)境：東倫敦地區(qū)從上一季冰川后一直在持續(xù)沉降，雖然年均只有數(shù)毫米，但長期積累值不容忽視，因此將長期監(jiān)控沉降值，并要求各建設項目設計標高做出相應調整；第四，社會-經(jīng)濟條件變化：由于東倫敦是歐洲最大城市更新區(qū)，將有大量建設項目，而許多都位于潛在洪災區(qū)域內，需保證未來建設免于受災。“2100項目”將泰晤士河流域潛在洪區(qū)劃分為例23個區(qū)域，并分別制定了相應“彈性”城市防洪政策條文，為每個區(qū)設立了管理洪災的標準，并引導項目和投資具體建設，同時具有近中遠期洪水管理目標（圖4）。

對于第三步實施項目以達到彈性目標和第四步定期評估并更新彈性目標和實施項目。由于“2100項目”啟動剛10年，其主要工作是理清了倫敦泰晤士河兩岸的洪災數(shù)據(jù)，并設立了彈性目標，但大量性地進行“彈性城市”建設項目的階段還未開展。接下來的數(shù)年時間，倫敦政府將聯(lián)合“環(huán)境署”“地方彈性論壇”（Local Resilience Fora）、倫敦交通局、金絲雀碼頭集團、EDF能源集團，以及相關投資人和組織，一同協(xié)作繪制完成“危機地圖”（At Risk Map）定位脆弱的開發(fā)場地和基礎設施?！碍h(huán)境署”將帶頭與各投資商討論確定資金來源和就“彈性”項目建設的步驟達成一致。這一階段大約將持續(xù)25年?，F(xiàn)有防洪設施會在同一時間更新（到約2040年），并有后續(xù)項目一直可能持續(xù)至2100年。防洪設施更新步驟共有7種可能性，前一二種相對合理（圖5-6），但仍需根據(jù)屆時情況選擇。在第三階段開展一段時間后，就可以評估建成的“彈性”城市設施是否有效提升了城市的彈性，并開展新一輪的潛在災害評估。雖然由于“彈性城市”建設時間跨度長（數(shù)年到數(shù)十年），“2100項目”目前還無法提供立竿見影的數(shù)據(jù)以證明東倫敦泰晤士入?？诘?00年彈性規(guī)劃成功與否，但從其已經(jīng)完成的兩個階段來看，該項目清楚地掌握了潛在洪災的來源和可能引起的破壞，并定位了防災系統(tǒng)中的薄弱環(huán)節(jié)，未來將會有針對性地進行“彈性”能力提升的建設項目?？梢灶A見，東倫敦在未來100年受到洪災的幾率將極大降低。

4　結語

近年來我國城市化進程加快，但滯后的配套設施建設，缺位的城市應急、 應變系統(tǒng)和社會管治機制等，導致災害過后屢屢發(fā)生城市功能癱瘓的事件，城市脆弱性非常明顯［11］。我國學者也開始對彈性城市（或彈性城市）展開了研究。例如，俞孔堅等評述了水系統(tǒng)彈性的評價方法以及彈性策略，同時理清已有研究的發(fā)展脈絡，前瞻了彈性水系統(tǒng)研究的發(fā)展趨勢［12］。鄭艷等討論了低碳彈性城市的理念、途徑與政策選擇等［13］。城市彈性與傳統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展概念有相似的部分。但李彤玥等認為，相對于城市可持續(xù)發(fā)展，彈性城市的概念框架更具有問題導向研究和實用的特性，兼具規(guī)避風險和減災及增強災后恢復的針對性［14］。近年來我國業(yè)內提出建設“海綿城市”也是可持續(xù)排水系統(tǒng)在中國的應用，力求在利用雨水和防洪彈性建設方面實現(xiàn)長期的戰(zhàn)略升級。但總體來看，我國彈性城市的研究尚處于早期階段，需要建立完整的理論體系和實例數(shù)據(jù)庫，以及施行的體系。

從英國建設“彈性城市”和實現(xiàn)長期防洪彈性提升的過程周期來看，客觀科技對災害的確定、數(shù)據(jù)采集分析、現(xiàn)狀彈性評估，以及彈性目標設立等過程都有基礎性作用。而要實現(xiàn)長期的彈性維護和提升，離不開政策引導，后期城市各相關部門和社會的綜合支持。對于英國學界，“彈性城市”也是個很新的課題。在全球氣候變化，國際社會動蕩不安的背景下，所有城市規(guī)劃、設計，和建設相關工作者都需要考慮如何提升城市的“彈性”以便更好地應對突發(fā)事件，為城市居民提供更健康和更安全的城市，這也將是風景園林規(guī)劃設計師需要深入思考的主題。

注釋：

圖1-2，4-6引 自 參 考 文 獻［10］； 圖3引 自DCLG. Thames Gateway Parklands Vision［R］. Wetherby： West Yorkshire，2008： 42-43. 表格為作者自繪。

［1］Holling C.S. Resilience and stability of ecological systems［J］.Annual Review of Ecology and Systematics，1973，（4）：1-23.

［2］Walker B.H.， D.Ludwig， Holling C.S.， R.M. Peterman. Stability of SemiArid Savanna Grazing Systems［J］.Journal of Ecology，1981，69：473-498.

［3］Folke C.， S.R. Carpenter， and B. Walker， etc. Resilience Thinking： Integrating Resilience， Adaptability and Transformability. ［J］. Ecology and Society， 2010， 15（4）： 20. ［4］Walker B.， D. Salt. Resilience thinking： sustaining ecosystems and people in a changing world［M］. Washington： Island Press：2006.

［5］Carpenter， S.， Walker， B.， Anderies， M.， Abel， N. From metaphor to measurement： resilience of what to what？［J］. Ecosystems，2011，（4）：765-781.

［6］UK Parliament.Civil Contingencies Act. ［EB/OL］ （2004）［2015-10-15］. http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/36/ contents.

［7］UK Parliament.Climate Change Act. ［EB/OL］（2008）［2015-10-23］. http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/27/ contents

［8］UK Parliament.Planning Act. ［EB/OL］（2012） ［2015-09-06］. http：//www.legislation.gov.uk/uksi/2012/767/pdfs/ uksi_20120767_en.pdf

［9］Cabinet office. Keeping the Country Running： Natural Hazards and Infrastructure［R］. London： Cabinet office，2011.

［10］Environment Agency. Thames Estuary 2100： Managing flood risk through London and the Thames estuary ［R］. London： Environment Agency，2012.

［11］徐江，邵亦.韌性城市：應對城市危機的新思路［J］.國際城市規(guī)劃，2015，30（2）：1-3.

［12］俞孔堅，等.城市水系統(tǒng)彈性研究進展［J］.城市規(guī)劃學刊，2015，（1）：75-83.

［13］鄭艷，王文軍，潘家華.低碳韌性城市：理念、途徑與政策選擇［J］.城市發(fā)展研究，2013，（3）：10-14.

［14］李彤玥，牛品一，顧朝林.彈性城市研究框架綜述［J］.城市規(guī)劃學刊，2014，（5）：23-31.

Resilient City in UK: Long-Term Food Defense Strategy Planning

With the increasing possibility of disasters happened in cities over the world， how to prevent have become the popular research topic in recent years. The paper gives literature review and case studies， to discuss the definitions of ‘Resilient City’， followed by listing the legislation relevant to emergency in UK. The case of Thames estuary flood defense strategy （TE2100 Plan） is analyzed in line with the four stages of building a resilient city， as identified in National Security Strategy， （1）identify the risk （2） set up resilient target （3） execute projects to achieve the task， and （4） appraisal the performance of projects regularly. The paper suggests， based on lessons from UK， a long-term flood defense strategic should be adopted in China.

Climate Change； Resilient City； Flood Control Planning； Flood Zone； Urban Safety

TU986

A

1673-1530（2016）01-0039-06

10.14085/j.fjyl.2016.01.0039.06

2015-10-27

鄧位/1975年生/男/英國謝菲爾德大學景觀博士/英國皇家注冊景觀師，AECOM英國曼徹斯特城市設計（景觀）專業(yè)負責人、高級設計師

于一平/1964年生/男/中國中元國際工程公司總建筑師（北京 100000）

郵箱（Email）：13901168539@163.com