張強(qiáng)國(guó)

【摘要】政黨協(xié)商在國(guó)家政治架構(gòu)中地位重要，具有多重功能和價(jià)值，但個(gè)別黨政官員法治化意識(shí)的薄弱、“硬法”保障的匱乏和政策設(shè)計(jì)的不足等制約著政黨協(xié)商的實(shí)效性。因此，實(shí)現(xiàn)政黨協(xié)商法治化便成為推動(dòng)政黨協(xié)商深入發(fā)展的必要路徑。

【關(guān)鍵詞】政黨協(xié)商 法治化 路徑 【中圖分類號(hào)】D665 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政黨協(xié)商法治化的基本內(nèi)涵

政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派基于政治共識(shí)，就黨和國(guó)家重大決策及其執(zhí)行情況，直接進(jìn)行對(duì)話協(xié)商的民主機(jī)制。該制度既是中國(guó)特色政黨制度的特有內(nèi)容，也是國(guó)家治理體系的重要部分。政黨協(xié)商法治化是指將政黨協(xié)商置入法治化軌道，即按照法治原則來(lái)規(guī)范協(xié)商主體、議題設(shè)定、協(xié)商流程、成果轉(zhuǎn)化和落實(shí)，以及各種保障措施等。政黨協(xié)商以政黨為明確主體，以重大政治性決策及其執(zhí)行中的問(wèn)題為協(xié)商內(nèi)容，以包容差異、凝聚共識(shí)的理性協(xié)商為運(yùn)作方式。推進(jìn)政黨協(xié)商法治化，不僅關(guān)系著社會(huì)民眾對(duì)政治國(guó)家的認(rèn)同，體現(xiàn)著中國(guó)政治的優(yōu)勢(shì)和特色；而且還關(guān)系著改革、發(fā)展與治理的關(guān)系，影響著各項(xiàng)黨和國(guó)家系列戰(zhàn)略布局的展開。

依據(jù)現(xiàn)代法治的基本原理與我國(guó)的治國(guó)方略，國(guó)家與社會(huì)的公共領(lǐng)域，尤其是政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在總體上都應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道，并按照法治的原則和法律的要求來(lái)運(yùn)作。①政黨協(xié)商指向公共領(lǐng)域的決策和執(zhí)行問(wèn)題，通過(guò)執(zhí)政黨與參政黨的直接對(duì)話，求同存異、匯聚共識(shí)、糾偏防錯(cuò)，進(jìn)而提高決策的科學(xué)性實(shí)效性。推進(jìn)政黨協(xié)商法治化，不僅有利于各民主黨派擴(kuò)大有序政治參與，而且有利于執(zhí)政黨提升法理型權(quán)威，從而為在政治實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國(guó)的統(tǒng)一，提供有力保障。中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派風(fēng)雨同舟、攜手合作，不僅鑄就了合作協(xié)商的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且制定了一系列關(guān)于政黨協(xié)商的規(guī)范性文件。其中有不少內(nèi)容被吸收為中共黨內(nèi)法規(guī)或者憲法修正案條款，這也賦予了政黨協(xié)商多重功能、建構(gòu)起政黨協(xié)商的價(jià)值空間。

為何要推進(jìn)政黨協(xié)商法治化

政黨協(xié)商在國(guó)家政治體系中地位特殊、作用重大，但在開展政黨協(xié)商的實(shí)際工作中，仍存在一些制約性因素，影響著政黨協(xié)商的運(yùn)作實(shí)效。

一是在思想認(rèn)識(shí)上，存在著認(rèn)識(shí)淺薄和認(rèn)識(shí)偏差現(xiàn)象。歷史選擇了中共領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，而且這種協(xié)商性政黨制度已被載入我國(guó)憲法。但是我國(guó)的政治生活中依然存在著對(duì)政黨協(xié)商的兩種不當(dāng)認(rèn)識(shí)。一是部分黨政官員排斥和輕視民主黨派。在某些協(xié)商場(chǎng)域，有個(gè)別人官氣十足，對(duì)一些重大問(wèn)題的協(xié)商堅(jiān)持“走過(guò)場(chǎng)”，把政黨協(xié)商會(huì)當(dāng)成情況通報(bào)會(huì)，在決策拍板之后再象征性地征求民主黨派的意見(jiàn)。二是一些人堅(jiān)持政治協(xié)商“非法治化”觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，政治協(xié)商一旦“法治化”，就會(huì)導(dǎo)致政治協(xié)商機(jī)關(guān)變成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，進(jìn)而造成兩院制和兩黨制的出現(xiàn)。其實(shí)，這是對(duì)政黨協(xié)商法治化的誤讀和過(guò)濾，政黨協(xié)商法治化只是將現(xiàn)有的政黨地位、性質(zhì)、作用、關(guān)系、協(xié)商流程和機(jī)制予以規(guī)范化，而并非賦予相關(guān)主體以立法權(quán)或執(zhí)行權(quán)。因此，推進(jìn)政黨協(xié)商法治化只是將中國(guó)憲法許可的政黨協(xié)商相關(guān)機(jī)制予以法律上的規(guī)范和保障，從而使政黨協(xié)商在憲法法律范圍內(nèi)運(yùn)行。

二是在建章立制上，存在著“軟法有余、硬法不足”。本課題調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，有近2/3的受訪者認(rèn)為“制度化、法治化不足”是制約政黨協(xié)商實(shí)效性的主要因素。迄今，除了我國(guó)憲法序言之外，關(guān)于政黨協(xié)商的相關(guān)政策和制度皆以黨內(nèi)文件的形式出臺(tái)。眾所周知，經(jīng)由國(guó)家嚴(yán)格立法程序制定或認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力予以保障實(shí)施的一般性行為規(guī)范被稱為“硬法”，而那些由多元主體或非經(jīng)正式國(guó)家立法程序制定并由各制定主體自身所隱含的約束力予以保障實(shí)施的一般性行為規(guī)范即所謂“軟法”。顯然，“硬法”對(duì)國(guó)內(nèi)一切組織和個(gè)人具有普遍的強(qiáng)制性約束力，而“軟法”僅對(duì)特定主體具有剛性制約力。在關(guān)于政黨協(xié)商的立法建制方面，可謂“軟法有余、硬法不足”，相關(guān)文件幾乎皆屬于“軟法”范疇，只對(duì)執(zhí)政黨和參政黨具有直接約束力，而對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或一般非黨普通群眾只能間接發(fā)揮作用。在重大決策中，黨委對(duì)決策發(fā)揮決定性作用，而各民主黨派只發(fā)揮咨詢、輔助或柔性監(jiān)督的作用，但決策的執(zhí)行和貫徹主要依靠政府來(lái)負(fù)責(zé)落實(shí)，而關(guān)于政黨協(xié)商的“軟法”缺乏對(duì)政府官員的強(qiáng)制拘束力，所以一些官員只把協(xié)商當(dāng)作“秀場(chǎng)”，出現(xiàn)了“議而不決、決而不行、行而不果”等現(xiàn)象。

三是若干政策設(shè)計(jì)不明晰和保障不給力現(xiàn)象影響協(xié)商運(yùn)行實(shí)效。要推進(jìn)政黨協(xié)商高質(zhì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，除了認(rèn)識(shí)上要到位、法制上要完備之外，與其他協(xié)商渠道之間的邊界和職能應(yīng)劃分清晰，各個(gè)環(huán)節(jié)的保障措施應(yīng)及時(shí)給力。譬如，政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商的主體存在交叉，而現(xiàn)有政策文件未能劃清二者的實(shí)施邊界和內(nèi)容區(qū)別，從而造成實(shí)際協(xié)商中的困擾：重復(fù)協(xié)商，即同一議題分別進(jìn)入兩種渠道，帶來(lái)了資源浪費(fèi)；替代協(xié)商，主要表現(xiàn)為政協(xié)協(xié)商替代政黨協(xié)商，從而不能彰顯民主黨派的主體作用。

推進(jìn)政黨協(xié)商法治化的路徑選擇

推進(jìn)政黨協(xié)商深入開展，就要補(bǔ)齊短板，大力推進(jìn)政黨協(xié)商法治化，把政黨協(xié)商運(yùn)作納入法制化軌道。

一是開展政黨協(xié)商法治化理念普及，增進(jìn)政黨協(xié)商社會(huì)認(rèn)同。政黨協(xié)商是與中國(guó)憲法和國(guó)體相適應(yīng)的民主治理機(jī)制，也是中國(guó)政治制度體系中的“亮點(diǎn)”。推進(jìn)政黨協(xié)商法治化實(shí)質(zhì)上也是一種政治社會(huì)化過(guò)程，而政治社會(huì)化是思想資源的配置，即運(yùn)用特定思想來(lái)塑造和培養(yǎng)社會(huì)成員，從而為政治統(tǒng)治鋪就社會(huì)思想基礎(chǔ)。因此，推進(jìn)政黨協(xié)商法治化，要大力宣傳和普及法治理念、協(xié)商民主理念。

二是走出“非法治化”誤區(qū)，推進(jìn)政黨協(xié)商“硬法”建設(shè)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施背景下，推進(jìn)政黨協(xié)商制度化就要摒棄“非法治化”觀念。只有將相應(yīng)的規(guī)范由“軟法”適時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂衅毡榧s束力的“硬法”，政黨協(xié)商才會(huì)真正走向法治化。為此，應(yīng)從以下幾方面著手。首先，圍繞“將協(xié)商納入決策程序”之原則，對(duì)協(xié)商的形式、內(nèi)容、程序、保障等各方面都要立規(guī)矩。其次，明確政黨協(xié)商的法律地位及職能，防止協(xié)商的隨意化。再次，在確定議題上，要在法律上區(qū)分何謂“重大問(wèn)題”、“重大事務(wù)”、“重要調(diào)研課題”，同時(shí)劃清各黨派分工界限，確保選題定位準(zhǔn)確、有的放矢，從而避免資源浪費(fèi)。此外，在協(xié)商程序立法上，應(yīng)設(shè)置科學(xué)的協(xié)商流程，確定不同環(huán)節(jié)不同主體的權(quán)利和義務(wù)，確保政黨協(xié)商高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是完善政策設(shè)計(jì)，加強(qiáng)各種保障投入。中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派都是參與政黨協(xié)商的主體，缺一不可。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”，對(duì)于決策議程發(fā)揮主導(dǎo)性作用。各民主黨派是參政黨，通過(guò)在協(xié)商議程中提出意見(jiàn)和建議，從而發(fā)揮對(duì)決策的咨詢和輔助作用。要提高政黨協(xié)商運(yùn)行質(zhì)量，就要兩方主體通力合作，采取有力措施克服以上不良現(xiàn)象。一方面要加強(qiáng)和改善各級(jí)黨委對(duì)政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，把這項(xiàng)工作列入正常議事日程，構(gòu)建“常協(xié)商、真協(xié)商”常態(tài)化機(jī)制，加大人財(cái)物等各方面的支持和保障。另一方面，要切實(shí)完善政策設(shè)計(jì)和體制機(jī)制，使各方主體責(zé)權(quán)利相一致，從而及時(shí)化解參政黨建設(shè)及開展協(xié)商中的困難，切實(shí)提高兩個(gè)方面的積極性主動(dòng)性，使政黨協(xié)商依法高效深入開展，充分彰顯中國(guó)政黨制度的優(yōu)勢(shì)和特色。

（作者單位：濟(jì)寧學(xué)院）

【注：本文系2015年山東省人文社會(huì)科學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論專項(xiàng)資助課題 “依法治國(guó)視域下政黨協(xié)商研究”（15-ZX-TZ-06）階段性研究成果】

【注釋】

①羅豪才，胡旭晟：《軟法與協(xié)商民主》，北京大學(xué)出版社，2007年，第99頁(yè)。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲