第一階段 1951～1959年 建國(guó)初試 中途夭折

1951年，中央人民政府政務(wù)院做出了《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、合作社財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)及旅客強(qiáng)制保險(xiǎn)的決定》。截至1952年底，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、合作社的財(cái)產(chǎn)絕大多數(shù)都辦理了相應(yīng)的保險(xiǎn)，這些保險(xiǎn)的責(zé)任范圍包括地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，在我國(guó)的一些省份，還開(kāi)展了以大牲畜和農(nóng)作物為對(duì)象的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障。1959年，我國(guó)停辦國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這些實(shí)踐也隨之停止。

第二階段 1979～1995年 改開(kāi)恢復(fù) 重試不利

這一時(shí)期，針對(duì)我國(guó)企事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車(chē)輛保險(xiǎn)、船舶保險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)的責(zé)任范圍均包含了洪水、地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，居民家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保障范圍也包括了各類(lèi)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。另外，這一時(shí)期我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也得到快速的發(fā)展，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)提供保障。

然而由于地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，中國(guó)人民銀行決定，自1986年7月1日起將地震保險(xiǎn)列為“財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的除外責(zé)任”不予承保。1995年實(shí)施的我國(guó)第一部《保險(xiǎn)法》中，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行了剝離，把地震、洪水從財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的基本責(zé)任中剔除，洪水作為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的綜合責(zé)任，地震作為附加責(zé)任單獨(dú)承保。

這一舉措改變了我國(guó)從建國(guó)以來(lái)至1995年一直采用的原蘇聯(lián)的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式——“一攬子責(zé)任保險(xiǎn)”——方式，即各種財(cái)產(chǎn)保單和人身意外傷害保單項(xiàng)下的基本責(zé)任都包括了地震、洪水風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。按照這種方式被保險(xiǎn)人只要投保了財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，就同時(shí)投保了巨災(zāi)保險(xiǎn)。 這一改變?yōu)橹缶逓?zāi)保險(xiǎn)體系的建立打下了基礎(chǔ)。

第三階段 1996～2006年 巨災(zāi)頻發(fā) 喚醒意識(shí)

1997年，中國(guó)人民銀行和國(guó)家地震局決定分3個(gè)課題組，分別就地震保險(xiǎn)費(fèi)率、地震保險(xiǎn)基金和地震保險(xiǎn)再保險(xiǎn)開(kāi)展中國(guó)地震保險(xiǎn)問(wèn)題研究。

2001年，中國(guó)保監(jiān)會(huì)決定有條件放開(kāi)商業(yè)財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)的承保，地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以個(gè)案特別審查批準(zhǔn)的形式開(kāi)展。

2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出要“建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系”。這是國(guó)家近十年來(lái)關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的第一個(gè)里程碑式的文件。

第四階段 2007～2014年 框架明確 展開(kāi)試點(diǎn)

國(guó)務(wù)院2007年至2013年發(fā)布的7個(gè)中央“一號(hào)文件”中，有6次提到了要建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。明確了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的框架，并在許多地方展開(kāi)試點(diǎn)工作，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的研究和建設(shè)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

2003年“非典”肆虐直接觸發(fā)我國(guó)于2007年11月1日頒布施行《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，其中明確規(guī)定，國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)。

2008年兩次巨災(zāi)，將長(zhǎng)期討論的巨災(zāi)保險(xiǎn)問(wèn)題嚴(yán)肅地推向決策前臺(tái)，力促中央政策進(jìn)一步明確。年初的低溫雨雪冰凍災(zāi)害和“5·12”汶川地震后，國(guó)務(wù)院和保監(jiān)會(huì)采取一系列舉措，加大巨災(zāi)保險(xiǎn)研究建設(shè)的推動(dòng)力度。

2010年4月14日青海玉樹(shù)發(fā)生地震，又一次引發(fā)社會(huì)各界對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)的關(guān)注。2010年作為國(guó)務(wù)院十五大金融課題，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度再次被列入。

2011年5月11日，國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略研究啟動(dòng)。在此之后，無(wú)論是學(xué)界還是保險(xiǎn)業(yè)界，都對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立充滿了期待，然而由于巨災(zāi)造成的損失非常巨大，在缺少?lài)?guó)家層面的制度安排下，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度還是躑躅不前。

2013年11月15日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的第12條提出“完善金融市場(chǎng)體系”，在此之下，其中一條明確提出，“完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。”

2013年4月20日雅安蘆山發(fā)生7級(jí)地震，災(zāi)害損失補(bǔ)償問(wèn)題再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。業(yè)界學(xué)界紛紛通過(guò)各種渠道進(jìn)行呼吁。

2014年6月，首個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)在深圳啟動(dòng)；8月，“新國(guó)十條”發(fā)布，其在第十條明確提出，“建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。”根據(jù)中央改革辦的安排，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立分為三個(gè)步驟：2014年底前完成建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的專(zhuān)題研究，明確巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的框架；2017年底前完成巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法工作，推動(dòng)出臺(tái)巨災(zāi)保險(xiǎn)條例，研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；2020年將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度逐步納入防災(zāi)減災(zāi)工作當(dāng)中。

第五階段 2015年之后 正式落地 任重道遠(yuǎn)

2015年，《寧波市巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作方案》出爐，全國(guó)首個(gè)地震保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)——云南農(nóng)房地震保險(xiǎn)——在大理啟動(dòng)；4月，45家財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司根據(jù)“自愿參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則聯(lián)合成立“中國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體”；由中國(guó)再保險(xiǎn)公司作為發(fā)起人的“第一只巨災(zāi)債券”也在境外市場(chǎng)正式發(fā)行。

2016年，張家口和唐山兩地被選為地震保險(xiǎn)試點(diǎn)；5月，《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》頒布，標(biāo)志著作為我國(guó)災(zāi)害管理的重要基礎(chǔ)性制度巨災(zāi)保險(xiǎn)正式落地；7月1日，中國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品正式全面銷(xiāo)售，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度由理論向?qū)嵺`邁出重要一步。

至此，從1986年7月1日將地震保險(xiǎn)列為除外責(zé)任而停辦巨災(zāi)保險(xiǎn)至今，歷經(jīng)整整30年，各方不懈努力，以地震為試點(diǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度終于在我國(guó)得以重新建立和問(wèn)世，標(biāo)志著我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的巨大進(jìn)步。

然而，這一切還僅是開(kāi)始，還有很多具體問(wèn)題需要破解，比如“覆蓋面”和“擊穿風(fēng)險(xiǎn)”兩大難題，另外，從國(guó)際實(shí)踐看，立法保障是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度各項(xiàng)措施落實(shí)的關(guān)鍵，加快推動(dòng)《巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)也是緊迫任務(wù)之一。總之，完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立還任重而道遠(yuǎn)，需要各界繼續(xù)努力。