張合成 陳章全 韓巍 杜海濤

糧食安全問題始終不容忽視。浙江、上海兩大糧食主銷?。ㄊ校┤说孛芗怃J，對強化糧食供給保障高度重視。浙江省在省政府的強有力推動下，于2010年開始建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)。經(jīng)過5年多建設(shè)投入，累計建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)7886個，面積676萬畝，功能區(qū)內(nèi)基本實現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排”，糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化水平高。上海市為保住日益稀缺的耕地和穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，2015年也著手建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，80余萬畝糧田已全部“上圖入庫”。兩省（市）的探索實踐取得明顯成效，開辟了精準調(diào)控糧食生產(chǎn)的先河，為國家層面統(tǒng)籌建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)（以下簡稱“兩區(qū)”）提供了重要借鑒。

主要經(jīng)驗做法

浙江省和上海市都采用“劃、建、管”同步推進方式建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，主要經(jīng)驗做法有9個方面：

（一）底線思維確定目標與范圍。浙江省、上海市經(jīng)濟發(fā)達、人多地少，特別是近年來經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人口不斷流入，糧地矛盾更顯突出。為加強糧食供給保障，兩地都把保障一定口糧自給率作為底線，固化相應(yīng)面積耕地用于糧食生產(chǎn)。浙江省政府明確了口糧自給率達到80%的底線目標，規(guī)劃全省建設(shè)800萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)目標，整體達到噸糧田水平。上海市提出市域范圍實現(xiàn)20%口糧自給，規(guī)劃在200萬畝基本農(nóng)田（其中，糧田130萬畝）中，選擇建設(shè)80萬畝的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，占糧田面積的60%以上。

（二）逐級分解落實任務(wù)與責任。浙江和上海分別由省政府、市農(nóng)委發(fā)文部署，將全?。ㄊ校┮?guī)劃目標自上而下逐級進行分解，明確地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級目標任務(wù)和責任。2010年初，浙江省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)與保護工作的意見》，省發(fā)改、農(nóng)業(yè)部門印發(fā)《關(guān)于印發(fā)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則和糧食增產(chǎn)任務(wù)的通知》，將建設(shè)目標分成2014年和2018年兩個階段目標，明確了各區(qū)縣分階段建設(shè)目標，并要求各區(qū)縣按照導(dǎo)則編制建設(shè)規(guī)劃，將建設(shè)目標分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。上海市農(nóng)委2015年印發(fā)《上海市糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的方案》，將80萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定任務(wù)落實到9個農(nóng)業(yè)區(qū)縣以及光明集團、上實集團、地產(chǎn)集團等所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）、村。

（三）明確條件擇優(yōu)選擇劃定。浙江和上海兩地都對劃入功能區(qū)地塊條件提出了明確要求。浙江要求糧食生產(chǎn)功能區(qū)必須選擇地勢平坦、田面平整、相對集中連片地塊，平原地區(qū)要求連片面積100畝以上，山區(qū)連片50畝以上，并劃定形成了省、市、縣三級糧食生產(chǎn)功能區(qū)。省級功能區(qū)面積在1000畝以上，市級在500畝以上。此外，對耕地質(zhì)量、設(shè)施條件等也確定了相應(yīng)的劃定條件。地塊集中連片有利于整體推進高標準農(nóng)田建設(shè)，也能促進規(guī)?；?jīng)營和方便建后監(jiān)管。上海市以永久基本農(nóng)田劃定工作為基礎(chǔ)，要求糧食生產(chǎn)功能區(qū)選擇在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施較好、組織化規(guī)?；潭容^高、土地相對連片，區(qū)塊面積基本在100畝以上。

（四）落實地塊實現(xiàn)“上圖入庫”。浙江省和上海市都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)將功能區(qū)落實到村組和具體地塊，并將劃定形成的糧食生產(chǎn)功能區(qū)逐級“上圖入庫”，最終實現(xiàn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的信息化、動態(tài)化、可視化管理。浙江省在協(xié)調(diào)取得國土部門二調(diào)耕地數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，推動各縣市農(nóng)業(yè)部門根據(jù)地塊實際情況重新核定修改，并由省農(nóng)科院信息中心匯總，實現(xiàn)全省糧食生產(chǎn)功能區(qū)“一張圖”，并對劃定的“兩區(qū)”進行了統(tǒng)一編號和在田邊設(shè)立標牌。上海市農(nóng)委推動各區(qū)縣、企業(yè)開展劃定工作時，明確要求將功能區(qū)落實到具體地塊，并全部建立電子地圖進行管理，形成功能區(qū)圖冊。

（五）高投入高標準建設(shè)提高產(chǎn)能。浙江省將相關(guān)渠道建設(shè)資金的70%統(tǒng)籌用于“兩區(qū)”農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在浙江諸暨市楓橋鎮(zhèn)杜黃新村，當?shù)?000畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)投入高達3000萬元，平均每畝近4000元。同時，省財政還按每畝10元的標準建立了基礎(chǔ)設(shè)施管護專項基金，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也配套落實了每畝40元不等的管護經(jīng)費補助。上海市農(nóng)委、市水務(wù)局、市林業(yè)局和市財政局聯(lián)合成立農(nóng)林水3年行動計劃協(xié)調(diào)推進領(lǐng)導(dǎo)小組，合力加大財政投入，推進農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。市政府還拿出專門資金，對工作成效突出區(qū)縣進行獎勵，支持開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（六）差別化扶持調(diào)動種糧積極性。浙江省對糧食生產(chǎn)功能區(qū)給予每畝10元的水稻生態(tài)補貼。同時，對功能區(qū)內(nèi)適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的糧食收購在最低收購價基礎(chǔ)上加價0.2元/斤。據(jù)統(tǒng)計，糧食生產(chǎn)功能區(qū)種糧大戶每年獲得各級政府在育供秧、植保、農(nóng)機、烘干等方面的各類補貼和獎勵能達到年生產(chǎn)投入的近50%。上海市對糧食生產(chǎn)功能區(qū)規(guī)?；a(chǎn)按1100元/畝的標準給予土地租金補助，并從財政資金中單獨拿出200元/畝作為建好糧食生產(chǎn)功能區(qū)的獎勵。上海市著力加大對農(nóng)機合作組織的支持，市區(qū)兩級在國家農(nóng)機購置補貼基礎(chǔ)上實行再補貼，補貼額度達到購置費60%。另外，政府對種糧所用種子實行統(tǒng)一供種，降低農(nóng)戶生產(chǎn)成本并保障了稻谷品質(zhì)。

（七）培育新型經(jīng)營主體穩(wěn)定種糧意愿。浙江和上海都把培育農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體作為糧食生產(chǎn)功能區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的重要內(nèi)容。浙江省采取財政補貼、提供設(shè)施用地指標等多種措施支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)新型經(jīng)營主體發(fā)展。建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，有利于種糧大戶長期承包耕地，為農(nóng)機等生產(chǎn)服務(wù)性組織提供了穩(wěn)定的服務(wù)對象，擴大了農(nóng)機和各類生產(chǎn)設(shè)施的投入，提高了糧食生產(chǎn)科技水平。另外，省市農(nóng)業(yè)部門反映，適度規(guī)模經(jīng)營程度越高、新型經(jīng)營主體越多的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，因為農(nóng)戶生產(chǎn)技能和農(nóng)機等投入積累多、生產(chǎn)組織化專業(yè)化程度高，種糧收益穩(wěn)定、改種其他作物意愿小，逐漸成為功能區(qū)的糧食生產(chǎn)“穩(wěn)定器”。上海市著力加強家庭農(nóng)場培育，已累計發(fā)展糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場3500余戶，遴選新型職業(yè)農(nóng)民培育對象5500余人，還出臺專門政策，鼓勵家庭農(nóng)場經(jīng)營者子女接棒，促進糧食生產(chǎn)“傳幫帶”，培育“農(nóng)二代”。

（八）嚴格審批穩(wěn)定功能用途。浙江省制定了《浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護辦法》，明確功能區(qū)實行最嚴格的保護制度，縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)功能區(qū)保護負總責。同時，要求功能區(qū)列入限制建設(shè)區(qū)或者禁止建設(shè)區(qū)，除農(nóng)業(yè)設(shè)施用地外，征占用功能區(qū)耕地原則上不予審批。對于能源、交通、水利、軍事設(shè)施等省級以上重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目確需征占用的土地涉及功能區(qū)的，須根據(jù)功能區(qū)建設(shè)狀況提供相關(guān)材料，并經(jīng)省農(nóng)業(yè)行政主管部門審核同意。目前，浙江省對于征占功能區(qū)耕地300畝以下的，由省農(nóng)業(yè)廳審批，300畝以上的須由省政府審批通過，保護辦法有力約束了耕地的隨意征占，穩(wěn)定了糧食生產(chǎn)面積。

（九）強化組織管理與分工協(xié)作。糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)涉及多個方面，既需要國土部門提供耕地利用情況資料、也需要發(fā)改和財政在政策資金上的傾斜投入，以及農(nóng)業(yè)、水利等部門的通力合作。2010年以來，浙江省著力調(diào)動發(fā)改、財政、國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門力量，共同推動功能區(qū)建設(shè)。同時，浙江省要求縣級成立政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，各涉農(nóng)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任成員，并將領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)部門，協(xié)調(diào)推動落實功能區(qū)建設(shè)工作。上海市為推動功能區(qū)建設(shè)，在市級層面成立了協(xié)調(diào)推進領(lǐng)導(dǎo)小組，對各區(qū)縣劃定和建設(shè)工作開展指導(dǎo)。各區(qū)縣在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由農(nóng)業(yè)、水務(wù)、林業(yè)和財政等部門協(xié)同推進。

地方反映的問題

浙江省和上海市也向調(diào)研組反映了推進糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)過程中遇到的一些問題，并希望在全國建立“兩區(qū)”時能較好解決。主要有三方面：

一是法律法規(guī)支撐不足。無法可依一直是糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的一個難題。浙江省2012年在省級層面制定了《浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護辦法》，明確了功能區(qū)保護的有關(guān)要求，但辦法中要求確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)每年至少種植一季糧食作物，與《農(nóng)村土地承包法》中“農(nóng)民對承包土地享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”等條款相沖突。浙江省人大因此原因，同時考慮耕地保護已有《基本農(nóng)田保護條例》，曾研究建議廢除此辦法。省農(nóng)業(yè)廳考慮到，辦法是督導(dǎo)各縣抓好功能區(qū)建設(shè)的唯一有力依據(jù)，廢除后各地抓糧積極性將大打折扣，經(jīng)積極溝通爭取，辦法最終得到保留。據(jù)了解，上海市還未出臺類似辦法。

二是“非糧化”現(xiàn)象時有發(fā)生。根據(jù)在海鹽縣的調(diào)查，當?shù)仄咸逊N植畝收益為0.8萬元，甲魚養(yǎng)殖畝收益為0.6萬元，蔬菜畝收益為0.7萬元，而糧食種植畝收益僅為400元。受種糧比較收益低影響，存在部分糧食生產(chǎn)功能區(qū)農(nóng)田改種花卉水果等經(jīng)濟作物的現(xiàn)象。據(jù)浙江省2015年對各地糧食生產(chǎn)功能區(qū)種植情況初步調(diào)查，糧食生產(chǎn)功能區(qū)“非糧化”比例約為11%。由于農(nóng)民對承包土地享有種植自主權(quán)，地方農(nóng)業(yè)部門只能采取經(jīng)濟利益引導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部對農(nóng)戶勸導(dǎo)等方式，鼓勵糧食生產(chǎn)功能區(qū)農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)。

三是劃定難度越來越大。浙江省和上海市高度重視糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，并給出了功能區(qū)劃定的標準和要求。但受自然地理環(huán)境因素限制，兩地不少地區(qū)耕地地塊面積小，并且分布比較零散。特別是在“七山二水一分田”的浙江省，經(jīng)過多年建設(shè)后，符合集中連片、基礎(chǔ)設(shè)施較好等劃定標準、條件和要求的耕地已越來越難找，后續(xù)劃定工作難度增大。以浙江省諸暨市為例，該市共有64萬畝耕地，計劃到2018年底建設(shè)功能區(qū)32萬畝，目前已經(jīng)完成25萬畝。但要完成后續(xù)建設(shè)任務(wù)，由于剩余的山坡地多、糧食與經(jīng)濟作物插花地多、平原地區(qū)集中連片的好地越來越少，部分鎮(zhèn)、村感覺工作有壓力。

思考與建議

“建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)”是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署。浙江省和上海市通過建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，把產(chǎn)能落實到具體地塊，把資金政策集中到具體作物，穩(wěn)定了區(qū)域糧食生產(chǎn)和供給保障。結(jié)合浙江、上海實踐經(jīng)驗，就如何穩(wěn)步推進“兩區(qū)”建設(shè)，提出以下思考與建議：

（一）制定定向扶持政策助力“兩區(qū)”建設(shè)與管護。圍繞實現(xiàn)保核心耕地、保產(chǎn)業(yè)安全、保主產(chǎn)區(qū)利益、保農(nóng)民收益、保農(nóng)業(yè)可持續(xù)，需要抓緊在實施投資傾斜政策、建立利益補償機制、完善收益保障措施、創(chuàng)新金融支持政策、強化經(jīng)營主體支持等五個方面，研究制定差別化的定向支持政策，保障促進“兩區(qū)”建立和穩(wěn)定發(fā)展。

（二）出臺保護法律法規(guī)強化“兩區(qū)”硬約束。為強化“兩區(qū)”為糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品安全供應(yīng)構(gòu)筑第三道防線的作用，建立比永久基本農(nóng)田更嚴格的監(jiān)管機制，有必要探索制定“兩區(qū)”保護的法律法規(guī)，強化“兩區(qū)”保護的“硬約束”，為各級政府和農(nóng)業(yè)部門落實“兩區(qū)”監(jiān)管責任提供法律依據(jù)。各省、市可相應(yīng)制定規(guī)章細則，進一步完善監(jiān)督執(zhí)法。

（三）“兩區(qū)”建設(shè)與管理應(yīng)成為各級農(nóng)業(yè)部門的基本職責。目前，浙江省正考慮將糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成后的監(jiān)測管護等職責交由國土部門履行。由于建立“兩區(qū)”需要實現(xiàn)耕地量、質(zhì)、用途、收益等的多重保護，很多工作都涉及農(nóng)業(yè)部門的職責，并需要通過農(nóng)業(yè)部門參與增強監(jiān)管效力，因此，宜由農(nóng)業(yè)部門牽頭開展“兩區(qū)”有關(guān)工作，確?！皟蓞^(qū)”切實發(fā)揮作用。

（四）高層次印發(fā)《指導(dǎo)意見》是開展“兩區(qū)”劃定工作的政策基礎(chǔ)。建立“兩區(qū)”意義深遠，任務(wù)繁重，責任重大，必須落實各級政府責任才能劃得準、建得好、守得住。鑒于“兩區(qū)”的重大意義，并考慮兩區(qū)工作涉及發(fā)改、財政、國土等部門，為推動此項工作順利開展，建立“兩區(qū)”的指導(dǎo)意見宜報請以黨中央、國務(wù)院文件印發(fā)實施。

（五）分步部署“兩區(qū)”工作推動劃建管有序開展。在《指導(dǎo)意見》出臺后，首先，盡快部署劃定工作，明確“兩區(qū)”劃定具體品種和原則，確定各品種重點縣域。其次，抓緊細化完善有關(guān)建設(shè)與管理的工作措施和支持政策，加強與發(fā)改、財政、國土、水利等部門的溝通協(xié)調(diào)，并推動建立部際協(xié)調(diào)機制，積極爭取各部門在具體工作中的支持。