楊海軍

近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展，國(guó)內(nèi)主要港口集裝箱吞吐量急劇增長(zhǎng)，各港區(qū)都不同程度地出現(xiàn)岸線資源、堆場(chǎng)面積、人力資源緊缺的情況。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，如何整合優(yōu)化現(xiàn)有岸線、堆場(chǎng)和人力資源是我國(guó)各大專(zhuān)業(yè)集裝箱碼頭面臨的重大課題。本文從我國(guó)集裝箱碼頭海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫（以下簡(jiǎn)稱(chēng)關(guān)檢）聯(lián)合查驗(yàn)現(xiàn)狀、聯(lián)合查驗(yàn)政策法規(guī)、聯(lián)合查驗(yàn)發(fā)展前景等方面闡述我國(guó)集裝箱碼頭關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)的必要性。

1 分析背景

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口總額達(dá)4.3萬(wàn)億美元，同比增長(zhǎng)6.1%，推動(dòng)我國(guó)港口集裝箱吞吐量快速增長(zhǎng)。2008―2014年我國(guó)港口集裝箱吞吐量如圖1所示。港口集裝箱吞吐量的急劇增長(zhǎng)導(dǎo)致港口間競(jìng)爭(zhēng)加劇、土地和人力資源緊張、集疏運(yùn)和通關(guān)壓力增大等問(wèn)題，對(duì)碼頭場(chǎng)地面積提出更高要求，但碼頭岸線寸土寸金的現(xiàn)狀及人力成本的快速攀升使得通過(guò)新建碼頭泊位來(lái)提升碼頭吞吐能力的難度越來(lái)越大，兩者間的矛盾日益凸顯。為此，各港口致力于研究如何對(duì)現(xiàn)有的碼頭和人力資源進(jìn)行整合優(yōu)化，以緩解通關(guān)壓力，提高通關(guān)效率。在此背景下，關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)在大型集裝箱碼頭逐漸得到廣泛應(yīng)用，其中，上海港、廈門(mén)港、廣州港南沙港區(qū)的大型綜合性集裝箱碼頭均已采用關(guān)檢集中查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，并取得較好效果。

2 我國(guó)集裝箱碼頭查驗(yàn)概述

2.1 進(jìn)出口集裝箱查驗(yàn)定義

眾所周知，進(jìn)出口貨物需要向國(guó)家監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行申報(bào)，這是一國(guó)對(duì)貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管的需要，更是國(guó)家主權(quán)的象征。報(bào)關(guān)指向海關(guān)申報(bào)，海關(guān)作為國(guó)家出入境監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)出入境貨物、運(yùn)輸工具和物品的監(jiān)管、征稅、查緝走私和辦理其他海關(guān)相關(guān)事務(wù)等。報(bào)檢指向出入境檢驗(yàn)檢疫局申報(bào)，我國(guó)出入境檢驗(yàn)檢疫局隸屬于國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，主要負(fù)責(zé)對(duì)出入境運(yùn)輸工具及貨物等進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫和管理認(rèn)證，并核發(fā)檢驗(yàn)檢疫證明。

由于海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫局分別隸屬于不同管理機(jī)構(gòu)，一直以來(lái)，在口岸管理中，兩者的查驗(yàn)工作都在各自的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，幾乎不存在業(yè)務(wù)交叉和共享，這導(dǎo)致進(jìn)出口集裝箱需要在碼頭堆場(chǎng)進(jìn)行兩次吊裝、兩次裝卸和兩次拖運(yùn)才能完成關(guān)檢查驗(yàn)，不僅造成關(guān)檢部門(mén)和碼頭資源浪費(fèi)，而且導(dǎo)致企業(yè)相關(guān)費(fèi)用增加。

2.2 進(jìn)出口集裝箱查驗(yàn)流程

進(jìn)出口集裝箱查驗(yàn)主要指海關(guān)查驗(yàn)和檢驗(yàn)檢疫查驗(yàn)，其又可分為進(jìn)口查驗(yàn)和出口查驗(yàn)。根據(jù)布控地點(diǎn)的不同，進(jìn)出口查驗(yàn)又可以分為屬地查驗(yàn)和出入境口岸查驗(yàn)。盡管查驗(yàn)種類(lèi)較多，但基本查驗(yàn)流程（見(jiàn)圖2）都是一致的。

2.3 關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)概念

關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)指在目前進(jìn)出口集裝箱基本查驗(yàn)流程的基礎(chǔ)上，將海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局等相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的物理設(shè)施合并，統(tǒng)一駐點(diǎn)辦公，按照“三互”（信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助）要求，在申報(bào)、查驗(yàn)、放行各個(gè)環(huán)節(jié)切實(shí)做到“三個(gè)一”（一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行），從而實(shí)現(xiàn)申報(bào)企業(yè)一次錄入數(shù)據(jù)即可完成報(bào)關(guān)和報(bào)檢所有手續(xù)，海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫局通過(guò)統(tǒng)一系統(tǒng)發(fā)送查驗(yàn)和放行指令，一次性完成對(duì)集裝箱的聯(lián)合查驗(yàn)。目前，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的各口岸都在向關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)方向發(fā)展，但受港區(qū)查驗(yàn)資源整合能力、港區(qū)分布情況等因素的限制，真正實(shí)現(xiàn)關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)的口岸很少。

目前，我國(guó)各港區(qū)關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)基本上可以分為：（1）傳統(tǒng)意義（狹義）上的關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)，即碼頭在其內(nèi)部開(kāi)辟一定的區(qū)域并提供辦公場(chǎng)地、堆場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)、設(shè)施設(shè)備等供海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局等開(kāi)展查驗(yàn)工作，但查驗(yàn)單位各自的工作相對(duì)獨(dú)立，基本上沒(méi)有業(yè)務(wù)交叉，致使關(guān)檢查驗(yàn)需要兩次下達(dá)調(diào)箱指令、兩次拖箱和兩次放行；（2）現(xiàn)代意義（廣義）上的關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)，即各口岸為提升港區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力、整合碼頭資源、改善口岸通關(guān)環(huán)境而打破單體碼頭的地域限制，在一定區(qū)域內(nèi)不僅實(shí)現(xiàn)物理和空間的集中聯(lián)合，更重要的是實(shí)現(xiàn)各個(gè)監(jiān)管單位的業(yè)務(wù)、信息和權(quán)限整合，統(tǒng)一下發(fā)集裝箱查驗(yàn)指令，查驗(yàn)箱到位后關(guān)檢查驗(yàn)人員聯(lián)合到場(chǎng)一次施驗(yàn)，從而打破碼頭區(qū)域限制，實(shí)現(xiàn)真正意義上的關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)。目前，我國(guó)各大集裝箱碼頭的關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)大多是狹義上的聯(lián)合查驗(yàn)，或者僅就個(gè)別集裝箱進(jìn)行聯(lián)合查驗(yàn)試點(diǎn)，真正廣義上的關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)尚未大范圍推廣。

3 新背景下我國(guó)集裝箱碼頭關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)發(fā)展情況

3.1 政策推動(dòng)

2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步提高口岸工作效率的通知》明確提出要實(shí)行“大通關(guān)”制度，提高通關(guān)效率。2013年，海關(guān)總署聯(lián)合國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局決定在廣東省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”的“三個(gè)一”通關(guān)模式推廣到全國(guó)主要口岸。2014年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革方案》，明確提出推進(jìn)“單一窗口”建設(shè)和“一站式”作業(yè)服務(wù)，要求海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局、邊檢站等監(jiān)管部門(mén)實(shí)施聯(lián)合查驗(yàn)、一次放行，并整合監(jiān)管設(shè)施資源，要求由當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)統(tǒng)籌使用現(xiàn)有的查驗(yàn)場(chǎng)地，對(duì)新設(shè)口岸查驗(yàn)場(chǎng)地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)同享同用，進(jìn)一步促進(jìn)通關(guān)一體化管理。

3.2 各主要口岸關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)情況

2012年5月，廣州南沙口岸率先在全國(guó)啟動(dòng)關(guān)檢合作“三個(gè)一”試點(diǎn)，初步建立“南沙模式”。南沙口岸把“三個(gè)一”界定為“一次錄入、分別申報(bào)，一次開(kāi)箱、依法查驗(yàn)，信息聯(lián)網(wǎng)、關(guān)檢核放”，其中，“一次開(kāi)箱”即關(guān)檢雙方向地方政府公共信息平臺(tái)發(fā)送電子查檢指令，通過(guò)查驗(yàn)指令的及時(shí)對(duì)碰和反饋，實(shí)現(xiàn)口岸查驗(yàn)的一次開(kāi)箱和聯(lián)合執(zhí)法。

2014年10月，關(guān)檢合作“三個(gè)一”在廈門(mén)關(guān)區(qū)推廣（見(jiàn)圖3），海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫局合作實(shí)行“一次錄入、分別申報(bào)，一次開(kāi)箱、依法查驗(yàn)，關(guān)檢聯(lián)網(wǎng)、一次放行”的通關(guān)模式，通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制、優(yōu)化口岸通關(guān)環(huán)境和依托信息化技術(shù)，為企業(yè)節(jié)約成本，提高通關(guān)效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2015年4―7月，廈門(mén)關(guān)區(qū)共對(duì)566票貨物、2 073個(gè)集裝箱實(shí)行“一站式”查驗(yàn)，為企業(yè)節(jié)省查驗(yàn)費(fèi)用約105萬(wàn)元人民幣。

3.3 關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)場(chǎng)地設(shè)計(jì)及主要設(shè)施設(shè)備

3.3.1 關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)場(chǎng)地面積規(guī)劃

關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)場(chǎng)地面積規(guī)劃必須滿足以下要求：（1）滿足海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局等口岸監(jiān)管單位對(duì)進(jìn)出口貨物的監(jiān)管需要；（2）實(shí)現(xiàn)關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)和作業(yè)流程優(yōu)化；（3）合理利用港區(qū)土地資源，整合港區(qū)內(nèi)的配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。

在規(guī)劃關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)場(chǎng)地面積方面，目前尚沒(méi)有完整、清晰的計(jì)算公式供碼頭規(guī)劃者參考，碼頭規(guī)劃者需要從以下因素來(lái)衡量：（1）所在集裝箱碼頭的年吞吐量；（2）港口腹地進(jìn)出口貨源結(jié)構(gòu)；（3）集裝箱碼頭前沿堆場(chǎng)的堆存能力；（4）查驗(yàn)箱在查驗(yàn)場(chǎng)地的平均滯留時(shí)間。

3.3.2 主要設(shè)施設(shè)備

目前，國(guó)內(nèi)綜合性關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)場(chǎng)地必須具備以下查驗(yàn)設(shè)施設(shè)備：（1）聯(lián)合查驗(yàn)場(chǎng)地，以供落地查驗(yàn)之需；（2）查驗(yàn)平臺(tái)，以供停靠拖車(chē)使用，實(shí)現(xiàn)即查即走，從而最大限度地提高碼頭拖車(chē)?yán)寐剩唬?）臨時(shí)堆場(chǎng)，供海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局存放查驗(yàn)問(wèn)題箱、等待熏蒸處理箱等之用；（4）罰沒(méi)倉(cāng)庫(kù)，用以存放海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局罰沒(méi)或暫扣的貨物；（5）地磅，用以滿足查驗(yàn)中的稱(chēng)重需要；（6）H986集裝箱檢查設(shè)備，針對(duì)“三廢”等類(lèi)型箱進(jìn)行非侵入式檢查；（7）輻射性物質(zhì)檢測(cè)儀，用以檢測(cè)進(jìn)出口集裝箱輻射性物質(zhì)的超標(biāo)情況。

3.4 關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)中存在的問(wèn)題

（1）設(shè)施、人員、業(yè)務(wù)沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)整合。目前，雖然我國(guó)許多集裝箱碼頭實(shí)行關(guān)檢聯(lián)合辦公，在一定程度上為企業(yè)提供查驗(yàn)便利，但基本模式仍是海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局各自使用自己的查驗(yàn)設(shè)施（包括辦公場(chǎng)所、稱(chēng)重設(shè)施、拖車(chē)、叉車(chē)等），在人員安排上也各自為政，業(yè)務(wù)互不交叉，未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)。

（2）查驗(yàn)關(guān)注點(diǎn)不同，聯(lián)合查驗(yàn)比例較低。在關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)中，海關(guān)主要關(guān)注貨物的數(shù)量、品名、歸類(lèi)等外在特征，檢驗(yàn)檢疫局較多地關(guān)注貨物的質(zhì)量、安全等內(nèi)在性質(zhì)；因此，兩者共同關(guān)注點(diǎn)較少，查驗(yàn)交叉較少，造成聯(lián)合查驗(yàn)比例非常低，聯(lián)合查驗(yàn)優(yōu)勢(shì)很難發(fā)揮出來(lái)。

（3）碼頭執(zhí)行聯(lián)合查驗(yàn)措施不力。碼頭從節(jié)約資源、提高效率的角度出發(fā)，在聯(lián)合查驗(yàn)方面出臺(tái)不少措施；不過(guò)，集裝箱碼頭大多是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的實(shí)體單位，在執(zhí)行聯(lián)合查驗(yàn)方面缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致聯(lián)合查驗(yàn)措施執(zhí)行不力，推進(jìn)工作比較困難。

（4）海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局業(yè)務(wù)整合牽扯面廣且難度大。海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局、邊檢站等部門(mén)雖然都是國(guó)家的監(jiān)督職能部門(mén)，但各單位分屬于不同的職能部門(mén)管理；多年以來(lái)，各單位間相互獨(dú)立且分工明確，在沒(méi)有強(qiáng)有力的行政指令打破部門(mén)編制、建立跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的情況下，實(shí)現(xiàn)真正意義上的關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)存在諸多阻礙。

4 我國(guó)集裝箱碼頭關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)發(fā)展前景

盡管推進(jìn)關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)面臨諸多困難，但經(jīng)過(guò)試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)在完善作業(yè)流程、充分利用碼頭資源、節(jié)省人力成本等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，加之有國(guó)家相關(guān)政策的推動(dòng)及關(guān)檢部門(mén)的合作，關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)具有良好發(fā)展前景。2012年，廣州海關(guān)在南沙港區(qū)率先啟動(dòng)“三個(gè)一”聯(lián)合查驗(yàn)試點(diǎn)，實(shí)踐證明，關(guān)檢聯(lián)合查驗(yàn)在簡(jiǎn)化手續(xù)、提高效率、節(jié)能降耗等方面成效顯著：據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)后企業(yè)申報(bào)目錄數(shù)減少45%，申報(bào)效率提高25%，辦單時(shí)間縮短50%，貨物查驗(yàn)時(shí)間縮短50%；此外，貨物的搬移次數(shù)、港方的機(jī)械動(dòng)作、查驗(yàn)雙方人力資源配置等均較以前有較大改善，碼頭土地資源利用率進(jìn)一步提高，港區(qū)通關(guān)環(huán)境得到優(yōu)化。

（編輯：曹莉瓊 收稿日期：2016-05-11）