胡波

2015年以來，中美兩國在南海交鋒的火藥味日趨濃烈，美國在南海及其周邊的軍事部署一度到達自越戰(zhàn)以來的最高點，美國的頻繁挑釁和中國的堅決反制成為左右南海局勢發(fā)展的最關鍵兩大因素。雖然中方一再強調中國在南海的主要關切是島礁的主權和海洋權益，無意與美國進行地緣競爭，但客觀來看，由于美國在南海的政策已定，中國不得不進行應對。菲律賓單方面提起的“南海仲裁案”結果出爐后，南海形勢更趨復雜，相關各方在經過一段時期的觀望后，必然會重新激起風浪。國際社會普遍關心中美在南海的競爭將往何處去，將如何解套，會爆發(fā)戰(zhàn)爭嗎？要回答這類問題，我們首先需要對美國“重返亞太”以來的南海政策演變、中美兩國在南海的主要矛盾有一個客觀的認識。

是美國“變心”，還是中國“太猛”？

無論是南沙爭端，還是南海海域劃界爭議，都是中國與部分東南亞國家間的事情。然而，由于美國大肆介入南海事務，導致中美間的矛盾日漸凸顯，原有的爭端及爭議問題反而有些被掩蓋。

而與此同時，南海也正成為目前中美關系中的最重大問題，美國戰(zhàn)略界人士、官員、學者幾乎言必稱南海問題。兩國圍繞“南海仲裁案”等展開了一系列緊張激烈的博弈，甚至于雙方國內均出現了“武力相向”的聲音。而中美在南海的齟齬也嚴重影響了兩國總體關系的發(fā)展，兩國戰(zhàn)略互信進一步倒退，對抗色彩日趨濃厚，就連戴維·蘭普頓等穩(wěn)健派都認為中美關系已經快到“臨界點”了?？陀^來看，兩國在南海的矛盾與分歧即便不是造成中美關系困境的主要原因，也是重要“催化劑”。

美國的輿論普遍認為，是中國在南海的強勢動作特別是圍海造陸工程導致了這種結果，殊不知，美國的南海政策變得越來越激進才是問題所在。

冷戰(zhàn)結束以來，美國對南海的政策可概括為兩句話：一是美國對南海爭議本身不持立場；二是美國在南海的主要任務是確保海上航行自由。一般認為，2010年7月23日，希拉里·克林頓在越南河內的講話宣告了美國南海政策的一次重大調整，在講話中她雖重申了“美國對涉及南中國海地貌特征的各種領土爭端，美國不偏向任何一方”，在主權問題繼續(xù)奉行“相對中立”的立場，但卻向包括中國在內的聲索國提出了一系列要求，“美國認為各聲索方應根據《聯合國海洋法公約》來主張領土主權及相關權益”，“各方應協商解決領土爭端，美國反對使用武力或以武力相脅迫，不能破壞南海的航行自由”。從此，美國開始偏離之前的相對中立政策，轉而暗地里策應，并支持菲、越等其他爭端方。

希拉里講話的大背景是美國當時正如火如荼地推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略，南海問題為美國提供了一個非常好的借力平臺或抓手。冷戰(zhàn)結束以來，美國長期對東南亞地區(qū)缺乏足夠重視，加之東南亞各國普遍奉行“大國平衡”的戰(zhàn)略，美國在東亞的軍事存在和盟友體系一直呈現“北強南弱”。與美日、美韓同盟密切的聯系相比，美國在東南亞的經營則慘淡得多，南海周邊地區(qū)遂成為美國亞太戰(zhàn)略布局的最薄弱一環(huán)，美國所說的“重返”很大程度上就是強化在東南亞地區(qū)的各種存在。

美國此階段的政策意圖可概括為“渾水摸魚”，即利用炒作南海問題推動“亞太再平衡”。不過，美國并不希望對峙爭端擴大，不愿意看到摩擦對峙升級，在2012年中菲黃巖島事件中還保持著克制，并沒有給菲律賓太多的支持。雖然美國智庫的報告、媒體的評論經常壓倒性地指責中國，但美國政府還是保持著一定的平衡，至少在牽制中國方面不那么露骨。

而自2013年下半年開始至今，美國的南海政策進入更加激進階段。先是約翰·麥凱恩等議員不斷在國會提起涉及南海問題的議案，敦促奧巴馬政府對中國采取強硬行動，后有時任代理助理國務卿約瑟夫·云等政府官員不斷造勢。當然，標志性的事件出現在2014年2月5日，美國亞太事務助理國務卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院有關東亞海洋爭端的聽證會上作證時，指責中國“斷續(xù)線”主張“缺乏國際法基礎”，“影響了地區(qū)的和平與穩(wěn)定”，要求中國予以澄清。這是美國官方首次在南海爭端問題上指名道姓地向中國發(fā)起挑戰(zhàn)，意味著美國已不滿足于在南海問題上敲敲邊鼓，而要當主角。

而此時，南沙島礁擴建工程尚未進入國際輿論視野，相關爭執(zhí)更是沒有浮出水面。美國近期在南海所做的一切，大有借題發(fā)揮之嫌。不管有沒有島礁建設，美國在南海的對華政策都會越來越強硬。因為一個不可否認的事實是，中國在南海的能力強了，南海力量平衡在發(fā)生變化，美國出于離岸平衡政策的慣性和推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略的考慮，都不會漠視這種狀態(tài)進一步發(fā)展。美國對中國南海的力量增長感到焦慮，即使沒有島礁擴建工程，美國還會找到其他話題，繼續(xù)對中國進行牽制或掣肘。

中國自2012年黃巖島事件開始，在維權方面確實越來越堅決，對于菲、越等國的侵權行動，不再采取忍耐的姿態(tài)，而是予以堅決反制。這些維權行動，又數2013年底開始的南沙島礁擴建工程最為矚目。外界輿論對中國島礁建設的規(guī)模和速度似乎頗為不適。而公允來看，這種速度和規(guī)模符合中國的一向行為習慣。改革開放30多年來，中國速度都為世界側目，中國的基礎設施建設更是如此。中國的奧運場館、高鐵網絡等基礎設施的建設規(guī)模都很大，速度都很快。南沙速度與世界其他國家相比，可能顯得突兀，但與中國自己相比，則是再正常不過。

另外，規(guī)模要與職能匹配。自始至終，中國都在強調，中國南沙島礁有提高軍事防御、經濟民生水平和國際公共服務三大作用。這絕非虛言，事實上，若純粹考慮軍事防御，這些島礁確實沒有必要擴這么大，但若考慮到中國民眾參與海洋、開發(fā)南海的熱情，以中國的人口比例和海洋經濟的發(fā)展?jié)摿?，這種規(guī)模就是十分必要的。中國南沙擴建的島礁，距離南海的東西航道均有足夠的安全距離，不存在中國島礁擴大后會妨礙南海正常通行的情況。

中國在島礁擴建過程中，相當自律，從無阻礙航行自由的行為，美國迄今為止也未提供出這方面的證據。

比較而言，美國“變心”了才是問題所在。美國基于自身戰(zhàn)略考慮，大幅調整南海政策，走向前臺直接針對中國，才是當前南海局勢緊張的最主要原因。

美國究竟與中國在南海爭什么？

很多人不解，美國為什么突然對南海如此上心，如此較真。實際上，中美南海之爭是一場關乎權力、規(guī)則和榮譽的綜合較量，很難指望中美兩國會輕易做出實質性妥協，預計兩國在南海的激烈斗爭還將持續(xù)一段較長的時期。

首先，是中國“維權”與美國“維霸”之間的矛盾。中國依然致力于維護地區(qū)和平與穩(wěn)定，奉行睦鄰友好的外交政策，但更注重“維穩(wěn)”與“維權”的平衡，在主權相關問題上立場愈發(fā)堅定。而美國將南海當成是與中國“掰手腕”的重要區(qū)域，極不愿意看到中國在南海有所作為。美國還認為中國在南海的實力增長和“切香腸”行動，會不斷削弱美國在亞太地區(qū)的安全主導地位。中國南沙島礁擴建工程被美國視為改變游戲規(guī)則和力量平衡的重大動作，美國觀察家普遍認為，若中國在擴大后的島礁之上部署軍事力量，將對過往南海的美軍?？樟α繕嫵蓢谰魬?zhàn)和威脅。美國助理國防部長施大偉曾明確表示，美國下階段的主要任務是要采取“航行自由宣示行動”在內的一切措施阻止中國在南沙島礁的進一步軍事化，特別是要確保中國不在島礁上部署先進武器。

其次，雙方在海洋規(guī)則方面存在重大分歧。中美對“無害通過”“航行自由”“和平解決爭端”等國際規(guī)則的認識有著較大的差異，對于《聯合國海洋法公約》的相關規(guī)定也有著不同解讀，尤其是對專屬經濟區(qū)內的航行自由有著截然不同的認知。中國尚有領土爭端問題未解決，在海域劃界問題上又遭到周邊國家的挑戰(zhàn)，自然十分珍視國家主權和安全，主張海上航行自由不能破壞沿海國的安全，他國在己方專屬經濟區(qū)內的軍事活動應受到一定的限制。而美國作為海洋強國，歷來十分重視弱化或削弱各沿海國的主權主張以擴大公共海洋空間，美國認為其軍事力量在他國專屬經濟區(qū)擁有包括測量、監(jiān)聽、演習等活動在內的絕對行動自由。在這種分歧之下，雙方均十分注重爭奪規(guī)則的話語權，擔心對方濫用國際規(guī)則。中國認為美國所謂的“航行自由”不過是對中國進行抵近偵察和介入涉華海洋爭端的借口，美國擔心中國一旦在南沙形成穩(wěn)定存在后會強化其“過分”海洋主張，憂慮中國若主張12海里領海和200海里專屬經濟區(qū)，或在“斷續(xù)線”內水域謀求軍事管轄，美國軍事力量在南海的通行將受到極大限制。事實上，美國在南海的一大政策目標就是，通過“航行自由宣示行動”或借助國際仲裁，給國際社會造成中國南沙島礁無12海里領?；?00海里專屬經濟區(qū)的印象，弱化中國島礁的法理效力。

另外，這也是一場“榮譽戰(zhàn)”或政治戰(zhàn)。南海問題關系到中國的主權，中國在自己島礁上的建設工程合情合理，理應受到國際社會的尊重，外界的無端指責不可避免的會引發(fā)中國國內的民族主義情緒，實際上，美國的指責和攻擊已使得中國輿論一片嘩然。在咨詢及媒體極為發(fā)達的今天，中國政府不可能忽視民意的動向。美國的國內國際環(huán)境、長期的“老大”意識決定了美國無法在南?！笆救酢保荒軄G了面子。在美國國內，受到實力相對下降的影響，各界憂患意識都大幅強化，對于南海形勢愈發(fā)難以淡定。諸多美國知名人士認為，中國的南海行為是改變現狀之舉，最終將危及美國在亞太的主導地位。美國國會議員、智庫專家等各界人士頻繁就中國南沙島礁建設工程向奧巴馬政府施壓，敦促其采取行動。同時，美國向來認為自己負有全球使命，面對日漸處于劣勢的菲律賓、越南等國的求援聲和期望，美國很難置身事外。

誰會獲勝，將如何收場？

中美南海競爭的實質是中國追求與國力相匹配的權力地位和美國固守其霸權或主導地位間的矛盾。基于權力轉移的規(guī)律，隨著中國?？漳芰Φ拇蠓嵘?，南海的權力現狀很難維系，無論愿意不愿意，美國需要在南海對中國分享部分權力。

問題在于，中國在南海中南部的實際能力構建尚需時日，美國自然不會認真考慮中國的訴求；而美國眼下卻十分自信，“要價”高得離譜，顯然也沒有適應現狀的漸進改變。另外，中美雙方的政策都有一定的模糊性，需要經過長期的戰(zhàn)略試探和政策調試，方能找到新的平衡點。政治總是復雜的，新的現狀、新的平衡不可能自動形成，而是要經過非常激烈的斗爭與博弈。

繼續(xù)在南海加碼斗下去，雙方都難消受得起。中國固然會因此導致周邊安全環(huán)境惡化，進而影響周邊外交戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的實施；美國也會因在南海與中國的纏斗，而加速其全球權勢的衰落。因而，中美在南海都需要一種既斗爭又控制的和平博弈模式。迄今為止，雖然雙方已經針對彼此動用了包括軍事、外交、國際法、輿論等在內的各類手段，但中美都希望這是一種和平的博弈，軍事的動向固然表現得很刺激，但重點不是直接打擊對手，而是為外交戰(zhàn)、法理戰(zhàn)等提供策應和支持。

現實一點講，中美在南海的矛盾與分歧短期內是很難解決的，但卻必須加以控制，以避免各自的戰(zhàn)略資源無謂消耗，并防止兩國關系由此全面“破局”。中美間已經建立了一系列的危機預防管控機制，中美有條件和能力控制南海矛盾和分歧的發(fā)酵，關鍵在于彼此政策意愿的選擇和戰(zhàn)略溝通的效果。關于南海對抗的嚴重性，中美兩國政府都有清醒的認識。因而，即便不能解決矛盾，中美也有非常強的政策意愿去控制對抗的烈度。

就基本策略而言，中美加強互動的現實目標在于緩解或控制矛盾的發(fā)酵，而非快速解決由南海分歧衍生的各類摩擦。

近段時期，圍繞南沙島礁擴建工程，中美雙方均已多次重申了己方的立場和態(tài)度，因此，再向對方宣講大道理的意義不是太大，雙方都需要拿出點“干貨”，做一些實質的溝通。

作為全球性超級大國和長期標榜“正義、公平”的裁判和維護者，美國需要營造一種良好的氛圍，將調門降下來，若一味指責批評中國，將會事與愿違；其次，美國也有必要將面具摘下來，坦率談自己的利益關切，而不是像現在這般動輒對中國“上綱上線”。

關于美軍在南海的“航行自由宣示行動”，最大的危險不在于其行動本身和頻率，而在于其行動方式。雖然美國自1979年以來就在世界海域內執(zhí)行“航行自由宣示行動”，此前美軍自己也承認曾進入過南沙和西沙的12海里內進行過此類行動。但這些行動通常是低調、安靜甚至保密的，而美軍2015年以來在南海的行動則是異常的高調、公開，甚至故意向媒體透露信息，鼓勵媒體渲染。這種好萊塢式、高度政治化的行動方式無疑刺激了中美兩國國內輿論和民眾的高度對立，它增加了兩國政策緩和的困難，同時也大幅提高了兩軍擦槍走火的危險性。

中國需要重視美國對未來“不確定性”的擔心，在海上航行自由、力量使用原則等方面對美國進行適當安撫，突出自己的有限目標及和平目的；還可視情邀請美軍在南沙周邊海域進行維護航行自由的聯合演習，以彰顯自己在該問題上的開放立場。筆者認為，在非爭端問題上，中國可多嘗試與美國進行一些實質性的溝通，以緩解權力競爭以外的戰(zhàn)略誤判和政策誤解。

長期來看，若中美都想南海的斗爭以和平方式收場，那么雙方還需要切實改進自我。

美國需要調整政策目標，對中國做出部分妥協。美國應理性認識到，只要中國實力上升勢頭不變，無論如何努力，其在南海牽制圍堵中國的企圖都不會成功，在南海，給中國適當的空間和權力是明智之舉。事實上，中國之所以在南海維權上越來越積極主動，很大程度上正是越南、菲律賓挑釁和美國壓力刺激下的被動反應。美國需要清醒的看到，所謂的強制措施不僅適得其反，而且相當危險。面對南海力量對比改變出現的新形勢，美國的最佳策略是順勢而為，以在爭端問題上的相對中立和克制，換取中國在航行自由和地區(qū)和平問題上的戰(zhàn)略保證。美國還要看到介入南海爭端對于美國政策的風險，菲律賓、越南等國可能對于美國牽制中國發(fā)揮不了多少作用，卻很有可能作為第三方因素引發(fā)中美間的沖突。美國如果肆意對菲、越開出安全承諾的“空頭支票”，將很可能陷入當年德意志帝國在巴爾干問題上的窘境。此外，美方還應少一些“教師爺”式的批評和說教，避免無端刺激中國的民族主義情緒。

中國既要看到趨勢對自己有利，時間在自己這一邊，同時也要看到過程的復雜和艱辛，重視方式方法的改進和各種權力技巧的提升。在海洋爭端及維權問題上，中國對美國應維持嚴正立場，反對美國任何形式的介入，堅定不移的維護自身的合法權益。切不能因美國反對，中國就暫緩甚至是放棄維權步伐。不過，在維權過程中，中國要注意到美國的合理關切，適當照顧到美方的面子和情緒，改進方式方法。中國在推行自身的南海戰(zhàn)略和政策時，還可更清晰、更開放、更自信，歡迎美方在該地區(qū)發(fā)揮建設性的作用。特別是中國要理解并重視海上航行自由對于美國的重大意義，美國談這個議題，有虛有實，部分是因為炒作需要，部分則是因為利益使然。為避免分歧加深，中方可主動提議就南海海上航行自由問題進行一些工作層面的溝通和法理探討。

對于中國而言，南海局勢考驗的是操盤智慧、經驗和技巧；對于美國而言，南海局勢考驗的則主要是戰(zhàn)略心態(tài)和政治決心。

責任編輯：劉靖鑫