朱耿華++++劉軍

2016年7月8日～9日，北大西洋公約組織領(lǐng)導(dǎo)人峰會在波蘭首都華沙召開。58個國家和國際組織的官方代表團(tuán)參加了本次峰會，包括北約28個成員國、進(jìn)入入盟批準(zhǔn)程序的黑山、26個伙伴國以及聯(lián)合國、歐盟、世界銀行等主要國際組織。此次峰會的召開基于三大背景：首先，奧巴馬政府上臺以來，美國戰(zhàn)略重心東移導(dǎo)致北約力量一定程度的弱化；其次，歐洲正面臨自冷戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴(yán)重的安全危機(jī)，烏克蘭問題、難民問題、恐怖襲擊、英國脫歐都深深地困擾著尚未走出主權(quán)債務(wù)陰霾的歐洲各國；最后，俄羅斯展現(xiàn)出自蘇聯(lián)解體以來前所未有的強(qiáng)硬姿態(tài)，使歐洲國家感到威脅與日俱增。早在峰會召開之前，北約秘書長斯托爾滕貝格和副秘書長弗什博等高官就數(shù)次發(fā)表吹風(fēng)講話，認(rèn)為聯(lián)盟當(dāng)前面臨的威脅主要來自東部（俄羅斯）和南部（西亞北非），表示華沙峰會旨在實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)：一是提升北約的集體防御和威懾能力；二是維護(hù)聯(lián)盟邊境之外地區(qū)的穩(wěn)定；三是拓展與歐盟的合作關(guān)系。從會后發(fā)表的峰會公報和各項宣言來看，北約各國已就上述目標(biāo)達(dá)成共識，聯(lián)盟將會在一些重大戰(zhàn)略以及具體領(lǐng)域政策上做出新的調(diào)整，北約未來的行動方向也隨之基本得以明確。

加強(qiáng)對俄羅斯的戰(zhàn)略威懾能力

由于俄羅斯吞并克里米亞并支持烏克蘭東部親俄分裂勢力，同時又在聯(lián)盟東部邊境毗鄰地區(qū)開展頻繁的軍事活動，北約各國特別是東歐成員國深感聯(lián)盟和國家安全受到嚴(yán)重威脅。北約峰會公報指出，“俄羅斯的進(jìn)攻性舉動，包括在北約領(lǐng)土周邊的挑釁性軍事活動，以及用威脅和武力實(shí)現(xiàn)政治目的的取向，是地區(qū)動蕩的根源，從根本上對聯(lián)盟形成了挑戰(zhàn)，破壞了歐洲-大西洋地區(qū)的安全，威脅到作為整體的歐洲的自由與和平。”2014年為了應(yīng)對烏克蘭危機(jī)和中東地區(qū)威脅，威爾士峰會曾提出了“戰(zhàn)備行動計劃”，但隨著歐洲安全狀況的持續(xù)惡化，北約認(rèn)為目前的措施已不足以應(yīng)對來自俄羅斯等各方的挑戰(zhàn)。

為了反制俄羅斯的所謂進(jìn)攻性姿態(tài)，華沙峰會提出了“戰(zhàn)備行動計劃”的升級版，主要措施包括擴(kuò)大北約反應(yīng)部隊的規(guī)模，建立新的高速戰(zhàn)備聯(lián)合任務(wù)部隊，在東歐地區(qū)設(shè)立8個小型多國部隊聯(lián)合指揮單位，加強(qiáng)北約部隊的增援行動能力，提升北約在波蘭和羅馬尼亞指揮中心的作用，強(qiáng)化海軍力量等。事實(shí)上，北約加強(qiáng)防御與威懾的謀劃早已開始。2016年6月13日，北約秘書長斯托爾滕貝格在布魯塞爾召開北約防長會議之前宣布，將在波蘭和波羅的海三國（愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛）輪換駐扎4個營的多國部隊。在本次峰會上這一決定得到再次確認(rèn)，并宣布4個營的多國部隊分別由美國、德國、英國和加拿大領(lǐng)導(dǎo)。北約尚未具體透露4支多國部隊的兵力配備，但此前曾有北約官員表示，兵員總數(shù)將達(dá)到2500～3000人左右，也有消息稱部隊人數(shù)為4000人。此外，為了加強(qiáng)東南歐和黑海地區(qū)的前沿威懾，峰會還決定在羅馬尼亞部署一個多國旅的兵力。在5月12日，美國根據(jù)雙邊協(xié)議，在羅馬尼亞德維塞盧空軍基地設(shè)立陸基“宙斯盾”反導(dǎo)系統(tǒng)，此舉與俄羅斯在加里寧格勒部署“伊斯坎德爾”導(dǎo)彈相互較勁的意味不言自明。在此基礎(chǔ)上，華沙峰會進(jìn)一步?jīng)Q定將德維塞盧的反導(dǎo)系統(tǒng)與北約反導(dǎo)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)，并歡迎波蘭建設(shè)位于其北部瑞茲科沃的反導(dǎo)基地。加上部署在土耳其的反導(dǎo)系統(tǒng)的早期預(yù)警雷達(dá)，北約即將實(shí)現(xiàn)對俄羅斯歐洲領(lǐng)土的反導(dǎo)全覆蓋。臨近北約峰會前，北約接連在波蘭、立陶宛和波羅的海舉行了多場大規(guī)模軍事演習(xí)，其中在波蘭舉行的代號為“蟒蛇2016”多國軍演，參演兵力達(dá)3.1萬人，據(jù)稱是冷戰(zhàn)結(jié)束以來北約最大規(guī)模的軍演之一。而僅2015年，北約進(jìn)行的軍事演習(xí)就高達(dá)300場次。華沙峰會宣布北約將開展“更具雄心的演習(xí)項目”，同時加強(qiáng)與瑞典和芬蘭等非北約伙伴的安全合作。無怪乎西方媒體紛紛驚呼一個新的冷戰(zhàn)時代已經(jīng)來臨。

北約華沙峰會涉及俄羅斯的決議可能帶來三大效應(yīng)：首先，使北約各國目前相對松散的軍事力量獲得整合，形成強(qiáng)大的合力；其次，打破北約與俄羅斯間的戰(zhàn)略平衡，確立戰(zhàn)略導(dǎo)彈的優(yōu)勢；最后，升級北約與俄羅斯之間目前緊張的對峙，迫使俄羅斯采取更加強(qiáng)硬的措施。北約與俄羅斯的關(guān)系目前已陷入某種程度的安全困境，雙方自認(rèn)的自衛(wèi)性舉動通常都會被對方視為具有進(jìn)攻意圖。為了應(yīng)對北約的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，俄羅斯總統(tǒng)新聞秘書佩斯科夫曾明確表示，俄軍會追蹤北約部隊在俄羅斯邊境的行動，并采取措施確保俄羅斯的安全。在當(dāng)前的情勢下，除非有一方作出重大讓步，北約與俄羅斯雙方的對峙局面才會得以緩解，但由于二者對烏克蘭危機(jī)等問題認(rèn)知的重大差異，使雙方很難在短期內(nèi)恢復(fù)昔日的伙伴關(guān)系。

強(qiáng)調(diào)維護(hù)聯(lián)盟周邊毗鄰地區(qū)的穩(wěn)定

當(dāng)前，無論是聯(lián)盟東部毗鄰的烏克蘭危機(jī)，還是南部毗鄰的西亞北非動蕩，都對北約領(lǐng)土造成了直接或潛在的威脅。從北約峰會公報的表述來看，北約希望通過加強(qiáng)對這些地區(qū)所在伙伴國的安全援助和人員培訓(xùn)，向這些地區(qū)輸入安全與穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定周邊的目標(biāo)。2016年5月30日，在與波蘭總統(tǒng)舉行的聯(lián)合記者會上，斯托爾滕貝格表示，“通過支持東翼的烏克蘭、格魯吉亞、摩爾多瓦和南翼的伊拉克、約旦、突尼斯等伙伴國，我們將更加努力地維護(hù)聯(lián)盟邊境外地區(qū)的穩(wěn)定，我們將幫助它們建立更強(qiáng)的防務(wù)體制，同時培訓(xùn)稱職的安全力量來保衛(wèi)這些的國家”。

在東翼方向，北約將依托歐洲-大西洋伙伴關(guān)系理事會框架下的伙伴關(guān)系，繼續(xù)對烏克蘭、格魯吉亞、摩爾多瓦等國提供軍事援助和防務(wù)咨詢，鼓勵這些國家的民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程和防務(wù)改革；在南翼方向，北約現(xiàn)有兩個伙伴關(guān)系機(jī)制，分別是“地中海對話”（伙伴國包括阿爾及尼亞、埃及、以色列、約旦、毛里塔尼亞、摩洛哥、突尼斯）和“伊斯坦布爾合作倡議”（伙伴國包括巴林、卡塔爾、科威特、阿聯(lián)酋），北約希望通過以上兩個機(jī)制為伙伴國提供人員培訓(xùn)和軍事援助，加強(qiáng)伙伴國的安全能力。同時，北約也表示應(yīng)利比亞政府的要求將為利比亞的安全制度建設(shè)提供咨詢，并在未來有可能將利比亞納入“地中海對話”機(jī)制。伊拉克安全局勢是北約南翼關(guān)注的重點(diǎn)，華沙峰會決定將在“全球伙伴”機(jī)制框架下，加大對伊拉克的援助力度，具體措施包括派遣北約人員赴巴格達(dá)為伊拉克政府提供培訓(xùn)和咨詢，啟用北約空中預(yù)警機(jī)協(xié)助國際反恐聯(lián)盟打擊“伊斯蘭國”、繼續(xù)利用約旦和土耳其的基地為伊拉克安全力量提供人員培訓(xùn)等。

不過，相對于北約周邊地區(qū)動蕩的規(guī)模和烈度，華沙峰會謀劃的投射安全之舉無異于杯水車薪。首先，烏克蘭和西亞北非的亂局有著深刻的歷史、地緣、宗教等原因，僅僅依靠軍事手段無法消除危機(jī)發(fā)生的根源；其次，北約援助的伙伴國政府不少都是在國內(nèi)存在合法性爭議的政權(quán)，國家內(nèi)部都有實(shí)力強(qiáng)大的反對勢力，北約“拉偏架”很可能進(jìn)一步加劇局勢的動蕩；第三，許多阿拉伯國家對北約有不信任情緒，擔(dān)心北約利用伙伴關(guān)系干涉本國內(nèi)政；第四，外部國家和非國家行為體不同程度地介入了動蕩地區(qū)的紛爭，沒有國際社會的廣泛支持和共識，很難平息現(xiàn)有的沖突。因此，北約穩(wěn)定周邊的舉措將會很快被證明是徒勞無功的努力。

強(qiáng)化與歐盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系

當(dāng)前，歐洲正面臨著冷戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的安全局勢。烏克蘭危機(jī)、難民危機(jī)、恐怖主義、主權(quán)債務(wù)危機(jī)、英國脫歐等問題正給歐洲帶來政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面的全方位安全挑戰(zhàn)。歐洲當(dāng)今面臨的局勢需要北約常稱的“全面方案”來加以解決，北約和歐盟都無法憑借一己之力來解決歐洲眼下的安全困境。北約具有軍事力量的優(yōu)勢，歐盟則有民事力量的優(yōu)勢，雙方攜手可以更好地應(yīng)對歐洲面臨的挑戰(zhàn)。2016年5月20日，北約秘書長斯托爾滕貝格和歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼在聯(lián)合記者會上表示，北約與歐盟將進(jìn)行更加緊密的合作，因?yàn)楸奔s和歐盟“作為平等的伙伴，享有共同價值觀，同時面臨共同的安全挑戰(zhàn)”。

北約與歐盟在2001年正式建立制度化的關(guān)系，雙方在2002年發(fā)表了關(guān)于歐盟共同安全與防務(wù)政策的宣言，確立了指導(dǎo)雙方關(guān)系的政治原則。然而，長期以來雙方的合作并不密切。直到近來歐洲安全局勢的惡化，雙方才將密切合作的問題提上議事日程。自2016年2月以來，北約和歐盟先后就網(wǎng)絡(luò)防御和愛琴海地區(qū)打擊走私和非法移民合作等議題達(dá)成了一系列正式和非正式的協(xié)議。按照斯托爾滕貝格的說法，“2016年3個月達(dá)成的協(xié)議比過去13年還要多”。本次峰會期間，北約和歐盟雙方發(fā)表了加強(qiáng)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言，規(guī)劃了雙方未來合作的方向。宣言強(qiáng)調(diào)的優(yōu)先合作領(lǐng)域包括共同抵御復(fù)合威脅、海洋安全合作、網(wǎng)絡(luò)安全合作、加強(qiáng)互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性、防務(wù)工業(yè)研發(fā)、聯(lián)合演習(xí)、支持共同伙伴國提升安全能力等。

從2016年以來的各項合作看來，北約和歐盟雙方進(jìn)行了較為成功的合作，未來有望延續(xù)這一趨勢。在當(dāng)前多重安全壓力下，由于雙方都存在能力短板，惟有同舟共濟(jì)，方能共克時艱。同時，兩大聯(lián)盟共享22個成員國，在決策和執(zhí)行上易于達(dá)成共識。此外，雙方對歐洲及周邊安全都制定各自的政策和具體的實(shí)施項目，在伙伴關(guān)系框架內(nèi)加強(qiáng)合作，有助于避免重復(fù)投資，提高政策實(shí)施效能。

除此之外，峰會決議的其他三方面的問題也值得引起關(guān)注。

阿富汗問題 自2014年底結(jié)束在阿富汗的戰(zhàn)斗任務(wù)后，北約以代號為“堅定支持使命”的部署形勢取代了原來國際安全援助部隊的任務(wù)，主要職能是為阿富汗安全部隊提供培訓(xùn)、咨詢和協(xié)助，現(xiàn)有駐軍約1.2萬人。2015年12月和2016年5月，北約兩次決定延長在阿富汗的使命，將“堅定支持使命”持續(xù)到2016年以后。在本次華沙峰會上，北約各國一致確認(rèn)將駐軍延長，并同意將援助阿富汗的計劃持續(xù)到2020年。目前，阿富汗安全局勢依然嚴(yán)峻，北約貿(mào)然撤出阿富汗有使其再次成為恐怖主義天堂之虞，并且阿富汗也是歐洲難民的主要來源地之一，維持阿富汗的軍事存在和提供援助符合北約的利益。

網(wǎng)絡(luò)防御問題 近年來，北約日益重視網(wǎng)絡(luò)安全問題，在近幾次峰會宣言和2010出臺的戰(zhàn)略構(gòu)想文件《積極參與，現(xiàn)代防御》中都強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)防御能力的重要性。過去，北約把網(wǎng)絡(luò)防御問題放在一個與恐怖主義、能源安全、氣候變化等非傳統(tǒng)安全問題同等重要的位置。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的日益廣泛，民用基礎(chǔ)設(shè)施和軍用武器裝備都更加依賴網(wǎng)絡(luò)控制，網(wǎng)絡(luò)安全已成為一個牽一發(fā)而動全身的全局性問題，加之北約認(rèn)為俄羅斯近來頻頻利用網(wǎng)絡(luò)對北約成員國發(fā)動非對稱攻擊，華沙峰會因此把網(wǎng)絡(luò)防御提升到一個更加重要的位置，將網(wǎng)絡(luò)空間確立為與海、陸、空并列的第四大防御空間。

北約擴(kuò)大問題 華沙峰會正如普遍預(yù)期的一樣沒有做出新的擴(kuò)大決定，甚至一反常態(tài)地沒有提及烏克蘭入盟的問題。自2008年布加勒斯特峰會宣布準(zhǔn)備接納烏克蘭入盟以來，北約歷次峰會決議必然提及烏克蘭的入盟問題，此次罕見的在烏克蘭入盟問題上失聲，可能出于兩重考慮：一方面，在當(dāng)前烏克蘭的亂局之下，再冠冕堂皇地宣稱將吸收烏克蘭入盟顯然顯得有些“虛偽”；另一方面，暫時擱置烏克蘭入盟問題無疑具有向俄羅斯釋放善意的作用，為以后的和解做好鋪墊。因此，華沙峰會除再次確認(rèn)已在5月宣布的黑山入盟決定外，北約只宣示性地表明將繼續(xù)對格魯吉亞、馬其頓等國奉行門戶開放政策。不過，格魯吉亞由于和俄羅斯存在阿布哈茲與南奧塞梯的領(lǐng)土紛爭，讓其入盟無疑也會引火燒身，而馬其頓則因?yàn)榕c希臘存在國名爭端一直被希臘阻撓加入北約和歐盟。預(yù)計在黑山加入聯(lián)盟后，北約將在很長時間內(nèi)不會吸收新成員。

總之，北約華沙峰會是威爾士峰會的延續(xù)和深化。如果說威爾士峰會只是制定了一些應(yīng)付當(dāng)時安全局勢的應(yīng)急措施，那么華沙峰會可以說是一次謀劃長遠(yuǎn)的關(guān)鍵會議。當(dāng)然，決議的實(shí)施不免受到一些因素的干擾，如成員國因責(zé)任分?jǐn)倖栴}產(chǎn)生的分歧、英國脫歐帶來的不信任情緒、美國領(lǐng)導(dǎo)人換屆帶來的不確定性、東歐國家與南歐國家就誰是安全重點(diǎn)的爭執(zhí)以及俄羅斯的離間等問題。不過，北約近70年的歷史表明，雖然聯(lián)盟共同行動的過程常常橫生枝節(jié)，但只要美國在聯(lián)盟內(nèi)部還能起到主導(dǎo)作用，同時聯(lián)盟又面臨共同的威脅，盟國在一番討價還價后一定能采取平衡各方利益的聯(lián)合行動。

責(zé)任編輯：張傳良