喬軍華

摘要：我國圍繞著以基本農(nóng)田保護為核心的耕地保護理論方法、操作體系和運行機制進行了大量的研究和實踐，已經(jīng)初步形成了符合中國國情的耕地保護理論和方法框架，并開始了以耕地保護和規(guī)劃為核心的土地用途管制研究和實踐。耕地是人類獲取食物的重要基地，維護耕地數(shù)量與質量，對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關重要。

關鍵詞：農(nóng)田建設；耕地保護；土地用途管制研究

1 基本農(nóng)田的語義解析

所謂基本農(nóng)田，就是按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。我國實行基本農(nóng)田保護制度，劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地主要是：①經(jīng)國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內的耕地。②有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改革計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田。③蔬菜生產(chǎn)基地。④農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田。⑤國務院規(guī)定應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地。

2 基本農(nóng)田保護存在的問題

2.1基本農(nóng)田劃定的依據(jù)模糊

目前，全國范圍內還沒有建立一套完整科學的耕地評價體系和地力等級標準，這使得一些地區(qū)基本農(nóng)田分級保護沒有硬性依據(jù)，進而影響實際劃定的操作。這使得一些地方政府從眼前利益出發(fā)，把滿足建設用地放在第一位，“劃遠不劃近”，將鐵路、公路等交通沿線的良田，城市村莊、集鎮(zhèn)周邊的質量較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的、需要保護的良田不劃入基本農(nóng)田；“劃劣不劃優(yōu)”，將一些邊遠、水土質量差的遠離建設需求區(qū)域的山區(qū)坡耕地劃入基本農(nóng)田區(qū)。

2.2 基本農(nóng)田占用嚴重，“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象較為普遍

隨著改革開放和城市化進程力度的加大，一些地方政府出于各種目的，不顧客觀實際，盲目設立各種開發(fā)區(qū)，以“建設需要”而圈占大量基本農(nóng)田。許多企業(yè)和個人也未經(jīng)審批，擅自與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂征地和占地協(xié)議。通過遙感監(jiān)測得出，從8O年代以來，一些地區(qū)由于城市化等原因，優(yōu)質良田大量的減少。

2.3基本農(nóng)田保護技術不先進，機制不完善

劃定基本農(nóng)田是保護基本農(nóng)田的第一步，其后須進行基本農(nóng)田智能監(jiān)測?？僧斍耙恍┑貐^(qū)缺少監(jiān)測；有的地方的監(jiān)測手段仍是以人員實地觀測為主，效率和準確性均不高；有的地方雖然實施了智能監(jiān)測，但因缺乏參照體系，導致無法進一步做出定量分析并采取相應措施。

3 基本農(nóng)田保護與管理措施

3.1 建立和完善基本農(nóng)田保護責任制的公示制度及用途管制制度

3.1.1 建立和完善基本農(nóng)田保護責任制

認真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》等國家和地方有關法律和法規(guī)，嚴格實行基本農(nóng)田保護責任制。通過層層簽訂基本農(nóng)田保護責任書，責任到人，把保護的責任落實到具體的部門（單位）、農(nóng)戶和個人。將基本農(nóng)田劃定成果與責任制落實情況進行公示，接受社會監(jiān)督。

3.1.2 實行基本農(nóng)田用途管制制約機制

以土地利用總體規(guī)劃為指導，實行嚴格的用途管制。對于土地生產(chǎn)經(jīng)營者，在不破壞土地耕作層和不改變耕地基本性質的前提下，鼓勵自主經(jīng)營、增產(chǎn)增收。對于國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目，其選址無法避開基本農(nóng)田保護區(qū)的，必須經(jīng)國務院批準。同時必須按劃定數(shù)據(jù)庫的內容補充同等數(shù)量和質量的基本農(nóng)田。

3.2 建立基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測管理和監(jiān)督檢查制度

3.2.1 建立基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)

以各級土地資源管理部門為依托，建立和形成市、鎮(zhèn)、村三級基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)。收集和掌握各地塊基本農(nóng)田的面積、利用條件的變化、產(chǎn)（質）量要素動態(tài)變化情況，及時登記和上報。并要應用先進技術手段（如航空、衛(wèi)星遙感測繪）進行基本農(nóng)田的動態(tài)監(jiān)測，以避免人為因素干擾。

3.2.2 建立和完善基本農(nóng)田統(tǒng)計臺帳登記制度

應用已有的基本農(nóng)田信息數(shù)據(jù)庫，建立基本農(nóng)田統(tǒng)計臺帳，完善基本農(nóng)田登記制度，切實做好基本農(nóng)田日常登記工作，對發(fā)生了變化的有關要素信息及時地進行錄入和登記，為實施基本農(nóng)田保護與動態(tài)跟蹤管理提供依據(jù)。

3.3 建立基本農(nóng)田保護日常管理制度

3.3.1 加強土地生產(chǎn)經(jīng)營者自我管理

土地生產(chǎn)經(jīng)營者嚴格履行自己的基本農(nóng)田保護責任，把基本農(nóng)田的日常保護管理貫穿于土地生產(chǎn)經(jīng)營的日?；顒又?，在保護基本農(nóng)田的基礎上，開展土地利用與生產(chǎn)經(jīng)營。

3.3.2 加強有關職能部門的日常管理

作為職能部門的各級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門，建立和實施基本農(nóng)田保護與管理的有關制度。國土資源部門結合基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測及日常土地變更登記，并依據(jù)建立的基本農(nóng)田統(tǒng)計臺帳提供信息，采取相應的措施與對策。農(nóng)業(yè)部門結合農(nóng)業(yè)科學技術指導工作的開展，實施基本農(nóng)田保護的日常監(jiān)督管理工作。

3.4 建立基本農(nóng)田建設投入引導和獎勵激勵制度

3.4.1 建立農(nóng)業(yè)投入重點向基本農(nóng)田傾斜的引導機制

農(nóng)業(yè)投入的重點要放在基本農(nóng)田區(qū)域內，提倡和鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在其耕種的基本農(nóng)田區(qū)內提高基本農(nóng)田質量、增加有效利用面積和改善土地生產(chǎn)條件國家和地方對此類活動給予大力支持。重點扶持和開展一些基本農(nóng)田保護區(qū)的農(nóng)地整理項目，并樹立基本農(nóng)田建設和生產(chǎn)經(jīng)營的示范典型，起到“以點帶面”的作用。

3.4.2 建立基本農(nóng)田保護獎勵激勵機制

以基本農(nóng)田劃定成果為基礎，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》等有關法律和法規(guī)，同時結合當?shù)氐膶嶋H，制定具體的基本農(nóng)田保護實施辦法、獎懲制度等，給予保護者必要的支持與扶持，對做出貢獻的單位或個人給予必要的表彰獎勵，形成基本農(nóng)田保護獎勵激勵機制，以引導和促進保護基本農(nóng)田。

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