丁海龍

摘要：在我國(guó)，農(nóng)村土地是關(guān)系到“三農(nóng)”發(fā)展大局的重要環(huán)節(jié)。由于具有中國(guó)特色的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身存在缺陷，以及在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著各種障礙，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)始終不能作為一種商品進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，這顯然不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地托管應(yīng)運(yùn)而生，成為土地制度改革進(jìn)程中產(chǎn)生的新成果。對(duì)農(nóng)村土地托管問(wèn)題的思考成了當(dāng)前廣大農(nóng)村工作者的重要課題，現(xiàn)結(jié)合其現(xiàn)狀和問(wèn)題提出幾點(diǎn)法律方面的思考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地托管；法律建議

一、農(nóng)村土地托管的成因及現(xiàn)狀

隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快加快，大量青壯年勞動(dòng)力紛紛涌向城鎮(zhèn)，種地慢慢成了留在家中老年人的“專(zhuān)利”，使得“會(huì)種地的干不動(dòng)，干得動(dòng)的不種地”這一尷尬局面成為某些農(nóng)村地區(qū)的真實(shí)寫(xiě)照。農(nóng)村空心化、農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化等現(xiàn)實(shí)，加劇了“誰(shuí)來(lái)種地”、“地怎么種”這個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革中的突出問(wèn)題。在這樣的歷史條件下，以農(nóng)民新型土地托管服務(wù)轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)前的農(nóng)村土地托管服務(wù)主要有以下幾種模式：一是農(nóng)戶(hù)間自發(fā)托管。不愿或無(wú)能力耕地的農(nóng)戶(hù)直接讓親朋好友耕種，每年收取托管收益；二是村集體統(tǒng)一托管。村委會(huì)將全部或部分村民耕地集中在一起，統(tǒng)一管理或租賃；三是合作社參與土地托管。由農(nóng)民合作社、合作社聯(lián)合社等形式的農(nóng)合組織對(duì)成員的土地進(jìn)行托管，統(tǒng)一開(kāi)展大田種植、設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及采摘觀(guān)光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)：四是涉農(nóng)企業(yè)、種養(yǎng)大戶(hù)發(fā)起的土地托管。農(nóng)業(yè)加工、農(nóng)藥籽種供應(yīng)以及規(guī)?；N、養(yǎng)殖的產(chǎn)業(yè)需求引發(fā)的土地托管要求。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地托管中存在的問(wèn)題

近幾年，農(nóng)村土地托管發(fā)展得較為迅速，但其中也存在著諸多問(wèn)題。一是絕大部分土地沒(méi)有確權(quán)登記，不能進(jìn)行抵押、擔(dān)保和貸款融資，導(dǎo)致托管經(jīng)營(yíng)者資金短缺，托管規(guī)模受限：二是托管土地總體規(guī)模較低。大部分農(nóng)村人均耕地不多，農(nóng)戶(hù)承包地塊分散，集中困難，個(gè)別用戶(hù)不愿托管或調(diào)換地塊，則會(huì)影響整片土地的利用。加之部分地區(qū)尚未形成良好的土地托管運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，工作人員缺乏積極性：三是托管收益期望逐年增高。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得土地價(jià)值越來(lái)越高，農(nóng)戶(hù)愈發(fā)重視土地，對(duì)其收益產(chǎn)出的期望不斷提升，造成托管價(jià)格逐年上漲，直接影響了土地托管的快速發(fā)展和土地的生產(chǎn)效率：四是托管期限較短。農(nóng)戶(hù)的務(wù)工經(jīng)商具有不穩(wěn)定性，同時(shí)擔(dān)心政策變化后自己失去土地，所以大多采取短期托管的方式，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者不愿進(jìn)行大規(guī)模投入，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)械化程度不高，難以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)；五是土地托管較為粗放。當(dāng)前土地托管缺乏有序組織，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，土地供求信息的滯后造成供需脫節(jié)，自發(fā)形成的托管雙方?jīng)]有履行必要手續(xù)，口頭約定或并不規(guī)范的委托書(shū)使得土地托管處于低層次經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。六是部分農(nóng)戶(hù)缺乏法律意識(shí)。部分農(nóng)戶(hù)雖然簽訂了協(xié)議或合同，但看到土地產(chǎn)出效益提高后，要么漲錢(qián)、要么退地，由于缺乏有效的監(jiān)督約束手段，農(nóng)民的單方面毀約使得土地托管被迫終止。七是缺乏人才和技術(shù)。受就業(yè)環(huán)境、工作強(qiáng)度、工資待遇等影響，土地托管主體很難形成自身穩(wěn)定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，人才匱乏現(xiàn)象突出。八是優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體較少。具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)主體較少，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目大多停留在大田作物、果蔬種植、畜牧養(yǎng)殖等傳統(tǒng)地段產(chǎn)業(yè)上，效益較低，弱化了土地托管的實(shí)際意義。

三、對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地托管的幾點(diǎn)法律建議

土地托管是土地流轉(zhuǎn)的一種形式，是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要手段。針對(duì)當(dāng)前土地托管中存在的主要問(wèn)題，特提出幾點(diǎn)法律方面的相關(guān)建議：一是加快土地承包確權(quán)登記頒證步伐。二是加快構(gòu)建土地托管機(jī)構(gòu)。三是建立健全農(nóng)村土地托管仲裁機(jī)構(gòu)。按照中共中央國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，明晰土地流轉(zhuǎn)相關(guān)方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范仲裁程序，化解流轉(zhuǎn)糾紛；四是規(guī)范土地托管程序。五是加強(qiáng)土地托管用途管制。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地管理，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，嚴(yán)禁借土地托管的名義搞非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)格查處將設(shè)施農(nóng)用地用于其他經(jīng)營(yíng)的行為，杜絕耕地“非農(nóng)化”：六是建立土地托管風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。托管土地收益實(shí)行市場(chǎng)化波動(dòng)，地方財(cái)政建立農(nóng)村土地托管風(fēng)險(xiǎn)基金，預(yù)防化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。加快建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，有效降低由于干旱、冰雹、暴雨、洪水等惡劣天氣導(dǎo)致的氣候性風(fēng)險(xiǎn)及火災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi)等災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)。七是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地托管的重視程度。各級(jí)政府應(yīng)站在保障國(guó)家糧食安全、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益的高度，提高對(duì)土地托管工作的關(guān)注程度和精力投入，加強(qiáng)對(duì)土地托管的服務(wù)和指導(dǎo)，加大對(duì)土地托管的宣傳推介，營(yíng)造支持其發(fā)展的良好氛圍。農(nóng)技服務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)土地托管主體的相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，進(jìn)一步強(qiáng)化科技和人才支撐，增強(qiáng)其發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。八是加大對(duì)土地托管的扶持力度。建議對(duì)土地托管主體實(shí)行重點(diǎn)傾斜，支持土地托管主體承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目、開(kāi)展農(nóng)技推廣服務(wù)、優(yōu)先承接各類(lèi)涉農(nóng)項(xiàng)目，有條件的地區(qū)可以設(shè)立融資專(zhuān)項(xiàng)資金用來(lái)補(bǔ)貼土地托管主體的貸款和擔(dān)保費(fèi)用。