張景方

摘要：現(xiàn)代社會(huì)面臨著全球一體化構(gòu)建下的復(fù)雜局勢(shì)，相對(duì)于過(guò)去幾十年，突發(fā)公共事件發(fā)生的頻率也呈現(xiàn)出直線上升的趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，作為公共權(quán)力載體的政府一直是應(yīng)急管理的主體。但是，隨著行政體制的改革和社會(huì)組織自身的蓬勃發(fā)展，社會(huì)組織參與到應(yīng)急管理事務(wù)中已是大勢(shì)所趨。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；應(yīng)急管理；研究

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)，有利于提高應(yīng)急管理的效率，有利于社會(huì)組織自身的成長(zhǎng)。但是由于社會(huì)組織自身發(fā)展的欠缺和我國(guó)目前的社會(huì)體制存在缺陷，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理還存在很多困境。如何推進(jìn)社會(huì)組織更好地參與應(yīng)急管理成為—個(gè)亟待解決的問(wèn)題。這首先要求對(duì)相關(guān)的理論要有深刻的理解，對(duì)現(xiàn)實(shí)的狀況有明確的分析。

一、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的一般理論研究

（一）相關(guān)概念

1.社會(huì)組織的概念

社會(huì)組織是指由一定數(shù)量的社會(huì)民眾按照一定的規(guī)范、為了共同的目標(biāo)聚集而成的，具有非政府、非營(yíng)利性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體。社會(huì)組織又有非政府組織、非營(yíng)利組織等叫法。在不同的國(guó)家（時(shí)期），其稱呼和具體定義有所差別，然而總體上說(shuō)，社會(huì)組織通常作為“政府”、“企業(yè)”以外的第三部門存在。其運(yùn)作模式以自愿性為原則，是具有性質(zhì)上非官方、宗旨上非營(yíng)利、管理上獨(dú)立自主、形式上靈活多樣的民間組織，其組建原因往往是一定的公共利益服務(wù)目標(biāo)，如環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急救援、公共服務(wù)等等。

2.突發(fā)公共事件的概念

對(duì)于“突發(fā)公共事件”，我國(guó)學(xué)術(shù)界并沒(méi)有統(tǒng)一定義，常與“突發(fā)事件”、“公共危機(jī)”等混用。本研究為保持嚴(yán)謹(jǐn)性，采用統(tǒng)一概念。本研究認(rèn)為，突發(fā)公共事件指的是突然發(fā)生的，造成（或者可能造成）人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)破壞以及其它嚴(yán)重社會(huì)危害的，危及社會(huì)公共安全秩序的事故或其它事件。通常來(lái)講，突發(fā)公共事件應(yīng)包括四類：一，自然災(zāi)害，例如地震、海嘯、森林火災(zāi)、洪澇、干旱等；二，事故災(zāi)害，例如礦難、交通運(yùn)輸事故、環(huán)境污染等；三，公共衛(wèi)生事件，例如傳染病疫情、食品安全等危害公眾健康、生命安全的事件；四，社會(huì)安全事件，例如恐怖襲擊等。

3.應(yīng)急管理的概念

一般來(lái)說(shuō)，所謂應(yīng)急管理，指的是政府、企業(yè)或者其它公共組織為了減少突發(fā)公共事件造成的危害，在對(duì)引起突發(fā)公共事件爆發(fā)的原因、發(fā)生發(fā)展的過(guò)程以及產(chǎn)生的不利后果等因素進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)人財(cái)物等有效的社會(huì)資源，在遵循突發(fā)公共事件發(fā)展規(guī)律的前提下，采取的諸如預(yù)警、上報(bào)、處置、恢復(fù)等應(yīng)急活動(dòng)。應(yīng)急管理是一個(gè)循環(huán)的過(guò)程，主要包括三方面的活動(dòng)：預(yù)防，其目的是盡可能減少突發(fā)公共事件的發(fā)生；處置，其目的是迅速妥善地對(duì)已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)公共事件進(jìn)行控制和處理、減少社會(huì)危害：恢復(fù)重建，這是事后的處理，目的是消除或減少由于突發(fā)公共事件爆發(fā)引起的不良后果。

（二）研究的理論基礎(chǔ)

1.公共治理理論

“治理”是個(gè)外來(lái)詞，來(lái)源于拉丁文和希臘語(yǔ)，它本意是控制、引導(dǎo)或者操縱，后來(lái)其內(nèi)涵逐漸引申為公共事務(wù)的管理活動(dòng)。公共治理理論倡導(dǎo)一種以政府為主體的，各種公共部門和私營(yíng)部門共存，且共同協(xié)作、協(xié)同管理社會(huì)公共事務(wù)的治理模式。同時(shí)，此理論強(qiáng)調(diào)，治理是一個(gè)持續(xù)的互動(dòng)的過(guò)程。

公共治理具有主體多元化、客體在廣度和深度上擴(kuò)展、治理手段和方式多變等特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是多元的、民主的、合作的、非意識(shí)形態(tài)的公共行政。在這種治理模式中，治理不僅僅依賴于政府權(quán)力及其權(quán)威性，同時(shí)也建立在政府與社會(huì)組織的互動(dòng)和協(xié)助之上，具有合理性和接受性。作為新時(shí)期公共事務(wù)管理的手段之一，將部分政府職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，有利于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。需要注意的是，在公共治理模式下，政府和社會(huì)組織是伙伴關(guān)系，而不是隸屬或者依存關(guān)系，它們各自是獨(dú)立的、平等的。同時(shí)，政府要不斷調(diào)整好自己的定位，不僅要和其它組織一樣擔(dān)負(fù)著管理社會(huì)的責(zé)任，還有指導(dǎo)其它治理主體、為它們提供制度性保障的任務(wù)。

2.多中心理論

多中心理論是相對(duì)于單中心理論提出的。“多中心”這個(gè)詞最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。伴隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，“多中心”逐漸得到了更多的闡釋和認(rèn)同，并被成功地引入到公共領(lǐng)域。多中心理論提倡以自主治理為基礎(chǔ)，允許存在多個(gè)權(quán)力中心，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)作生產(chǎn)給予公民更多的選擇和更好的服務(wù)，是政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間相互形成的資源協(xié)作機(jī)制。這個(gè)理論認(rèn)為，介于政府指令和完全市場(chǎng)化之間，還存在著許多其它的有效治理方式。在多中心治理模式下，社會(huì)組織是社會(huì)治理的有效補(bǔ)充，有利于促進(jìn)政府與市場(chǎng)、公民與社會(huì)之間的合作和競(jìng)爭(zhēng)，有利于降低公共服務(wù)的成本以及提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

二、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的優(yōu)勢(shì)分析

（一）專業(yè)優(yōu)勢(shì)

社會(huì)組織具有民間性和自愿等特點(diǎn)，一般在成立之初就有其明確的存在價(jià)值和目標(biāo)，并且吸納了一定的成員和志愿者，其成員構(gòu)成往往是為該社會(huì)組織的目標(biāo)服務(wù)，因此在一定領(lǐng)域內(nèi)更具科學(xué)化和專業(yè)性。社會(huì)組織作為區(qū)別于政府組織的民間團(tuán)體，通常只在其關(guān)注的領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)，并且在該領(lǐng)域范圍內(nèi)擁有專業(yè)化的技能、知識(shí)。因此，在某些突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理中，社會(huì)組織成員就其所關(guān)注的領(lǐng)域而言比普通政府工作人員更加專業(yè)。比如在汶川地震后，一些專注心理學(xué)方面的社會(huì)組織的成員開展了心理健康疏導(dǎo)服務(wù)。又比如在野生動(dòng)物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)方面，一些社會(huì)組織的積極參與也有利于問(wèn)題得到快速、科學(xué)的解決。

（二）效率優(yōu)勢(shì)

政府組織的構(gòu)建更注重全面化和整體化，是一個(gè)相對(duì)籠統(tǒng)的組織構(gòu)成。相較之下，社會(huì)組織則廣泛分布于各行各業(yè)，根植于民間，與基層民眾關(guān)系密切，社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者也沒(méi)有政府組織結(jié)構(gòu)上的制約。這些特點(diǎn)就使得社會(huì)組織在遇到一些突發(fā)公共事件時(shí)，能夠快速地予以反應(yīng)，擁有更強(qiáng)的執(zhí)行力和靈活性。其廣泛的群眾基礎(chǔ)也使社會(huì)組織成員能夠深入到應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，比如，突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，它們就能夠以最快的速度抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)并采取措施，避免矛盾激化或者破壞蔓延，為應(yīng)急處理的快速展開提供有力支持。

（三）溝通優(yōu)勢(shì)

面對(duì)突發(fā)公共事件，政府及其部門常常采用行政手段進(jìn)行處理，這種自上而下的運(yùn)行模式大多是固定的，一旦遇到特殊問(wèn)題往往難以及時(shí)做出調(diào)整。而社會(huì)組織的主導(dǎo)力量一般是普通公民志愿者，他們以公共利益為價(jià)值取向，能夠引導(dǎo)公眾廣泛參與，并取得民眾的支持。在應(yīng)急管理中，社會(huì)組織的參與有利于發(fā)動(dòng)民眾自救、組織民眾短期救援培訓(xùn)，有利于更快速地了解民眾的需要，從而有針對(duì)性的展開工作。這種自下而上的運(yùn)行模式在取得民眾信任的同時(shí)，相較于政府機(jī)構(gòu)具有更為明顯的溝通優(yōu)勢(shì)，能更好地幫助政府部門收集信息、在民眾與政府之間搭建起溝通的橋梁，同時(shí)還能在控制恐慌傳播、修正政府決策偏差等方面發(fā)揮重要作用。

三、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的實(shí)踐現(xiàn)狀研究

突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、不確定性、破壞性等特點(diǎn)，如果處理不當(dāng)或處理不及時(shí)，很可能帶來(lái)很多嚴(yán)重后果，比如，人員的傷亡、財(cái)產(chǎn)的損失、環(huán)境的破壞、心理的受挫等等。這就要求在設(shè)計(jì)應(yīng)急管理的過(guò)程中，為了最大限度地防災(zāi)減災(zāi)，必須爭(zhēng)取團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量、調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源全力以赴參與危機(jī)應(yīng)對(duì)。而擁有廣泛群眾基礎(chǔ)、專業(yè)性、靈活性等特征的社會(huì)組織能夠在一定程度上發(fā)揮政府所不具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)的缺陷和不足。但是由于社會(huì)組織自身以及當(dāng)前我國(guó)社會(huì)體制不健全等方面的原因，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理還存在很多問(wèn)題和困惑，需要我們仔細(xì)剖析，以便改進(jìn)措施。

（一）社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

1.社會(huì)組織發(fā)展的基本情況

十八大的召開使得社會(huì)組織迎來(lái)了“增速發(fā)展”的新階段。十八大報(bào)告中提出的很多觀點(diǎn)為我國(guó)社會(huì)組織建設(shè)和發(fā)展指引了正確方向，同時(shí)也表明了政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展提供了大力的支持。比如，報(bào)告中針對(duì)社會(huì)組織的體制就提出“政社分開”、“權(quán)責(zé)明確”、“依法自治”等要求，強(qiáng)調(diào)要積極引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，而且要加大社會(huì)組織黨建工作的力度。在政府的鼓勵(lì)和扶持下，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展也越來(lái)越快。馬慶鈺教授于2015年6月發(fā)表的《中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展指標(biāo)體系構(gòu)建與預(yù)測(cè)》相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每年的社會(huì)組織自然增長(zhǎng)數(shù)約為4.8萬(wàn)個(gè)，以此作為基數(shù)進(jìn)行測(cè)算，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量將會(huì)多達(dá)88一116萬(wàn)個(gè)。我國(guó)的社會(huì)組織種類很多，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域，它們?cè)诠卜?wù)、應(yīng)急救援、環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要的作用。一定程度上可以說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)逐漸形成一個(gè)覆蓋面廣、種類趨于齊全的社會(huì)組織構(gòu)架體系。

2.社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的基本目標(biāo)

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理，一方面可以補(bǔ)充政府機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理運(yùn)作體系，另一方面可以完善公眾參與社會(huì)治理的機(jī)制。時(shí)代在發(fā)展，應(yīng)急管理的目標(biāo)也在隨之變化。社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的目標(biāo)在社會(huì)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期不盡相同，但不變的是，社會(huì)組織仍需要以合理的、可持續(xù)的方式參與到應(yīng)急管理中。同時(shí)，政府應(yīng)對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的具體行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，將權(quán)力下放到有能力參與應(yīng)急管理的社會(huì)組織中，促進(jìn)政府與社會(huì)組織的協(xié)同合作。

3.社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)涉及社會(huì)生活的各個(gè)層面，特別是在環(huán)保、應(yīng)急救援、公共服務(wù)和慈善等方面，具有了越來(lái)越大的影響力。在重大突發(fā)公共事件的處理中，也不乏社會(huì)組織的身影。比如在應(yīng)對(duì)汶川地震等自然災(zāi)害時(shí)，社會(huì)組織不僅積極組織捐款捐物，而且組織志愿者結(jié)合自身專業(yè)與業(yè)務(wù)特點(diǎn)，積極參與到抗震救災(zāi)的過(guò)程中來(lái)。社會(huì)組織還積極參與化解社會(huì)矛盾，在穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)民主法治建設(shè)等方面起到了積極的作用，有利于促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

（二）社會(huì)組織參與應(yīng)急管理存在的困境

社會(huì)組織致力于社會(huì)公益事業(yè)，大多數(shù)社會(huì)組織積極開展工作，在各自的領(lǐng)域取得了一定成就。然而，由于突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、不可復(fù)制性、破壞性等特點(diǎn)，它的應(yīng)對(duì)工作需要一定的專業(yè)素養(yǎng)，就目前來(lái)說(shuō)，這對(duì)于部分社會(huì)組織而言仍然是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。很多社會(huì)組織及其運(yùn)行機(jī)制不足以達(dá)到配合政府展開應(yīng)急管理工作的程度。當(dāng)前，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理存在的困境有以下幾個(gè)方面。

1.社會(huì)組織登記管理制度不完善

社會(huì)組織進(jìn)行登記管理是參與應(yīng)急管理的基本前提，也是政府對(duì)其進(jìn)行組織和調(diào)配的基本依據(jù)，同時(shí)這還是對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理、開展監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，社會(huì)組織需主動(dòng)申報(bào)、備案。然而實(shí)際情況是，這種由社會(huì)組織“主動(dòng)申報(bào)”進(jìn)行登記的管理辦法使得政府對(duì)社會(huì)組織的掌握往往處于被動(dòng)境地，不利于政府機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織的基本情況以及人員變動(dòng)及時(shí)地了解和掌握。登記制度的不完善無(wú)疑加大了對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理的難度，一旦發(fā)生突發(fā)共公共事件，政府機(jī)構(gòu)可能因?yàn)檎莆招畔⒌牟蝗娑鵁o(wú)法及時(shí)、高效地對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)配，這在一定程度上阻礙了社會(huì)組織參與應(yīng)急管理，而且很可能導(dǎo)致突發(fā)公共事件的處置出現(xiàn)延緩，對(duì)社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展和應(yīng)急管理體系的完善也一定程度上造成了不利影響。

2.社會(huì)組織參與應(yīng)急管理缺乏政策性保障

雖然從理論上看，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理有其必要性及優(yōu)勢(shì)，然而在政策上來(lái)說(shuō)，我國(guó)并沒(méi)有任何相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)保障社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的權(quán)利，社會(huì)組織在應(yīng)急管理中沒(méi)有明確的地位和具體的職能分配。

一方面社會(huì)組織有參與應(yīng)急管理的意愿和技能，另一方面在突發(fā)公共事件處理中，社會(huì)組織很可能因?yàn)槠鋵擂蔚摹胺钦?、非政府”形式而受到阻撓，因此，在社?huì)組織管理中，明確其參與應(yīng)急管理的地位、使其獲得政策保障，是完善我國(guó)應(yīng)急管理體系的必然前提。

在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，不同的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)賦予其相應(yīng)的救助職能，職能分配應(yīng)當(dāng)以社會(huì)組織的專業(yè)范疇為依據(jù)，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)社會(huì)組織在突發(fā)公共事件處理過(guò)程中的具體職責(zé)進(jìn)行分配，從而提升社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的效率，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源利用的最大價(jià)值。

3.部分社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的效率較低

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的效率跟組織自身的條件有直接的關(guān)系，在突發(fā)公共事件爆發(fā)時(shí)，能否有效地參與到應(yīng)急管理中，取決于社會(huì)組織自身的人員構(gòu)成、專業(yè)水準(zhǔn)、資源配備等因素。我國(guó)雖然社會(huì)組織數(shù)量龐大，然而由于其非營(yíng)利性、民間性的構(gòu)成因素，很多社會(huì)組織往往依靠志愿者進(jìn)行運(yùn)作，這往往就導(dǎo)致當(dāng)面臨突發(fā)公共事件時(shí)，很多社會(huì)組織缺乏專業(yè)的人員、設(shè)備或者資金，從而不能有效地對(duì)其進(jìn)行處理。與此同時(shí)，組織能力、組織領(lǐng)導(dǎo)者現(xiàn)場(chǎng)處理能力的欠缺都有可能降低應(yīng)急處理的效率。不具備相應(yīng)能力的社會(huì)組織參與應(yīng)急管理無(wú)疑是對(duì)救助資源的浪費(fèi)。社會(huì)組織只有提升其專業(yè)水準(zhǔn)，建立更完善的組織成員網(wǎng)絡(luò)，才有能力更高效地參與到應(yīng)急管理中來(lái)。

4.社會(huì)組織參與應(yīng)急管理缺乏統(tǒng)一管理和合理調(diào)配

對(duì)于社會(huì)組織參與應(yīng)急管理，如何參與、由誰(shuí)主導(dǎo)、如何對(duì)參與過(guò)程中的具體行為進(jìn)行規(guī)范，目前都還沒(méi)有一個(gè)明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。往往造成當(dāng)有不同的社會(huì)組織同時(shí)參與應(yīng)急處置時(shí)，缺乏統(tǒng)一的管理，而且缺乏合理的監(jiān)督和規(guī)范，無(wú)法進(jìn)行測(cè)評(píng)等局面，這不僅降低了社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的效率，也使得社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的行為難以控制。

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件過(guò)程中，政府部門有時(shí)會(huì)以強(qiáng)制方式將社會(huì)組織納入管理，這在一定程度上有利于應(yīng)急管理的全局統(tǒng)籌，但是也會(huì)限制社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，使得社會(huì)組織在參與應(yīng)急處理過(guò)程中難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。