汪楊

2016年7月18日，《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，引起社會各界廣泛關注。

這是改革開放30多年來以中共中央文件名義發(fā)布的第一個投融資體制改革方面的文件。如此高層級的投融資體制頂層設計，釋放了哪些政策變化的信號？有哪些主要亮點、重要舉措？未來在哪些方面可以進一步深化改革？本刊特邀專家學者和業(yè)內資深人士，進行深入解讀和分析。

彭建剛：本刊顧問，湖南大學金融管理研究中心主任、教授、博士生導師、金融學科學術帶頭人，享受國務院特殊津貼專家。

馮俏彬：國家行政學院經濟學部教授、博士生導師，新供給經濟學50人論壇成員，第三屆黃達—蒙代爾經濟學獎獲得者。

蘇劍：北京大學經濟學院教授、博士生導師，北京大學經濟研究所常務副所長，北京大學外國經濟學說研究中心主任。

匡賢明：中國（海南）改革發(fā)展研究院經濟研究所所長，研究員。

沈萌：香頌資本執(zhí)行董事；多年從事企業(yè)金融服務與兼并收購的交易撮合，具有豐富的區(qū)內及跨境資本市場經驗。

更高層級！更具針對性！更有時代新意！

距離2004年7月16日發(fā)布的《國務院關于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），已有12年。相比之下，《意見》中新意何在？

匡賢明：相比12年前的《決定》，《意見》無論在背景還是面臨的問題與矛盾上，都有了巨大變化。

第一，《意見》要解決的是投資增速下降的問題，是投資不振的問題。2004年面臨的主要問題是投資過熱的問題，而當前面臨的主要是投資不足的問題。2004年投資過熱中，一個重要的途徑是通過國際市場消化產能；而當前投資不足，重要原因在于國際市場很難消化過剩產能，使得企業(yè)利潤率下降，直接導致投資不足。

第二，《意見》是在前三年簡政放權確有進展的基礎上提出來的，觸及到了投資體制的深層次矛盾問題。

第三，《意見》更加強調市場決定地位，更加強調政府與市場作用。2004年改革也提出“法無禁止即許可”，但“禁止”的條款卻缺位，使得這項改革容易在實踐中被扭曲。今年的改革則更加強調負面清單，明確提出“三張清單”，對“法無禁止即許可”做了具體化。

馮俏彬：《意見》更有時代新意，更加針對當前要解決的突出問題。比如，針對當前投資領域的現(xiàn)狀，《意見》提出的投資核準范圍最小化、投資項目審批首問負責制、“多評合一”的中介服務新模式以及建設投資項目在線審批監(jiān)管平臺等，都意味著當前投資管理領域的重大變革，同時也是政府轉變職能、重新調整政府與市場關系的及時之舉。針對當前投資領域的融資問題，《意見》限定了政府投資的范圍與方式，但擴大了社會資本參與投資的領域與范圍，同時試點金融機構依法持有企業(yè)股權等，都是此前沒有過的新內容。

彭建剛：《意見》不僅包含了投資活動的內容，也包含了融資方面的一些內容。新意主要體現(xiàn)在：第一，政府在投融資活動中的作用有重大改變；第二，大力發(fā)展直接融資；第三，推行政府部門首問負責制?！兑庖姟返南嚓P規(guī)定表明，深化投融資體制改革是建立在宏微觀審慎管理的基礎上，實現(xiàn)風險可控的投資范圍放寬和資金運用創(chuàng)新。

沈萌：《決定》重點落在投資體制上，《意見》核心則是投融資體制。雖然只有一字之差，但其所代表的內涵卻有著天壤之別。

從“投資”到“投融資”的轉變，也凸顯出在資本市場中，交易雙方地位逐步從“投方市場”向“投融對等”發(fā)展。

回應訴求，抓住要害，解決問題。

《意見》提出了六個重大創(chuàng)新舉措，將會起到怎樣的效果？

彭建剛：這些舉措，明確了市場的決定性作用，確立了企業(yè)作為投資主體的地位。明確了政府的投資領域只是市場不能有效配置資源的公共領域，以非經營性項目為主，原則上不支持經營性項目，為政府的投資行為劃分了邊界。

馮俏彬：這六個方面的重大創(chuàng)新舉措，針對的都是在前期投資審批改革中各方面所反映出來的重大、關鍵、難點、痛點問題，不僅及時回應了社會各方面的訴求，而且還抓住了要害，有利于進一步調整投資領域內政府與市場關系及其職能界限，一方面致力于發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；另一方面通過明確政府的投資方向、重點、管理方式等，更好地發(fā)揮政府作用。

匡賢明：這些改革措施，有相當一部分是在基層得到試點實施的，其中一些措施，如首問負責制，取得了比較明顯的效果；投資串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批，在一些地方的效果也相當明顯。這次改革把地方試點的一些好的經驗提升到全國層面，把地方創(chuàng)新與頂層設計有機結合起來，使此次投融資體制改革的可行性明顯提高。

大力發(fā)展直接融資，金融機構與企業(yè)更好地對接。

《意見》提出“開展金融機構以適當方式依法持有企業(yè)股權的試點”。目的何在？怎么開展？

彭建剛：文件中有“適當”“依法”“試點”三個約束詞，這也是金融監(jiān)管一直貫徹的謹慎原則；是希望創(chuàng)造一個空間，更好地使金融和實體經濟有機地結合起來，互相推動、良性發(fā)展。在借鑒國外先進經驗的基礎上，金融監(jiān)管部門已于近期啟動了投貸聯(lián)動試點。

所謂投貸聯(lián)動是指在貸款、債權和股權投資三者之間進行聯(lián)動調整，一方面要適應投資方不同的風險偏好和收益要求，另一方面也要符合融資方不同企業(yè)成長階段和不同融資需求。在《意見》的指導下，銀行可以采用類似風險投資或者基金的管理方式，運用投貸聯(lián)動的方式在建立嚴格風險隔離機制的基礎上對創(chuàng)新企業(yè)給予必要的資金支持，這是在以銀行業(yè)為主的金融體系特點下，充分發(fā)揮不同投融資主體作用的一種好方式。

馮俏彬：這是當前融資領域的一項重大創(chuàng)新。此舉顛覆了長期以來銀行只能作為單一借貸者的認知，允許銀行進行股權投資，對于資金充裕的銀行而言，相當于多了一種業(yè)務類型，是對近幾年來銀行各類若明若暗理財投資業(yè)務的“開正門”，對于銀行是一個極大的利好。對于企業(yè)而言，銀行在從單純的債權人變成股東以后，其權責內涵是也會發(fā)生很大的變化，在企業(yè)經營管理中將引入另一支專業(yè)化力量，因此必將對企業(yè)治理產生積極作用。從資本結構上看，這一舉措更是將立竿見影地改善企業(yè)的資本負債表，大大降低杠桿率，這與當前供給側結構性改革的總體要求也是相一致的。

蘇劍：金融機構持股關鍵是建立有效的股權退出機制以及風險防范機制。由于這一條款實施后，商業(yè)銀行將同時通過直接融資和間接融資服務，需要避免間接融資被直接融資綁架，因為金融機構是對全社會企業(yè)提供金融服務。金融機構成為某個企業(yè)的股東之后，難免將該企業(yè)和其他企業(yè)區(qū)別對待，不利于整個金融市場的運轉，也不利于金融機構本身規(guī)避風險。因此，當金融機構持股的企業(yè)進入正常階段后，金融機構應該可以將股份轉讓給企業(yè)，或者其他投資者，這就需要一個正規(guī)、有效的退出機制。

政府投資一定要補短板，充分調動民間投資積極性。

當前民間投資增速回落，投資出現(xiàn)“外熱內冷”?！兑庖姟穼η藙用耖g投資能否產生效果？

蘇劍：民間投資回落的原因有幾個方面：一是當前經濟增速進入新常態(tài)，投資下行壓力大，民間投資回落比較快，這是客觀因素。轉型期民間投資回落有一定合理性，這與民間投資更多以傳統(tǒng)領域為主有直接關系；二是業(yè)界對經濟預期悲觀，進一步抑制了民間投資。此外，融資難、融資貴、“玻璃門”“彈簧門”等政府服務不到位等也是影響因素。

促進民間投資的最有效方式是加強產權保護制度、降低制度成本和風險，以及減稅。

沈萌：政府投資一定要補短板，不能和民營投資爭同一個市場。此次《意見》進一步提出要嚴格管理政府看得見的手干預經濟、干預投融資行為。同時，進一步突出市場在投融資過程中的絕對主導地位，這也是為了下一步，讓市場的風險與收益回歸本源，打破以往政府包辦從而形成政府隱性與剛性擔保的怪圈，戳破這些隱性與剛性擔保激發(fā)的畸形投機泡沫，還中國投融資市場以風險與收益正相關的合理面目。

鼓勵政府和社會資本合作，助力PPP發(fā)展。

PPP一直是社會關注的熱點。對于PPP，《意見》釋放了怎樣的政策信號？PPP模式能不能變成一種新的投資整體方式？

蘇劍：《意見》中提到鼓勵政府和社會資本的合作，其中明確要通過特許經營和政府購買等多種形式擴大公共產品和服務供給。目前經濟下行壓力大，需要積極的財政政策托底經濟，在土地財政受限情況下，PPP模式有利于緩解財政收入限制。

PPP模式改革開放初期便已存在，一直處于發(fā)展中，政府和社會資本合作的領域也在不斷拓寬。這種模式只是投資當中的一個組成部分，還不能把PPP模式變成一種新的投資整體方式，只是改革創(chuàng)新過程中，推進的一種方式。

沈萌：此次《意見》在突出以市場作為投融資體制的主導地位的同時，明確規(guī)范或限制了政府投資在PPP中盲目、任性的決策行為。同時，寄望于通過立法工作，將相關規(guī)定、規(guī)范進行固化，成為PPP可以遵循的法律依據(jù)，明確各個相關主體之間的責權利關系。

同時，政府在制定和篩選PPP項目時，也需要改變欲將PPP打造成為接續(xù)政府投資平臺的工具，讓PPP真正成為可以結合民間投資與政府投資各方利益訴求的投資機會，而非政府變相利用民間投資的馬甲。

匡賢明：要使PPP落到實處，一是要降低項目的不確定性，在投資期、收益期、收益率等方面要有更明確的安排；二是加快市場開放，推進社會資本的市場開放。以釋放社會資本發(fā)展為最終目標，加快探索PPP在內的制度創(chuàng)新，但不拘泥于PPP，恐怕是這個改革意見的基本初衷。

關鍵在落實，配套改革要跟上。

這份深化投融資體制改革的綜合性、指導性、綱領性文件，在諸多方面邁出重要步伐。未來在哪些方面可以進一步深化改革？

匡賢明：最核心的還是理順政府與市場關系。有三個方面需要突破：一是加快清單管理，盡快在全國推開。二是盡量弱化產業(yè)政策，強化規(guī)劃管理，使投資體制更加法治化。三是完善市場監(jiān)管，尤其是市場秩序監(jiān)管，防止市場壟斷。把市場監(jiān)管作為投資體制改革的重要保障，這就需要加快推進市場監(jiān)管的轉型。

蘇劍：《意見》雖然在諸多方面邁出重要步伐，但只是綱領性文件，缺乏細節(jié)，關鍵看能否被執(zhí)行。另外，還需要其他方面的配套改革。目前中國各種投融資問題的根本原因是國有企業(yè)的存在，投資方面，一些國有企業(yè)所屬行業(yè)本來可以開放給民間，但是并沒有，導致民間缺乏好的投資機會；融資方面，一些國有企業(yè)效率低下，卻占用大量資源，導致民間企業(yè)融資難。國有企業(yè)不深化改革，投融資難以改善。

馮俏彬：《意見》的出臺，既是對三十多年來相關改革的延續(xù)與深化，也是基于當前我國特定經濟發(fā)展階段的特定問題所做出的回應。目前，《意見》主要著眼于科學界定并嚴格控制政府投資范圍，平等對待各類投資主體，確立企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力等，有強烈的“問題導向”?？偟膩碚f，符合轉型升級期中國經濟的現(xiàn)實情況，預計將會對經濟發(fā)展產生有力、有效的促進作用。